原文刊于《甘肃社会科学》2022年第5期，第175-185页。

李晓明，河北邢台人，博士，苏州大学国家监察研究院院长，刑事法研究中心主任，王健法学院教授，博士生导师。

提  要

《监察法实施条例》究竟是“监察法规”还是“监察解释”？不仅关乎其称谓和准确定性，同时涉及其性质类型和颁行主体的确认。当然，这应当取决于其实体内容与权力机关的授权形式。从实体内容看，其应当属于“监察解释”，因为其是按照《监察法》逐条逐句进行一一解释的，显然这与以推动和执行法律为效能的“监察法规”不同。“监察解释”固然也有推动法律执行的作用，但其是以实体内容通过对法律的进一步明确性来推动法律执行的。而“监察法规”显然是通过具体运行的措施、程序和贯彻执行的过程来推动法律执行的。然而，目前全国人大常委会并未授予国家监察机关“监察解释”的制定权，只是授予其“监察法规”的制定权。诚然，二者的颁行主体都应是国家监察机关，而非立法、司法和行政机关。故国家监察机关解释《监察法》，只有期待全国人大常委会的“专项决议”或立法法来完成对其的明确规定或授权。

关 键 词

监察法实施条例；监察法规；监察解释；法律位阶；监察委员会

正  文

2021年9月20日国家监察委员会公布了《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》），并明确指出“这是国家监委根据《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》制定的第一部监察法规”。这就带来一系列的问题，一是《监察法实施条例》是否属于“监察法规”？二是其颁行主体应当归属谁？等等。这不仅涉及《监察法实施条例》的性质认定，甚至关乎其法律位阶的确认，即是说《监察法实施条例》究竟是“监察法规”还是“法律解释”，如果是后者属立法解释还是司法解释抑或“监察解释”等。这些问题的回答涉及一系列的法理分析，显然也是个极其严肃的问题。尤其是2020年11月16日中央全面依法治国工作会议上习近平总书记特别强调：“推进全面依法治国是国家治理的一场深刻变革，必须以科学理论为指导，加强理论思维，不断从理论和实践的结合上取得新成果。”如果处理不好《监察法实施条例》性质与位阶的认定，误把“监察解释”当“监察法规”或者相反，不仅在理论上影响监察立法体系的科学性，而且对于监察法的贯彻落实与实践的指导也容易出现偏差，甚至影响着监察法规与监察解释指导执法与司法实践作用的全面发挥，以及法规与法律解释体系的科学化。

一、《监察法实施条例》的位阶：“监察法规”抑或法律解释

“位阶”一词源于西方对法律方法论的解释，有“地位”和“等级”之意，在法理学上的“位阶”指的是某种论证或法律适用的优先性。学界通常认为：“法律位阶是指在统一的法律体系内，确定不同类别规范性法律文件之间的效力等级与适用顺序的制度。”对于该范畴的理解，当然是指每一部规范性法律文本，包括立法和法律解释在法律或解释体系中的纵向等级划分，以及类型和效力。诚然，不仅下位阶的法律及其解释应当服从上位阶的法律及其解释，而且所有的法律及其解释必须按照效力服从最高位阶的法律及其解释，在我国依据宪法和立法法规定的体制，其效力从高到低依次是宪法、基本法、普通法、行政法规、地方性法规和行政规章，以及立法解释、司法解释（包括判例和检例解释）、行政解释、学理解释等。如此或许会出现不同层级法律及解释间的位阶冲突及效力高低的紊乱，如本文所涉及的《监察法实施条例》的定性与定位，以及“监察法规”与“监察解释”不同性质、层级、类型等的博弈及其准确认定。

（一）“监察法规”的颁行主体：国家监察委员会

我国立法法第65条第2款规定：“行政法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。”显然，这里并非是指“监察法规”，而仅指国务院根据我国宪法和法律制定的“行政法规”。因此，2019年10月26日第十三届全国人大常委会第十四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》（以下简称《2019年制定监察法规的决定》），从而使得国家监察机关拥有了制定“监察法规”的立法权。其中第1条规定：“国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规。”“监察法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定监察法规的事项；（二）为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项。”“监察法规不得与宪法、法律相抵触。”由此，国家监察机关拥有了制定“监察法规”的充分法律依据。即是说，由于有《2019制定监察法规的决定》的规定和全国人大常委会的特别授权，“监察法规”的颁行主体当然是国家监察委员会。

