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吕芳 | 我国公共部门的职业性别隔离问题研究
精益求精，臻于至善
吕芳，博士，中国政法大学政治与公共管理学院教授，博士生导师。
提要
职业性别隔离是劳动力市场男女平等的主要指标之一。公共部门与私营部门的职业性别隔离具有较大差异。通过实证研究探析公共部门职业性别隔离的特点与影响因素。公共部门的性别水平隔离在过去几十年间得到持续改进，但是内部存在结构化差异，并且区域上存在差序化格局；垂直隔离表现为“天花板效应”和“地板效应”，而且后者更为显著；水平隔离和垂直隔离两者相互影响，形成“劣势积累”效应。缺席的家庭友好政策、性别政策的执行偏差以及处于松动过程中的公共父权制等因素，影响着公共部门性别平等的状况。
性别不平等为人类社会的重大不平等之一。而职业的性别隔离水平被视为劳动力市场男女平等的主要指标之一。职业性别隔离是指男女因性别不同而被分配、集中到不同的职业和工作中，它是男女收入不平等的决定因素之一。男女劳动者进入不同的职业称为职业性别的水平隔离，而男女劳动者在同一类职业中从事地位不同的工作则称为垂直隔离。职业性别隔离的研究已经有较多的积累，已有研究或把性别隔离视为自变量，讨论其对经济收入的影响，或把性别隔离视为因变量，讨论其影响因素。研究主题集中于：市场经济发展对性别水平隔离的影响；白领职业和蓝领、半蓝领职业之间、国有部门和非国有部门之间、农业和非农就业之间的性别隔离差异；职业结构的变化对性别隔离的影响、职业间性别分布的变化和职业内性别隔离的下降趋势等等。然而，不同劳动力部门的性别隔离情况并不相同，当前研究主要集中于非国有部门或体制外部门，较少关注公共部门内部的职业性别隔离。因此，本文的研究问题是：公共部门是否存在着显著的性别隔离？公共部门的性别隔离有何特殊性？其影响因素是什么？本文的“公共部门”主要指公共管理部门和社会组织。
一、公共部门性别隔离的研究动态
职业的性别隔离的影响因素可以从微观、中观、宏观三个层次来讨论。微观层次主要分析雇主与雇员的因素，中观层次主要关注劳动力部门的性质等，而宏观层次则讨论一国的产业结构、福利体制等因素。（一）统计歧视与理性选择从微观层面看，需求方解释与供给方解释是两个主要的分析视角。从雇主角度分析，一般称为“统计歧视”理论。三个重要方面影响着雇主对应聘者的性别偏见：（1）雇主把性别视为整体能力的指标；（2）雇主对性别的刻板印象；（3）群体偏好。由于女性需要在家务劳动中投入更多精力，因此，雇主会选择将女性安排在特定职业。另一方面，供给方解释则从雇员劳动力供给的角度分析，也称为“理性选择”理论。女性需要承担养老抚幼的家务劳动，因此，倾向于选择就业灵活、容易调动、受“生育惩罚”最小的职业。个体人力资本的投入、支出以及社会资本等影响女性的职业发展，包括教育、资历、调动、工作时间、生育孩子等，而“生育惩罚”无疑是其中重要的影响因素。“生育惩罚”的关键问题在于：生育影响了女性可以奉献给工作的时间，而女性生育的最佳时期和建立成功事业的关键时期相重合，这种情况提高了女性中断或影响职业发展的概率。“生育惩罚”往往会影响女性地位流动的其他后致性因素，如教育程度、职业资历、工作时间等。此外，社会资本欠缺也被视为是导致性别职业隔离的重要原因。公共部门的性别隔离需要考虑一些特殊的影响因素。布劳-邓肯模型提出个人地位流动的微观影响因素，包括先赋性因素与后致性因素，先赋性因素主要是指父亲的职业和教育程度，而后致性因素主要指本人的教育程度和初职、现职。然而，后致性因素在不同的社会中存在着差别。社会主义社会影响个人流动的主要因素是政治。魏昂德利用彼德·布劳1986年在中国所做的“天津千户调查”的数据，提出教育程度与政治忠诚在中国的职业流动中扮演的角色。