袁海霞等：各地最新“红橙黄绿”如何看？——2022年全国及31省债务风险变化趋势分析
袁海霞 中国宏观经济论坛（CMF）主要成员，中诚信国际信用评级有限责任公司研究院副院长
汪苑晖 中诚信国际研究院助理总监
闫彦明 中诚信国际研究院研究员
本文字数：5788字
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近年来，在经济下行压力加大、大规模减税降费实施、房地产市场深度调整、土地出让持续低迷等因素下，地方政府减收严重，在财政收支矛盾进一步凸显的背景下，地方政府债务快速增长，债务风险出现攀升。2022年，地方政府债务余额超35万亿，地方政府负债率为29%，债务率为125%，风险总体可控。但考虑隐性债务后风险出现较大攀升，根据中诚信国际测算，2022年地方政府隐性债务规模在52万亿-57万亿 ，地方政府广义负债率在72%~76%，广义债务率也处于较高水平；若对部分经济财力较强区域内强平台进行适当剔除 ，隐性债务约39~47万亿，广义地方政府负债率调整至61%~68%，仍处于较高水平。从区域看，各地债务风险均有不同程度的上升，且分化进一步加剧，当前各省债务风险几何？未来趋势又将如何？本文依托中诚信国际地方债务通小程序最新采集的区域风险数据，基于债务率“红橙黄绿” 分档视角，对2022年全国31省的显性及广义债务率进行了测算与梳理。
一、当前各省“红橙黄绿”怎么看？
2022年，在地方财政减收、地方债发行规模创历史新高叠加化债进程加快的背景下，各区域债务风险继续分化。从各省债务率“红橙黄绿”分档情况来看，显性债务口径下，全国各省债务风险整体可控，债务率分档基本位于黄绿两档，其中黄档省份占比超六成；在考虑隐性债务后，各省广义债务风险进一步抬升，近半数省份处于红档，债务分档颜色整体呈“南深北浅”特点，广义债务风险较为突出。
（一）显性债务口径下黄档居多，仅10省为绿、多位于东部地区
显性债务口径下，除天津处于橙档外，其余各省份均处于黄、绿两档，债务风险整体可控，绿档省份多位于东部地区、其债务压力相对较轻。具体来看，根据已披露数据，结合中诚信国际测算，全国31省份中有1省债务率分档处于橙档、20省处于黄档、10省为绿档，无省份处于红档。处于橙档的省份仅天津，其债务余额虽未超万亿，但财政收入表现不佳，一般公共预算收入、政府性基金预算收入均处于全国后十位，并且获得中央转移支付规模为全国最低、不足千亿，整体综合财力较低，从而推升了债务压力，债务负担较重。处于黄档的省份中，安徽、福建、河北、河南、湖北、湖南、江西、山东、海南9省位于东部、中部地区，这些省份经济财政实力较强，但债务规模较高，除海南外，其余省份显性债务规模均超万亿，显性债务率处于120%~160%之间；甘肃、广西、贵州、黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、青海、新疆、云南、重庆11省位于西部、东北地区，这些省份债务规模相对不高，但受限于较为落后的经济发展水平和较低的财力，显性债务率处于120%~175%之间。处于绿档的省份中，北京、广东、江苏、上海、浙江、四川6省经济财政实力雄厚，对债务覆盖能力较强；其余4省债务规模较低，显性债务风险整体较低。
（二）广义债务口径下多位于“红橙”，整体呈“南深北浅”特点
从广义口径来看，各省债务风险水平较显性债务口径整体抬升，多数省份债务分档处于“红橙”，整体看全国呈现“南深北浅”特点。全国31个省份中，超七成处于红橙两档，其中红档15省、橙档7省、黄档8省，仅西藏1个处于绿档的省份。具体来看，处于红档的省份中仅河南、山东、陕西、天津4省位于北方地区，其余11省均位于南方地区，分别为福建、湖北、湖南、江苏、江西、四川、浙江、重庆、广西、贵州、云南。其中，天津地方政府债务余额相对较高且城投存量有息债务规模较大，受限于较低的综合财力，广义债务负担较重，仍是全国广义债务率最高的省份、且较第二名高出约200个百分点。处于橙档的省份中，安徽、北京、广东、河北4个东部省份经济财政实力较强，但广义债务规模较大、均超2万亿，吉林、新疆、甘肃3省位于西部、东北地区，其广义债务规模相对较低但经济财力较弱，从而推升广义债务水平。处于黄档的省份有海南、黑龙江、辽宁、内蒙古、宁夏、青海、山西、上海，这些省份大多位于北方地区，除上海外，其余省份综合财力较弱，但受资源禀赋、发展水平等影响，城投企业数量相对较少、存量有息债务规模较低，广义债务规模整体较低，广义债务率也处于较低水平。处于绿档的省份仅有西藏，其财政收入虽较低但上级补助规模较高，且地方政府债务余额及城投有息债务规模均为全国最低，是全国广义债务率最低的省份。值得注意的是，广义债务口径下各省债务率均较显性口径抬升，天津、江苏、重庆、浙江、山西、四川、江西广义债务率较显性债务率抬升幅度较大、均超250个百分点，其中江苏、浙江、陕西、四川的广义债务分档颜色较显性债务分档加深三档，以城投为主体的隐性债务风险相对较高。