接下来的问题是“监察法规”属什么性质、规定什么内容？前者如是规定对监察法的工作推动还是对监察法条文的具体解释？后者也与其性质有关，即是对监察法落实的具体工作部署还是对监察法条文的逐一解释或理解？这才是问题的关键。对于第一个问题，由于国家监察理论研究才刚刚起步，包括对“监察法规”的研究并不深入，所以很难从国家监察理论和“监察法规”的研究中寻找到答案。从字面意义上讲，监察法规是国家监察委员会根据宪法和法律以及国家立法机关的授权，制定的一种有关推动监察法落实的具体规则与运行中的具体规定。正因为如此，国家监委会2019年8月致函全国人大常委会提出：“随着国家监察体制改革的不断深入，监察工作中一些深层次问题逐渐显现，监察法中一些原则性表述需要进一步具体化。为便于各级监察机关更好地执行和适用法律，国家监察委员会拟制定出台‘监察法实施条例’，建议全国人大常委会修改立法法或者作出相关决定，为国家监察委员会制定监察法规提供法律依据。”应当说，全国人大高度重视，具体由法制工作委员会、监察和司法委员会与之协商，认为“为了保障国家监察委员会依法履行职责，由全国人大常委会作出决定，明确国家监察委员会可以制定监察法规是必要的、可行的”。并最终通过了《2019年制定监察法规的决定》，这就是我国国家监察机关拥有“监察法规”制定权的最终形成过程。关键在于，国家监察委员会提出的“监察法中一些原则性表述需要进一步具体化”问题，全国人大常委会赋予其制定“监察法规”后可否得以解决？这些针对监察法中“原则性表述”需要进行“具体化”的内容是落实监察法的工作推动还是具体对监察法解释的具体内容？显然应当是后者，即对监察法条文的进一步解释。如上所述，“监察法规”应当是对贯彻执行监察法工作的落实和进一步推动，与“监察解释”本不是一回事儿，后者一定程度上可以认为为对监察法条文的具体理解、阐述和解释。

当然，“监察法规”的性质是什么以及其应当具体规定哪些内容？的确需要进行法解释学或教义学上的进一步思考和研究。如上，在理论上这些似乎并未现成答案，只能从“国家监察”的原始生态“行政监察”或“行政监察法规”中作些梳理或类比性研究。毋庸置疑“行政法规”是在立法法中有明确规定的，正因如此在授予国家监察机关“监察法规”制定权的讨论中，也有一种意见建议由全国人大常委会尽快修改立法法，如此能够为未来国家监察机关制定“监察法规”提供永久的法律保障，但目前尚未有人建议全国人大常委会也通过修改立法法或特别授权的方式赋予国家监察委监察解释权。而且在我国行政监察法制定之前，1990年12月9日国务院就颁布有《中华人民共和国行政监察条例》（以下简称《行政监察条例》），甚至针对1997年5月9日的《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》），2004年９月６日国务院又制定有《中华人民共和国行政监察法实施条例》（以下简称《行政监察法实施条例》）。由此可见，“行政监察法规”及其在我国的前期立法和制定中是较为发达和全面的，也为如今“国家监察法规”的研究奠定了基础。而在“行政监察解释”上，由于1981年6月10日第五届全国人大常委会第十九次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》（以下简称《1981年法律解释决议》）第3条明确赋予了“国务院及其主管部门”拥有“行政解释权”，使得因“行政监察解释”被包括在“行政解释权”中，而曾一度被忽略或淹没。但国家监察法颁布后情况就大不一样了，由于国家监察权与司法权和行政权（即一府两院一委）的平行与并列，就凸现了“国家监察解释权”的应有地位，故也就需要全国人大及其常委会通过修改立法法或作出专门特别授权授予国家监委会“监察解释权”。

诚然，“行政监察法规”当属“行政法规”，既然在“国家监察法规”的理论研究上没有更多积累，不妨先来看看长期以来学界对“行政法规”之论述。通常认为，“行政法规”是指国务院根据我国宪法和法律，依据法定程序制定的依法行使行政权力、履行行政职责的规范性文件之总称。具体而言，是指国务院为领导、管理各项行政工作，依据宪法和法律按照2001年11月16日国务院颁布的《行政法规制定程序条例》之规定具体制定政治、经济、教育、科技、文化、外事类行政性法规的总称。而且，行政法规一般以条例、办法、实施细则、规定等形式颁布。但这些形式究竟属于“行政解释”还是“行政法规”，在学界时有争议。如有学者指出：“虽然法律的行政解释实践丰富，但由于行政解释形式缺乏确定性，因此导致行政解释与普通行政法规混同，为了推动行政解释实践的发展，有必要对行政解释进行专门立法。”行政法尚且如此，国家监察法更应高度重视二者的区分，这是因为国家监察法不仅涉及政务监察，甚至涉及刑事监察，甚至直接涉及限制人身自由和扣押财产强制性措施的采取，故对此不得不采取重视和审慎态度。

从实践来看，“行政法规”并不都是对法律的解释，甚至主要不是对法律的解释。立法法第65条第2款第2项规定有“为执行法律的规定制定行政法规”的国务院行政立法事项，宪法第89条规定有“行政管理”的18项国务院职权。显然，国务院为此而制定的“行政法规”并不具有法律解释的内容，而是为执行行政法律而制定的实施细则、条例和办法，目的在于执行法律而非解释法律。根据国务院2018年修订后的《行政法规制定程序条例》规定，行政法规通常使用的名称为条例、规定和办法。从法律解释角度而言，国务院制定的规范性文件中，只有“法律实施细则”属于解释范畴，但其是否属于“行政法规”却并未被明确规定，即便属于也是第4条“等”的范围，只有如此才算得上“行政法规”范畴。

而条例通常有两种：（1）行政机关为履行宪法所赋予的“行政管理职责”而颁布的“条例”，如《宗教事务条例》等；（2）法律“实施条例”，如《中华人民共和国统计法实施条例》等。“行政法规”通常使用“办法”，如《食盐专营办法》等，而很少使用“规定”，“规定”适用于对违法行为的行政处罚或者某事项的规范，如《价格违法行为行政处罚规定》等。《行政法规制定程序条例》所规定的条例、规定和办法中，只有“实施条例”具有解释的功效，其他条例、规定和办法均属于“行政法规”。