林南和边燕杰的研究比较了影响男女社会地位获得的差异，男性更多受先赋性因素的影响，如父亲的职业地位与就业单位部门，而女性更多受后致性因素如教育程度的影响。（二）政策领域与岗位类别从中观层次分析，性别隔离程度与劳动力部门的性质、岗位类别相关。国外研究中，不同政策类型在官僚体制中呈现出完全不同的结构、程序和关系，这些结构、程序和关系会影响部门中的人事制度。洛伊的经典研究把公共部门分为四个领域：监管、分配、再分配和构成领域。不同领域的人事制度相去甚远。职业性别隔离与政府机构的政策任务有关。再分配领域的功能在于分配财富、资源与权利，其机构使命与女性和少数种族更为契合，因此，这些领域的女性和少数族裔更多，而分配领域和监管领域的女性比例则较低。以50%为界限，美国大多数城市在再分配机构中达到或超过性别平等，而在分配、监管机构的行政和专业人员之间普遍存在性别隔离。另一方面，如果把岗位分为专业岗、管理岗、技术岗，那么，专业岗的性别隔离没有那么严重，而管理岗、技术岗的性别隔离则更为严重。如果把岗位分为办公室文员、专业岗的辅助人员、管理岗和技术岗，女性在办公室文员、专业岗的助手方面比例较高，而管理岗和技术岗则较低。国内关于公共部门的性别隔离的研究较少。一些研究在分析社会整体性别隔离的情况时提出，单位性质越偏私有化，性别隔离程度越高，女性的隔离程度在白领、体制外单位和沿海地区尤为严重。在体制内，女性可能受益于国家政策层面的有利于性别平等化的保护性措施，职业晋升的性别差距低于体制外的市场性组织。（三）市场重组与家庭友好政策从宏观层次看，性别隔离不仅受制于具体的部门差异，而且受到后工业社会的市场重组、福利体制等因素的影响。一国的服务部门的规模与结构通常受该国福利制度的影响，因此国家之间呈现出较大的差异性。而大规模广泛的教育、卫生、护理服务为女性提供了广泛的就业机会。经合组织（OECD）的一项综合研究表明，体力劳动和非体力劳动之间的性别的水平隔离主要源于后工业社会的劳动力市场重组，尤其是服务部门扩大和经济理性化水平提高。另外一项基于经合组织国家的比较研究提出，规模庞大的公共部门和大量妇女延续传统的性别分工进入“女性”职业，导致职业的性别水平隔离加剧。数量众多的工会则与北欧国家的女性就业平等密切相关。此外，普遍公民权基础上的福利制度倾向于制定家庭友好型政策，进而减少劳动力市场和家庭中的性别不平等。然而，另一种观点却认为，最小化政府支持和国家监管，同时最大化个人选择、风险和责任，强调市场中的平等权利，可能反而会提高女性在高层职位中的代表性。因为性别平等包括时间、收入、有酬工作、决策权平等四个不同的维度。不同国家有不同的性别就业结构，原因在于这个国家如何处理家务劳动。家庭是解析公民身份的另一维度，在家务劳动的处理上，存在着家庭、市场、国家三种模式。后工业社会的就业分层中，欧洲大陆国家如德国主要由女性在家庭承担家务，因此，性别差异表现为就业—家庭之间的区隔，或者说内部人—外部人之间的区隔；北欧国家如瑞典由国家提供社会服务，替代家务劳动，公共部门—私营部门之间存在着严重的性别隔离；而盎格鲁—撒克逊国家如美国以高就业为策略，由市场承担大量的社会福利，性别差异固化到各行各业内部，女性集中在低收入、低声望的“女性化”职业里。这三种模式从宏观上造成女性在公共部门的就业比例差异，德国的性别隔离主要是进入与排斥的隔离，瑞典的公共部门性别隔离较低，而美国更多是垂直隔离。二、数据来源与研究方法（一）数据来源本文通过数据来分析我国公共部门内部的性别隔离。数据来源于两个部分：一是第六次全国人口普查数据。六普抽取了10%的户填报。第二部分的《就业》卷列举了20个行业大类，共收集了7154.80万人的数据，其中女性有3195.07万人，占44.66%。