二、各省“红橙黄绿”如何变？
2022年，地方综合财力整体出现下滑，稳增长政策加码下各省地方债务余额均增长，同时，各地稳基建诉求以及化债进度存在差异，区域间广义债务风险水平持续分化。根据中诚信国际测算，显性债务口径下，全国除内蒙古、新疆、宁夏外其余省份债务率均上升；从红橙黄绿看，天津、福建、江西、山东、甘肃、湖北、河南、安徽8省颜色加深，其中天津由黄变橙、其余7省由绿变黄。广义债务口径下，仅宁夏、新疆、内蒙古、广西、陕西、辽宁、西藏7省债务率回落，回落省份均位于西部、东北地区；从红橙黄绿看，5省颜色加深，山东、福建、河南由橙变红，广东由黄变橙，上海由绿变黄，颜色加深省份多集中于东部地区，内蒙古1省颜色变浅、由橙变黄。
（一）疫情反复、留抵退税叠加土地市场低迷，地方财政大幅减收推升债务风险
2022年，受疫情反复以及大规模留抵退税实施影响，地方一般公共预算收入同比下降2.1%，全国有22省一般公共预算收入下滑；同时，伴随房地产市场深度调整，土地市场持续低迷，地方政府性基金预算收入同比大幅下降21.6%，全国有29省政府性基金预算收入下降。此外，中央虽加大对地方转移支付力度，但仍难以弥补地方本级减收带来的财力缺口，整体看，地方综合财力同比小幅下滑约3%，从各省看，超六成省份综合财力下滑、仅少数省份实现小幅增长。地方财力大幅下降的背景下，地方政府债务风险明显攀升。具体来看，除上海、安徽外，债务率分档颜色加深的省份综合财力均出现下滑，其中天津综合财力下滑近30%、降幅居首位，从而推升其显性债务分档由黄变橙、广义债务率大幅攀升；福建、河南、山东综合财力下降10%左右，其显性、广义债务率分档颜色均加深。而内蒙古受能源价格上涨推动，一般公共预算收入大幅增长20.2%，同时获得上级补助收入也小幅增加，整体综合财力增长超10%、增速居全国首位，其显性债务率及广义债务率均较2021年小幅回落、广义债务率分档颜色也由橙变黄。
（二）三重压力下积极财政持续发力，地方债大幅扩容下显性债务风险上扬
2022年，疫情反复、俄乌冲突等内外超预期冲击下，国内宏观经济面临的需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力有所加大，地方债尤其是专项债作为积极财政的重要发力点，新增限额继续保持高位并加大对结存限额的盘活力度，新增债发行规模达4.74万亿元、创历史新高，广东、山东、浙江等东部省份发行规模较高，均超2000亿元；地方政府债务余额突破35万亿元，各省地方政府债务余额持续增长，其中甘肃、广东、河南等省余额增速较高；各地政府限额使用比例也进一步增加，近九成省份限额使用比例超过90%，湖南、黑龙江等中西部省限额使用比例超过95%，这些省份基础设施建设较为薄弱，稳基建诉求相对较高。从债务率看，福建、广东、河北、重庆显性债务率抬升超过30个百分点，显性债务压力有所上扬，其显性债务增速也较高、均超15%；而宁夏、新疆显性债务率小幅回落，或源于其显性债务增速较低、均不足5%，远低于综合财力增速。从“红橙黄绿”看，显性债务分档颜色加深的8省地方政府债务余额增速均超过10%，其中甘肃、河南、江西超过20%，债务余额快速扩容推升了显性债务风险，使债务分档颜色变深。
（三）稳基建诉求及化债进度不一，广义债务风险区域分化延续
在近年来经济下行压力加大的背景下，城投作为地方基础设施的承建主体，发挥了稳基建的重要作用。2022年，疫情持续反复下，各地稳基建、促投资诉求不同，城投有息债务增速明显分化，区域广义债务风险的分化也在延续。一方面，“经济大省要勇挑大梁”的要求下，东部地区基建稳增长诉求相对较高，福建、浙江、广东、山东、河南城投有息债务增速位居全国前列、均超10%，其广义债务率也较上年抬升超50个百分点；其中山东、福建、河南、广东4省广义债务率分档颜色加深，山东、福建、河南由橙变红，广东由黄变橙。另一方面，伴随隐性债务10年化债期限渐行渐近，各地城投化债进度也明显加快，宁夏、辽宁、甘肃、广西、新疆、青海等西部、东北地区省份实现了隐性债务规模压降，其中宁夏、新疆、内蒙古、广西、辽宁、西藏广义债务率有所回落，内蒙古广义债务分档颜色变浅、由橙变黄。此外， 从广义债务率与显性债务率变化幅度差距来看，天津、江西、福建、浙江、江苏广义债务率抬升幅度明显大于显性债务率抬升幅度，均超过40个百分点，其中天津超过100个百分点，城投债务风险攀升较快；广西、宁夏、甘肃、新疆、辽宁广义债务率变化幅度小于显性债务率变化幅度，均小于20个百分点，以城投债务为主要构成的隐性债务风险有所收敛。