法律实施细则和实施条例虽然都具有法律解释的效果，但二者的区别在于：前者大都通过对法律条款具体解释和细化达到解释法律的功效，使法律在实体落实与执行上具有可操作性。而后者并不以解释法律条文的具体适用为主，其针对的主要是整个法律如何实施和推动的整体部署，即贯彻落实法律中内含的体制与机制规定，甚至包括实施过程中的法律责任等。因此可以明确地讲，国家监察机关有权制定“监察法规”的权力和依据，并且是“监察法规”制定的合法颁行主体。至于《监察法实施条例》的性质，从其制定的具体内容可以推导出其实质上属于法律解释，只是其属于哪一种解释类型？抑或独立自成体系为“监察解释”，便是一个值得认真研究和严肃对待的问题。

（二）法律解释的颁行主体：立法、司法、行政抑或监察机关

我国法律解释最早可追溯到1955年6月23日第一届全国人大常委会第十七次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于解释法律问题的决议》（以下简称《1955年解释法律决议》），该决议将法律解释区分为立法解释和应用解释，进一步明确由1954年宪法第31条确立的全国人大常委会的“法律解释权”及其授权规定，即可通过“立法决议”的形式将“法律解释权”授权给其他国家机关行使，由此奠定了我国“多元法律解释体制”的组织基础或法律依据。而沿用《1955年解释法律决议》规定，《1981年法律解释决议》同样区分立法解释和应用解释，并在此基础上进一步扩大了法律应用解释的多元主体：一是赋予最高法、最高检、国务院及其主管部门法规解释权，并最终形成了立法解释、司法解释（包括判例解释、检例解释等，目前以公布指导案例为主要形式）和行政解释并存的格局；二是赋予省级地方人大常委会及人民政府主管部门法规解释权，其构造也相当于立法解释和应用解释。

关于司法解释，全国人大常委会《1981年法律解释决议》第2条规定：“凡属于法院审判工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民法院进行解释。凡属于检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大会常务委员会解释或决定。”应当说，这就是最高法、最高检拥有司法解释权的法律依据。如上，立法法第45条第1款虽然规定有国务院、中央军委、最高法、最高检和全国人大各专门委员会等可以向全国人大会常委会提出法律解释的请求，但一定是在特别授权后才拥有法律解释的权力。而对于没有特别授权的部门或机构，全国人大常委会则保留了法律解释权，但其可提出由全国人大会常委会作出法律解释的请求。即是说全国人大各专门委员会包括监察和司法委员会及国家监察机关等，至今也是没有法律解释权的。

如上，立法解释的主体是立法机关，司法解释的主体是司法机关，行政解释的主体是行政机关。如果需要或存在“监察解释”，一是制定主体当然是国家监察委员会，二是需要全国人大常委会的特别授权。即是说，“监察解释”不可能由司法机关或行政机关作出，而应当由立法机关或经立法机关授权由监察机关作出，这是因为只有立法机关全国人大常委会才拥有解释一切法律的权力，或者授权给各有关部门或各专门委员会解释法律的权力。但就目前而言，专项全面系统的“监察解释”不大可能由立法机关直接颁布，因为全国人大常委会尚未有这样的先例。因此，最有可能或可比性的就是类似于行政解释的解读，当然还要取决于国家监察机关的最终定性与法律定位，看其究竟属于什么性质的机关。自《1981年法律解释决议》授权国务院及主管部门法律解释权以来，学界对“行政解释”的争议颇多。主要表现在：（1）其对“行政解释”的解释主体具体包含哪些机关并未做出具体规定，对其范围和对象上的规定存有局限性，导致“行政解释”概念含混以及解释主体、范围和对象上的混乱，尤其实践中不利于区分“行政解释”与“行政立法”。（2）“行政解释”是否包含在“行政立法”之中，即国务院及主管部门对法律的解释是否可以通过“行政立法”的形式出现，如是“行政解释”实为一种“立法”活动。（3）“行政解释”的形式也需要规范，尤其国务院主管部门的内设机构所作出的答复等应通过“行政立法”予以规范或对制定程式作出具体规定。其实，此些问题不仅在行政法规和行政解释中存在，在监察法规和监察解释更是存在，如上提及的《监察法实施条例》是“监察法规”还是“监察解释”，究竟是立法还是法律解释及颁行主体等。

从上述类比看，行政法规与行政解释都尚且如此，也即含混不清，更何况监察法规与监察解释呢？其原由是，就国务院的行政权力而言，既有立法法第65条第2款规定的“行政法规”制定权，又有《1981年法律解释决议》规定的行政解释权。而国家监察机关只有《2019年制定监察法规的决定》第1条规定的“监察法规”的制定权，尤其是该“监察法规”是否具有法律解释的效力与功能不得而知，这也是最最核心和关键性的问题，需要从法理上深入剖析和论证。但无论如何，国家监察机关拥有“监察法规”的制定权，这是毋庸置疑的。不管立法法未来修改时再予以追认，还是如今已有的《2019年制定监察法规的决定》授权，如今国家监察机关制定“监察法规”是有合法依据的。至于“监察法规”可不可以解释法律，或者说国家监察机关有没有“监察解释”权，的确需要从宪法、立法法以及国家监察机关的性质及其法律定位等诸多方面进行考量和研究，更需要从法理或立法与法律解释的基本原理上来进行具体分析。