20个行业大类分别是：（1）农林牧渔业；（2）采矿业；（3）制造业；（4）电力燃气及水的生产和供应业；（5）建筑业；（6）交通运输、仓储和邮政业；（7）信息传输、计算机服务和软件业；（8）批发和零售业；（9）住宿和餐饮业；（10）金融业；（11）房地产业；（12）租赁和商业服务业；（13）科学研究、技术服务和地质勘查业；（14）水利、环境和公共设施管理业；（15）居民服务和其他服务业；（16）教育；（17）卫生、社会保障和社会福利业；（18）文化体育和娱乐业；（19）公共管理和社会组织；（20）国际组织。本文一部分数据来自第19行业大类。二是中国官员信息数据库（CPED）。该数据库中共有厅级以上干部4057名，其中男干部为3827人，占94.33%，女干部为230人，5.67%。数据库中的信息收集截止于2015年。包含四部分官员：（1）全国地级市和直辖市区县的党委书记、市（区、县）长；（2）所有省委常委；（3）所有省委书记、省长；（4）第15~18届所有其他非军职中央委员、中央候补委员。这些干部的行政级别最低为正地厅级（其中有2名女性、101名男性属于高职低配，处在正厅级的职位上，但是行政级别是副厅）。与中国公共部门中其他的人员相比，这个数据库中的干部是公共部门中晋升到最高层的群体。这些干部的出生年代、教育程度、最终行政级别等基本情况见表1。（二）性别的垂直隔离：“地板效应”还是“天花板效应”在性别的垂直隔离上，基层晋升的性别隔离被称为“地板效应”，而高层晋升的性别隔离被称为“天花板效应”。在中国，公共部门内既存在着“地板效应”，也存在着晋升“天花板效应”。两者中，低层级的性别隔离比在高层级的性别隔离更为严重。新中国成立之初我国就给出男女平等的承诺，在宏观政策上并不存在对女性的歧视，因此，女性的就业率很高。2018年，中国女性就业人员占全社会就业人员的比重为43.7%。六普数据显示，在公共部门就业的女性占32.35%。为促进晋升过程的性别平等，中国采用“最低比例配额制”。2001年，中共中央组织部下发的《关于进一步做好培养选拔女干部、发展女党员工作的意见》提出“省、自治区、直辖市和市（地、州、盟）党委、人大、政府、政协领导班子要各配1名以上女干部。县（市、区、旗）党委、政府领导班子要各配1名以上女干部”。《中国妇女发展纲要（2011—2020年）》提出“县级以上地方政府领导班子中要有1名以上女干部，并逐步增加”。配额制保证了公共管理高层中存在一定比例的女性。从“天花板效应”看，中国官员信息数据库统计的都是到达正厅级并且主政一方的干部，因此，数据库中男女数量比例本身就能证明公共部门高层性别的垂直隔离，女性为230名，占5.67%，男性为3827名，占94.33%（见表2）。换言之，数据库中的地厅级以上的干部中，男性与女性的比率近似于17∶1。这反映出男女在公共部门的垂直隔离情况严重，体现为女性在公共领域的“尖端缺损”或晋升中的“天花板效应”。
四、公共部门性别隔离的影响因素分析我国公共部门的性别隔离区别于西方国家的性别隔离。在进入劳动力市场方面，区别于德国等欧洲大陆国家，我国有较高比例的女性进入公、私营部门的劳动力市场；在职业分层方面，区别于美国等“盎格鲁-撒克逊”传统国家通过竞争产生垂直性别隔离，我国公共部门采用“最低配额制”以保证一定比例女性能够晋升到公共部门的高层；在福利体制和家庭政策方面，区别于瑞典等北欧国家通过普遍服务帮助女性进入公共部门，形成公—私部门之间的性别隔离，我国公—私部门之间的男女差异没有特别明显。在我国的工业化、市场化、城市化交相叠加的背景下，缺席的家庭友好政策、性别政策的执行偏差以及处于松动过程中的公共父权制传统等一系列因素，形塑着我国公共部门性别分布的景观。（一）“隐性缺勤”与个人理性选择本研究发现，“中性职业”集中于以下领域：第一，教学、科研机构等女性专业技术人员占51.11%。第二，商业服务类人员中的女性超过了51.74%。第三，农林牧渔水利业生产人员中女性占49.21%。