三、 “红橙黄绿”视角下的风险关注
2023年，经济修复背景下，地方财政收支矛盾有望边际缓和，但在土地市场延续低迷、中央转移支付扩容有限等约束下仍然承压，区域风险分化将有所延续；同时，地方债新增限额仍保持较高水平，地方债到期高峰来临叠加隐性债务显性化持续推进下，地方债将持续扩容，需关注重点区域债务付息压力；此外，伴随隐性债务“控增化存”持续推进，部分区域债务滚动压力或增加，并且需关注区域国企间风险传导及“泛平台化”风险。
（一）土地财政弱化、中央转移支付扩容有限下地方财力仍承压，关注区域风险的进一步分化
2023年，伴随经济持续修复，各地收支矛盾有望边际缓和但仍然面临诸多约束，区域分化格局或将持续。一方面，土地市场低迷下地方本级收入仍然承压。伴随房地产市场支持政策不断落地，今年地方政府性基金预算收入降幅有望较上年收窄，但房地产市场实质企稳仍需时日，并且在房地产市场深度调整的背景下，土地财政稳定性面临较大挑战，土地出让收入或难大幅改善，地方本级财力收入恢复仍受制约。尤为值得注意的是，对土地财政依赖程度较高的中部及东部地区，在较高基数作用下土地收入或难大幅改善，多数经济大省今年政府性基金预算收入增速安排为负，土地市场拖累下相关区域债务风险面临攀升的可能。另一方面，中央转移支付继续扩容但整体有限。今年中央对地方转移支付规模进一步加大，规模合计10.16万亿、再创历史新高，但增速较去年大幅回落超10个百分点，整体扩容相对有限；此背景下，对转移支付依赖较高的部分西部省份地方综合财力增速或放缓，对债务覆盖能力或出现下降，需持续关注区域间债务风险的进一步分化。
（二）稳增长叠加化债进程加快下地方债持续扩容，关注“黄橙”区域地方债付息压力
在稳增长压力难言减轻，财政承压下地方债借新还旧压力加大以及隐性债务显性化持续推进的背景下，地方债将持续扩容。具体来看，其一，稳增长诉求下新增债将持续扩容，积极财政加力提效的要求下，今年新增债务限额仍维持高位，地方新增债发行规模将再超4万亿。其二，伴随到期高峰来临，地方债借新还旧压力持续增加，2022年地方债借新还旧比例已达88.24%，财政承压下用于偿还到期债券的再融资债发行规模或继续增长，再融资债持续扩容使偿债压力后移，将加剧地方债整体付息负担。其三，隐债化解进程即将过半，多地提出建制县化债等举措引导隐性债务显性化，偿还存量债务的再融资债或继续发行，地方债余额将进一步增加。地方债持续扩容中，各地特别是显性债务分档位于“黄橙”省份的地方债付息压力或将加大，从各省来看，2022年地方债借新还旧比例超过95%的省份均位于“黄橙”区域，地方债新增限额使用比例超过95%的13个省中，有9个位于“黄橙”区域，而贵州、青海、内蒙古等黄档省份在今年也相继提出通过建制县化债试点推进隐性债务显性化，财政持续承压的背景下，后续相关区域地方债付息压力或进一步加大，需保持关注。
（三）“红橙”区域债务滚动压力或增加，关注区域国企间风险传导及“泛平台化”风险
2023年，隐性债务严监管基调延续，政治局会议、《政府工作报告》等多次强调防范和化解地方政府隐性债务，坚持“遏增量、化存量”，加大存量隐性债务处置力度，优化债务期限结构，降低利息负担，强化地方政府融资平台管理。在“坚决遏制增量”的要求下，城投企业紧融资态势未改，部分广义债务率较高区域的地方债务滚动压力更加凸显。值得注意的是，2022年城投债净融资为负的11省中，过半数省份广义债务率分档位于“红橙”，需持续关注相关区域再融资压力。债务滚动持续承压下，相关区域尾部城投风险暴露几率有所增加，非标、票据违约等风险释放或趋于常态化。而伴随尾部风险持续释放，在依靠城投自身能力推进化债较为困难的背景下，为落实“压实地方政府债务管理主体责任”“全省一盘棋”等要求，地方政府将加大债务风险处置力度，如通过国企及事业单位对城投进行化债救助，此过程中需警惕城投风险传导蔓延，尤其需警惕互保联保现象较为突出的弱区域内的风险传染。此外，在财政承压下，还需关注地方企事业单位“泛平台化”的可能，警惕其通过违规使用信贷资金、违规进行融资租赁等方式新增隐债的风险。
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