众所周知，法律的任务就在于帮助人类将正义实现到其共同生活中。这一功能的落地依托法律的适用，而法律适用过程中离不开法律解释、法律补充等准备工作。关于法律解释与法律补充之界限的划分，通说以“可能的文义”为其标准，尤其是国家监察业务中拥有刑事监察权。首先，从法权角度看，刑法解释与漏洞补充的区分，事关法治国背景下司法权与立法权的权力边界，同时牵涉到对刑罚权可能的不当扩张之控制与审查，更关系到国民基本人权与自由之保障。其次，二者的性质也不同。关于法律漏洞补充的性质，黄茂荣在其《法学方法与现代民法》中将其界定为“（一）法律解释活动的继续；（二）造法的尝试”。可见，法律解释不仅仅是对法律原意的阐述，极有可能是在一定程度上对法律的补充和再造，故法律解释权是一项极其严肃的权力。也正因为如此，我国立法法第45、50条明确规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”“全国人民代表大会常务委员会的法律解释同法律具有同等效力。”故解释权如同立法权的效力决定了其不能轻易授予或随意使用，必须严肃程序。

如上，除上述《1981年法律解释决议》第2条授予最高法、最高检“司法解释”权的规定外，还有第3条规定的“行政解释”权，即“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。”遗憾的是目前尚未见到“监察解释”授权，显然其不属于行政解释。这当然与当时没有国家监察机关有关，但需要全国人大常委会的再次专门授权，国家监察机关才能拥有“监察解释”权。这是因为，第十三届全国人民代表大会第一次会议于2018年3月20日通过《中华人民共和国监察法》（以下简称《国家监察法》）之后，原有的1997年的《行政监察法》就寿终正寝了。相应地，我国的监察体制也由原来的“行政监察”提升为“国家监察”。因此，如今的“国家监察”不可能再是当初的“行政监察”，从而使我国的监察制度有了一个质的飞跃和变化。所以，如果说真正存在“监察解释”的话，既不可能是国务院的“行政解释”，也不可能是国务院所属部门（如当时的监察部）的“行政解释”，更不可能是最高法、最高检的司法解释，因此，必然需要以宪法和立法法的规定抑或全国人大常委会的“专项决议”授权为依据，产生或独立出一个专属于国家监委会的“监察解释”权，下文将作专门讨论。

二、国家监察委员会的机构性质：政治机关抑或监督或监察机关

众所周知，第十三届全国人民代表大会第一次会议2018年3月11日通过了《中华人民共和国宪法修正案》，3月20日通过了《国家监察法》。重新划分了国家的基本权能与职能分工，由原来的“一府两院”改制成“一府一委两院”，虽然宪法和《国家监察法》都称“国家监察委员会”是“最高监察机关”，但其机关性质始终是学界十分关注的问题。且《监察法实施条例》第2条监察机关的“政治机关”属性的表述，使得有关监察机关的性质问题成为一个绕不开的话题。

（一）“政治机关”的宽泛称谓及其阐释

2016年11月中共中央办公厅制定、印发了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，拉开了国家监察体制改革的序幕。此前我国行政监察体制的主要依据是1990年12月9日国务院颁布的《行政监察条例》，以及1997年5月9日第八届全国人大常委会第二十五次会议通过的《行政监察法》。1993年1月党中央根据反腐败斗争的需要，决定中央纪委和监察部合署办公，实际上是由中央纪委统筹党的纪律检查和行政监察两项职能，对党中央全面负责。我们注意到，当人们阐述其政治性时大都与纪检机关相联系。如时任中央纪委书记王岐山同志2017年1月20日“关于《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》的说明”曾经指出：“纪检机关是政治机关，监督执纪是政治性极强的工作，纪检干部在作风和纪律上偏出一寸，纪检事业就会离党中央的要求偏出一丈。”且在答中外记者问时继续指出：“监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，其性质和地位不同于行政机关和司法机关。”特别是《监察法实施条例》第2条要求“强化监察机关的政治机关属性，把党的领导贯彻到监察工作各方面和全过程。”第3条进一步明确了“监察机关与党的纪律检查机关合署办公”，由此再次引发对“监察机关”性质的关注与讨论，并同《监察法实施条例》的性质、称谓及颁行主体相联系。

有观点认为，国家监察机关是“政治机关，不是行政机关、司法机关”。也有观点认为，监察机关属于“政治机关”和“政法机关”。显然，“这些观点都是从政治角度进行定位，无法揭示监察委员会的法律属性，也很难体现监察委员会的国家职能”。诚然，如果站在党的纪检检查角度来谈监察机关的政治性，似乎也有一定的道理或可以理解，因为一个政党的机构或部门称其为政治机关，完全符合情理和逻辑。但如果站在法律角度上看，监察机关就不应当具有更大的政治属性，因为其主要职责是国家法律的执行，更应该具有严肃性、中立性、客观性和不受政治意识形态的干预性。所以有学者认为，“我国宪法所确立的国家机关除了有权力机关（立法机关）、行政机关、监察机关、司法机关之外，并不存在所谓的‘政治机关’。可以说，将监察机关定性为“政治机关”，并不具有任何宪法上的根据。”另外，如果从国家统治的意识形态出发，立法机关、司法机关包括执法机关，哪个不具有政治性？难道都称作政治机关吗？故所谓监察机关的“政治属性”只不过是一种泛称，不是法律意义上的定性与定位，更多强调的是政党、纪委的政治属性，甚至其办案过程中利用组织属性的政治优势。就像通常所说的“这是政治任务”的泛称一样，把反腐败的工作统称为一个政党或国家的政治任务，或者直接把反腐败的机关称作是“政治机关”，显然都是一种语言上的宽泛称谓，并不具有严谨的法律属性，更不是一种法律称谓，这是必须明确的。