这些职业的共性是工作时间灵活、工作存在弹性。这可以视为是一种“隐性缺勤”。“隐性缺勤”的根源在于女性通过个人理性选择来应对家庭友好政策的缺席。这个规律普遍适用于整个就业结构，公共部门也不例外。从生育的本质而言，性别之间存在着制度化的分工。女性承担着家务劳动的主要重任，她们需要在人口再生产与经济再生产之间维持平衡。如果没有核心家庭中男女角色的分工，就不会有工业社会及其典型的工作和生活模式。女性无法在经济再生产中投入与男性同等的人力资本，因此，需要家庭政策来支持。转型中国的家庭政策受到国家的形塑，在一定程度上调整着国家、家庭与个人之间的关系。然而，不同时期的家庭政策在价值立场上并非一致。新中国成立后的首部宪法及其他法律、法规都承认了男女政治平等，鼓励妇女走出家庭，积极参加社会劳动。集体主义时期强调以生产为中心，妇女成为社会主义建设的后备军，中国劳动分工实现了“去性别化”。然而，从家庭的维度看，集体主义时期的男女平等与其说促进了“个体化”，不如说是促进了“去家庭化”。改革开放后，中国呈现出日益显著的“家庭化”趋势。国家—个人之间的冲突与矛盾被政府通过“社会福利负担打包给家庭”，家庭日益“私人化”并承担起给国家福利保障兜底的责任，而家庭照料的承担又体现为性别、代际之间的不平等。在我国，工业化、市场化促使私营部门和公共部门都发展出大规模的服务部门。2015年，我国服务业占GDP的比重达50.4%。服务类工作的特点是时间弹性、工资较低和职业发展机会较少。与此同时，20世纪90年代以后，在中国城市化的浪潮中，乡村的经济领域出现了劳动力的性别替代，“男工女耕”的社会分工模式引起了农村经济领域的性别替代与农业女性化。这是中国特色的城市化过程中，女性为兼顾家庭而做出的就业选择。在我国工业化、市场化、城市化交相叠织的进程中，无论在工业、农业与服务业之间，还是在生产性部门与服务类部门之间，女性都选择了时间相对弹性、收入相对较低的工作。“显性缺勤”在北欧国家被视为支持家庭的一种福利而被默许。例如1985年，瑞典哺养0至2岁婴幼儿的妇女在任何特定日里的缺勤率高达47.5%。相比瑞典的公共部门，我国缺乏对双薪型家庭比较友好的家庭政策，“显性缺勤”在劳动力市场上缺乏空间。因此，为了平衡家庭与事业，女性就会选择能够兼顾两者的“隐性缺勤”的职业。（二）配额制政策的执行偏差与“劣势积累”本文研究发现，公共部门存在性别的垂直隔离。公共部门基层入口处有近40%女性，然而，职位越高，女性比例越低。不同层级决策者的女性比例对职业隔离的意义不同。我国规定了男女平等的原则，中央组织部也规定了干部选拔的配额制，然而地方性法规或部门规章关于具体领域的规定存在着性别歧视内容，导致部分地方政府的政策执行出现偏差。要求至少配备一名女领导干部，有些地方演化成“只配备一名女领导干部”，有些地方选拔女干部变成完成一个指标、一种比例。要求一些部门“首先选配女干部”，有些地方演化成女干部“只适合配备”在这些部门担任领导。这容易造成对女性的刻板印象，即女性的能力决定她们更适合在再分配领域工作，如教育、科技、文化、卫生、体育、计划生育、民政、司法、劳动和社会保障等，而不适合在分配领域、监管领域如经济财政、工业交通等部门工作。因此，偏差的政策执行造成了性别的部门间隔离。然而，主要领导岗位的候选人一般要求有重要工作岗位的经历。因此，基层的水平隔离又往往影响到往更高层职位的晋升。同时，高层的性别水平隔离也影响基层的性别垂直隔离。研究表明，处于高层级的女性决策者可能成为“变革代理者”，而处于中层监督职位的女性可能成为“机器的齿轮”，前者促进性别融合，而后者固化性别隔离。我国的多部法律如《选举法》《妇女权益保护法》《村民委员会选举法》等都规定了选举制度中的“最低比例配额”制度，并且在法律条款中提出“适当数量”“一定比例”“至少一名”“一名以上”等表述。