上述争论似乎是在国家监察体制改革及其试点过程中逐步提出和形成的，但随着《国家监察法》的通过，尤其在国家监察体制改革基本完成后，这些长期争议的问题似乎并未能因为《国家监察法》的颁布与实施而“烟消云散”，相反却在较大程度上依然制约着国家监察理论的深入研究及其工作的推进，甚至在一定程度上影响着国家监察理论与制度的科学发展与进步。从某种意义上讲，针对上述问题的讨论与分析，以及对国家监察理论的进一步研究和推动，尤其是敢于回答一些客观存在的现实问题应当说是理论界包括实务工作部门的历史责任和责无旁贷的学术使命，甚至在未来的国家监察业务工作的推进中，或在一定时间内对“监察机关”的性质解读仍然是一个永恒的话题。更有学者认为，“如果国家监察机关是政治机关，其法定权属是属于政治权，还是属于一般公权的范围和运行范式。”可见，监察机关是“政治机关”的说法和观点似乎是综合了党的纪检监察性质的泛称，即是说监察工作一旦和党的纪检工作相联系，就自然增强了其政治性或“政治机关”的属性。虽然宪法和《国家监察法》并没有明确规定将“党的纪律检查”工作纳入“国家监察”体系之内或二者合署办公，但国家监察体制实际是这样运行的，甚至《监察法实施条例》第2、3条明确了其“政治机关”的性质和“合署办公”的问题，这或许就是国家监察机关被称为“政治机关”的主要原由，同时也反映出在“监察机关”的性质解读上业界尚未达成一致或共识。在最早执法机关抑或司法机关的争论下，新近又提出了政治机关、监察机关、监督机关的不同主张，非常值得深入思考和研究。像有学者批评的那样，监察机关的“政治机关的定位有悖‘依法治国与依规治党相统一原则’，主张‘国家监察机关’”。因此，监察委员会的“政治机关”定位一定要慎重，最好用宪法和《国家监察法》所使用的“监察机关”或“国家监察机关”的用语或称谓，以达致国家法律用语的统一性和严肃性。

（二）“监察机关”的法律称谓及其内涵

宪法第123、125条分别规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”“中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。”《国家监察法》第3条规定：“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员（以下称公职人员）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。”从这些内容看，一是监察委员会被明确为“监察机关”，这既是一种规范的法律称谓又是一种准确的机关定性。二是从“监察机关”所行使的“政务监察权”和“刑事监察权”来看，显然与原来传统的“行政监察权”具有本质的不同与区别。主要表现在：一是主体性质不同。“行政监察权”源自于行政权，而“政务监察权”和“刑事监察权”来自于国家层面。不再隶属于行政或同一级政府，而是与同一级政府处于同一级别的“国家监督机关”，在国家的权能分配上也由原来的一府两院改为一府一委两院。二是监督对象不同。我国1997年《行政监察法》规定的监察对象针对的是行政领域的公务员，而现行《国家监察法》第1、15条规定的监察对象针对的是一切“行使公权力”的全部公职人员。三是监督方式不同。1997年《行政监察法》第4章“监察机关权限”规定的只是案件的一般调查权，以及行政处罚权。而《国家监察法》第11条规定了“监督、调查、处置”等职责与职权，尤其是在其第4章规定了全面的“调查取证权”“留置权”“搜查权”“冻结财产权”“查封、扣押权”“勘验、鉴定权”“技术调查权”“通缉、追捕权”和“移送起诉权”等。显然，国家监察机关的实质内涵与原来的行政监察具有很大不同，其行使的是对公职人员的全面监督，甚至不惜动用限制人身自由和冻结其与违法犯罪有关的财产权，堪称国家反腐败的专司机构。

所谓“政务监察权”是指“对所有行使国家公权力的公职人员可以进行的全方位、立体化的监督、调查和处置等方面的职能与职权”。政务监督是国家监察机关针对所有行使公权力的公职人员，包括行政机关的公务人员、审判机关和检察机关的司法人员、事业单位和人民团体以及基层群众自治组织的管理人员，国有公司企业的管理人员和其他的行使公权力的公职人员所进行的涉及党政纪律、履职情况和廉洁自律的监督查究。可见，其是一种执纪、执法、处分、纠正、督促、检查的综合监督活动与过程。正如通常所讲的，党有党纪，政有政令，国有国法，都是政务监督的重要依据和内容。在党内，有党规党纪和党的纪律处分条例，尤其是2020年6月20日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过的《中华人民共和国公职人员政务处分法》，更是为政务监督权的实施和政务监督工作的依法进行打下了坚实基础。从某种程度上讲，政务监督部门更像一种执纪、执法部门，通过执纪、执法完成对政务监督权的实施。

所谓“刑事监察权”“则是指监察机关对于那些因实施贪污贿赂、玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等职务违法行为已经涉嫌犯罪的公职人员，通过调查取证，将其移送检察机关审查起诉的权力”。“刑事监察权”是个新概念，它是针对职务犯罪由监察机关行使的用于调查职务犯罪刑事监督和查究的综合权力。像有学者所认为的，“《监察法》规定的监察机关行使的‘调查权’是一项特殊的复合型权力，从‘调查’的权力内容和权力属性来看，既涵盖并超越了一般意义上的‘调查’权限，又涵盖并超越了‘侦查’的权力内容和权力属性，可以说，监察机关在行使讯问、查询、扣押、搜查等调查职权时，也在发挥着类似‘侦查’的职能权限，故而没有必要再单独规定。”“因此，将‘调查’予以刑事转化，成为名副其实的‘刑事调查措施’是必要的，以避免在今后司法办案与法律适用中可能再次引发的质疑或冲突。”由此可见，刑事监察的任务与功能在于查破和打击职务犯罪，着实具有刑事司法的职能与功用，只不过其被转化为“刑事监察”而已。也可以说，这种转化本身就标志着“监察机关”以及“刑事监察”的特殊功能与作用。

综上所述，“监察机关”是一种法律定位，既不可更改也不可易意，只是其“政务监察权”和“刑事监察权”决定了其不应当是政治机关、行政机关和司法机关，而是一个集党纪政纪监察、政务监察和刑事监察于一身的拥有监督、调查、处置三大职能的综合性“监督机关”，下面进行详述。

（三）“监督机关”的实质功能及其分析

所谓“监督”是指“察看并督促”之意；所谓“监察”是指“监督各级国家机关和机关工作人员的工作并检举违法失职的机关或工作人员”。在国家监察学中，“监察是国家权力机关（代议机关）或政府通过所属专门机构对国家机关及其工作人员的公务行为进行综合的监督检查的活动”。在《辞源》中对“监察”的解释是“犹监督”。所以，“监察”与“监督”两个概念很容易混淆。从宪法意义上“监督”的使用频率比“监察”多，如称检察院为“法律监督机关”，称监察委员会为“国家监察机关”。可见，“监察”一词的使用范围更窄一些，更具专门性和特定性。与权力、行政、机构、机关等相对应，则组合为“监察权”“行政监察”“国家监察”“监察机构”“监察机关”等相关概念，因此要很好地理解和使用。

有学者就认为：“监察机关对全体公职人员行使的监督权是国家监督体系的有机组成部分，是通过预防和惩治腐败来对公职人员实施的专门性监督，这种监督与检察机关的法律监督一起，属于在人大监督指导下监督体系的有机组成部分。在宪法层面，监察机关尽管与纪委合署办公，却并不能被混为一谈。各级监察委员会并不是什么‘政治机关’，而是对公职人员行使监督、调查和处置职能的国家监察机关。”也有学者认为，大陆法系国家监察权一般都被定性为“监督权、司法权、与预防腐败等复合型权力”。在这些学者看来，监察机关不仅不是什么“政治机关”，而应当是一种综合性的“监督机关”。

根据2018年《宪法修正案》的规定，目前我国“行使监督权力”的机关有三种：（1）作为“国家权力机关”的全国及各级地方的“人民代表大会”；（2）作为“国家法律监督机关”的最高检及各级地方的“检察机关”；（3）作为国家及各级地方的“监察机关”，也即“监察委员会”。可以说，这是我国法律意义上有关直接“监督”权能的新近划分。当然，宪法第127条第2款：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”以及宪法第140条：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”这些规定虽然也是法律意义上的相互制约和监督，但都是一些间接性监督，而非直接意义上的监督。此外还有四种意义上的监督也应引起重视：一是全党系统对内（党的机关和系统）对外（党的派出机构和党员个人）的党务监督；二是国家机关自上而下的行业或系统的指导或领导性的监督；三是新闻媒体、公众舆论对国家机关及其工作人员包括党内外的监督；四是公民或大众对党和国家事务的全面监督等。但这四种监督虽然在一定程度上也有效，但并非国家层面尤其法律意义上必然启动的法定监督程序，尤其无法和国家权力机关、检察机关、监察机关的大力度有效性的监督相比拟。像有学者指出的，“监察委员会的权力属性具有复合性，集中了党权（党的纪律检查权）与国权（行政监察权、刑事侦查权）于一身”。可见，监察委员会在用“监察”之名来行“监督”之实，二者是形式过程和实质内容的关系。

当然，“监察”与“监督”是不可分割的，也是缺一不可的。监察权和监督权的联系表现在：（1）二者均基于对公权力的“不信任”而设立，“且都以保障国家权力的正常运行以及不偏离既定轨道与保障公民基本权利不受侵犯，尤其是不受公权力侵犯为目的”。（2）“权利是权力的具体实现手段。在国家生活和社会活动中，如果没有一套丰富的权利制度，即使是统治集团，也很难进行自身的组织并在现实生活中发挥统治和管理的功能。”故在监察机关的定性与定位上一定要深刻理解监察与监督的相互关系。

三、国家监察法的解释定位：立法解释抑或监察解释

如上所述，《监察法实施条例》是法律解释抑或监察解释还是监察法规，争论甚大。那么，对《国家监察法》的解释又不应当属于司法解释和行政解释，因为监察机关不属于司法机关和行政机关。由此，《监察法实施条例》究竟应当属于立法解释抑或自身独立的“监察解释”呢？下面进行分析。