然而，2018年，我国第十三届全国人大2980名代表中，女性代表742人，占24.9%。与此相比，联合国的统计表明，截至2019年，议会中女性议员的比例，北欧国家最高，为42.5%，美国为30.6%，欧洲（包括北欧国家时）为28.6%，欧洲（不包括北欧国家时）则为27.2%。如果法律与政策的制定机关中女性代表比例较低，女性权利就会缺乏相应比例的表达。（三）松动的公共父权制与性别隔离的“差序化”格局同类职业内部，从城市到镇，再从镇到乡村，在离国家的核心区域越远的地区，公共部门的女性比例越低，呈现出“差序化”格局。在男女平等原则的落实过程中，根深蒂固的性别观念和文化逐渐松动，然而，松动的程度仍然存在着差异。整个社会的就业体系中仍然存在着“主流—边缘”的性别分布差异。越是远离国家核心影响力的边缘地区，传统性别观念与文化松动得越慢。这种性别隔离更多是结构性因素，而非个体因素。在公共领域，沃尔比提出了公共父权制，女性即使涉足公共领域，也仍然被隔离在财富、权力和地位之外。父权制是指基于自然的性别身份拥有的特权，发生在男性家长控制的家庭内对女性的压迫，在权力意志、制度安排、文化观念等诸方面体现出的男性中心、男性优先原则。公共父权制关注公共领域的性别隔离。公共父权主义体现为男性认同、男性中心、男性支配的文化体系。父权制会随着社会变迁不断改变自己的形态。女性在公共部门的参与与父权制形态高度关联。依据女性的受教育水平、经济参与、政治参与、健康和婚姻家庭权利等标准，父权制可以被分为式微式、松动式和牢固的父权制三种类型，而中国被划入“松动父权制”类型。在这种类型中，传统的性别规范受到很大冲击，但是性别分工和角色定位仍占主流，而且父权制的影响从主流到边缘越来越严重。五、讨论与结论本文的研究结论主要为以下三点：第一，公共部门的性别隔离是整个经济社会性别隔离的缩影，体现为男性在公共权力领域的相对优势。不过，公共部门内部不同系统之间的性别隔离程度存在差异。即使在同类职业内部，城市、镇和乡村在父权制的文化观念与权力结构上仍然存在差异，越往偏远区域，父权制越牢固，性别隔离越严重。第二，中国的公共部门存在着性别的垂直隔离，而且垂直隔离表现出“权力的性别差距”，政府层级越低，性别隔离的程度越高。第三，水平隔离和垂直隔离两者之间相互影响，呈现出“劣势积累”的现象。分析其深层原因，并回应文初的讨论，可以发现：第一，从微观层面看，在我国市场重组和城市化过程的背景下，个体的理性选择是个重要影响因素。女性为兼顾家庭与事业，往往倾向于进入可以“隐性缺勤”的部门，体现为商业服务、专业技术岗位、农林牧副渔水利产业中较高比例的女性，但是根源在于我国家庭友好政策的缺席。第二，从中观层面看，部分地方政府在执行公共政策过程中出现偏差，造成性别的水平隔离与垂直隔离相互影响。第三，从宏观层面看，我国仍然处于公共父权制松动的过程中，传统的性别观念和性别分工模式仍然影响着职业选择，而且距离核心区域越偏远，父权制越牢固。探讨职业的性别隔离不应止步于女性在劳动力部门内的代表性，而应深入剖析其制度环境的原因，并通过制度建构导向真正的性别平等。家庭、就业、社会诸领域的性别问题需要经过整体性的审视。女性在公共领域的参与受到国家、家庭、个人关系调整的诸多掣肘。在社会转型之际，为应对市场重组、城市化进程以及中国的少子化、老龄化倾向，全社会更应关注性别平等问题。在公共部门内部，应重视性别配额制政策的执行与落实，着力改善基层的性别观念与性别文化，减轻基层的性别隔离现象。与此同时，政府更应制定承认时间权利的家庭友好政策、以保护核心家庭为目标的劳动力政策、养老抚幼的社会保障政策等等，以调和女性在家庭和职场之间的冲突与矛盾。
原刊责编:翟超
注：为适应微信排版，省略注释及参考文献。
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