（一）立法解释及其颁行主体：全国人大常委会

立法法第45条第1款规定：“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会。”第46条规定：“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”由此可见，法律解释权原本归属于全国人大常委会，国务院、中央军委、最高法、最高检和全国人大各专门委员会等可以向全国人大会常委会提出法律解释的请求，待授权后便可以进行法律解释。根据《1955年解释法律决议》的规定，我国的法律解释可具体划分为“立法解释”和“应用解释”，“立法解释”的颁行主体自然是全国人大常委会。“应用解释”现今已有的包括“司法解释”和“行政解释”，前者的颁行主体是最高法、最高检，后者的颁行主体是国务院。至于全国人大各专门委员会经请求所拥有法律解释的性质有争论，有人认为属行政解释的性质，也有人认为属立法解释的性质。我们认同后一种意见，因为全国人大及其各专门委员会本质上属于立法机关，其所做出的解释当然属于立法解释的性质。如此，《监察法实施条例》如果属于法律解释也只能属于立法解释，因为其既不属于司法解释也不属于行政解释，当然经过全国人大授权未来也可以独立为“监察解释”。当然，就目前而言，其立法解释权由全国人大实施还是监察和司法委员会实施值得深入研究。

宪法第70条第2款规定：“各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下，研究、审议和拟订有关议案。”全国人大组织法第37条“各专门委员会的工作”第3项规定：“审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告。”同时，全国人大常委会官网公布有“监察和司法委员会”的“工作职责”第6项“承办有关法律配套法规制定的督促工作”。等这些内容均与法律解释的内容有关，但并未显示全国人大“监察和司法委员会”拥有自己制定法律解释的权力。这同全国人大常委会《1981年法律解释决议》第1条规定的“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会常务委员会进行解释或用法令加以规定”相一致。包括其第2、3条也只是授权最高法、最高检、国务院相应的司法解释和行政解释权，但至今全国人大常委会只授予国家监察机关制定“监察法规”的权力，并未授权其有制定“监察解释”的权力。所以，《监察法实施条例》若属于法律解释就目前而言只能是一种立法解释，其颁行主体只能是全国人大常委会。

然而，全国人大常委会至今还没有为一部法律制定全套“法律解释”或“立法解释”的先例，同时各专门委员会目前也没有为一部法律系统颁布立法解释的先例。故因此得出结论，即需要全国人大常委会通过修改立法法或“专项决议”为国家监委会“监察解释”进行授权，只有如此国家监委会才拥有监察解释权。

那么，究竟是否应当存在“监察解释”呢？回答是肯定的。既然我国宪法第3条将“监察机关”与国家行政机关、审判机关、检察机关相并列，而且排在国家行政机关之后审判机关和检察机关之前，居于第二位的显赫位置，也就说明其在国家机关中的重要程度并不亚于审判机关和检察机关。包括国务院、最高法和最高检均有法律解释权，那么国家监察机关也就应当拥有或被授予法律解释权。当然，由于国家监察机关刚刚成立，尤其是其法律地位及其相关立法、法律解释等需要一定时间或过程去认识、消化和安排。例如《2019年制定监察法规的决定》规定的“监察法规”的制定权就是例证，相信不久的将来“监察解释”权也会通过立法法的修改与完善或者继续采用全国人大常委会“专项决议”的方式予以落实。然而，“监察解释”与“立法解释”“司法解释”究竟是一个什么样的关系？的确是一个非常复杂的问题，既是一个立法与法律解释的实务问题，同时又是一个法理或法学理论问题，很值得进一步深入探讨和研究。

（二）“监察解释”及其颁行主体：国家监察委员会

如上，立法机关目前只赋予国家监察机关制定“监察法规”的权力，并未明确其“监察解释”权，尽管从理论上推导国家监察机关应当与国家行政机关、审判机关、检察机关一样拥有法律解释权。但对于公权力而言“法无授权不可为”，这是基本的法治原则不可逾越，因此就目前而言国家监察机关尚未“监察解释”权，这是毫无疑问的。因为全国人大常委会在制定《1981年法律解释决议》时尚不存在国家监察机关，接下来全国人大及其常委会通过立法法的修改或专门下达决议或命令，授权监察和司法委员会及国家监察机关解释法律的权力，尤其是后者最有可能，因为前者尚未有授权全国人大专门委员会解释法律的先例。诚然，是否授予其法律解释权或授予什么性质的法律解释权，尤其是授予国家监察委会监察解释权，主要取决于如上分析的国家监察机关的性质或其在我国法律体系中的基本定位，的确是一个亟待思考和尽快解决的问题。即便是未来授予也一定不是立法解释权和司法解释权，因为其既非立法机关也非司法机关，故这里只能按照先前的行政解释权来进行些梳理和推演，至于未来授权之后再根据授权性质进行分析。

一般认为，法律解释是有关国家机关、组织或个人，根据法定权限和程序，按照一定的标准和原则，对法律条文的内容、含义及其术语等所作出说明和解释。立法与司法机关拥有法律解释权在法理上并无异议，但行政机关是否拥有法律解释权在理论上时常有争议，正因如此，我国授予行政机关的法律解释权是《1981年法律解释决议》以后的事，此前并未授予行政机关法律解释权。之所以不主张行政机关解释法律，是由于“行政机关解释法律，不仅不符合行政权的性质和法律解释的客观性和个案性原则，同时也会引起行政机关权力扩张，从而违反法律解释权配置的一般原理”。虽然从立法法的授权角度来看，其解释的地位与效力低于立法与司法解释，但就我国法律解释的现实而言，法律的解释与实施均由行政机关通过实施细则、实施条例、答复等形式进行。其特点是：通过制定普遍适用的规则而将法律的规定具体化。当然，“其解释不是将法律规定适用于案件事实而发生的具体个别解释，而是将不确定的法律概念或者法律条文通过限制或者扩大的方法将之明确化和具体化，可以为国家机关反复适用”。

另外，如上全国人大常委会《1981年法律解释决议》第2条的规定，应当说就是最高法、最高检拥有司法解释权的根据。立法法第45条第1款虽然也规定有国务院、中央军委、最高法、最高检和全国人大各专门委员会等可以向全国人大会常委会提出法律解释的请求，但一定是在特别授权后才拥有法律解释的权力。否则没有专门授权，这些部门或机构只有向全国人大会常委会提出法律解释的请求，而法律解释权仍然属于全国人大及其常委会。因此，包括“监察和司法委员会”以及“国家监察委员会”等全国人大各专门委员会，至今也是没有法律解释权或“监察解释”权的，只能等待未来全国人大及其常委会的特别授权。正因为如此，才需要进一步研究“监察解释”及其授权问题，使得立法及法律解释更加科学或有效。

既然全国人大没有为部门法制定完整性“立法解释”的先例，国家监察机关又不属于行政机关和司法机关，包括全国人大“监察和司法委员会”等各专门委员会也没有被明确授权有直接解释法律的权力或先例，那么只有一种可能性或可行性，即由立法法明确规定或全国人大会常委会“专项决议”授权国家监察机关拥有制定“监察解释”的权力，就法律程序来讲已无他路可走。当然，接下来的问题是，专门解释《国家监察法》的“监察解释”究竟以何种形式或称谓来命名或颁布？这就是一个形式或名称问题了。笔者近期注意到，最高法2021年6月9日印发《关于修改〈最高人民法院关于司法解释工作的规定〉的决定》中明确规定了“司法解释的形式分为‘解释’、‘规定’、‘规则’、‘批复’和‘决定’五种”。这样就和1996年12月9日最高检《司法解释工作暂行规定》中规定的“解释、规定、规则、批复和决定五种解释形式”取得一致。我们再来类比一下最高法、最高检、公安部关于刑事诉讼法贯彻执行的“解释形式”与“称谓”，分别是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》《人民检察院刑事诉讼规则》《公安机关办理刑事案件程序规定》。作为国家监察机关和最高检两个除权力机关行使“监督权”之外的“监察监督机关”和“法律监督机关”，既然最高检使用了“规则”和最高法使用了“解释”的形式与称谓，不妨建议国家监察机关也使用“监察法的实施规则”或“关于适用监察法的解释”的形式与称谓，不再适用《监察法实施条例》的形式与称谓，以便与真正推动监察法落实之“工作条例”的区别，使监察立法、监察法规和监察解释有个清晰明确的区分，有利于监察法立法及其解释的科学化。

综上所述，除对国家监察委员会监察法规或监察解释的内容、称谓进行研究外，也需要根据宪法第3条规定：“国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”如上所述，由原来的“一府两院”改为“一府一委两院”，也就是说对国家的权能进行了重新划分，增加了国家的“监督职能“，而且这一职能与国家的行政职能、审判职能和检察职能相并列。如此的改变，相应地或与之平行的行政职能、审判职能、检察职能等都相应有行政解释权、行政法规立法权和司法解释权等，而监察机关怎么可能就只有监察法规立法权却没有监察解释权呢？也就是说，根据国家机关的权能划分以及相应的立法权和法律解释权也应当是逐一分配的，而不可能有例外。像本文如上阐述的，从《监察法实施条例》文本结构及条文内容看，其本身就是对《监察法》逐一条文的解释，而非行政法规那样是对一部法律贯彻实施的措施推动，因此其监察解释的定性似乎更妥。尽管目前全国人大常委会并未授予国家监察委员会监察解释权，但可以说这只是时间问题，随着全国监察工作的实际需要，对于监察工作或办案中所需要解决问题或解释法律问题的日益突出，相信这些工作会自然有一些区分。因此，研究监察法规和监察解释的基本概念和范畴不仅关乎监察业务及其理论，同时也是国家行政法规、监察法规、行政解释、监察解释及司法解释体系科学化的重要需求，尽管目前这些研究还很不完善，但正因为如此才需要予以重视。

四、结语：“监察解释”权由全国人大常委会的“专项决议”或立法法来授予

如上，目前国家监察机关只有制定“监察法规”的权力，从《监察法实施条例》规定的实质内容看，其是对《国家监察法》条文的解释，《国家监察法》总共才69条，而《监察法实施条例》却多达287条，而且绝大多数条款都是对《国家监察法》条文的细化和具体适用标准的制定。并且我国宪法、《国家监察法》规定的国家监察机关的性质及其法律定位决定了对其的解释既不是行政解释，也不是司法解释，全国人大常委会及各专门委员会包括“监察和司法委员会”也没有为一部法律作全面系统“立法解释”的先例。当然，国家监委会急需一个独立或自成体系的“监察解释”权，以平衡和应对《国家监察法》规定较为原则或不够具体的现状，如是该“监察解释”权也只能由全国人大及其常委会通过立法法或“专项决议”的方式来授予，目前似乎别无其他路径可走。

责任编辑：文德