韩国世宗、巴西利亚、法国巴黎为雄安提供哪些经验？——国际经验与配置小组系列研究之三十三
文：申万宏源宏观 李一民
结论或者投资建议：
从国际范围来看，首都功能与非首都功能疏解是很多国家经历过或正在进行的事情。一国首都发展到一定程度，很容易因为政治、经济、文化、外交等多种功能叠加交错使城市不堪重负。
我们查阅了1790年华盛顿区划方案，东京、巴黎的新城运动，日本大阪的副首都建设，以及新德里、伊斯兰堡与巴西利亚的迁都决定，不同国家选择了不同路径来解决首都问题。我们选取了三个典型案例，分别是韩国世宗（功能性迁移）、巴西利亚（全面性迁都）和法国巴黎（卫星城与新城计划），总结规律和经验，以此对雄安新区未来的发展路径做一个指引。
韩国2007年建造世宗市，位于首尔以南大约120公里处， 2012年将包括国务总理办公室在内的16个政府部门迁移至世宗市，仅青瓦台总统府等10个关键部门，国会、大法院留在首都首尔。世宗分三个阶段进行建设。第一阶段为短期城市雏形阶段（2011-2015年），集中投资于中央和地方行政、政府资助研究功能，建立基础设施；第二阶段为中期城市成长阶段（2016-2020年），投资于大学和研究、医疗福利、高新产业等自足的城市功能，并完备基础设施；第三阶段为长期城市成熟阶段（2012-2030年），进一步完善基础设施的建设。
巴西1956年决定迁都巴西利亚，并将其定位为国家政治和行政管理的中心。通过24小时不间断的建设，巴西用三年多时间建成巴西利亚，仅用4年就启动迁都，并在10年内完成了整个政府的搬迁。但由于城市规划理论演替，现如今贫富分化、环境污染等里约热内卢的老首都问题一一重现。
法国1964年决定在巴黎周围设立5个新城。马恩拉瓦莱新城是发展最好的新城，它的4个分区建于不同时期。第一分区是新城城市中心，成为三产就业中心；第二分区增加了产业园区、研发中心，新建住宅增速在4区中最快；第三分区的建设以引进知识经济生产企业为主，以适应后工业化时代；第四分区则以迪士尼公园建设为契机，力图建成集旅游、娱乐、商务、居住为一体的城市片区。
借鉴以上国际经验，结合雄安新区的4大定位与7大重点任务，我们预计雄安新区大概率可借鉴韩国世宗+法国巴黎经验，建设将分为三阶段。建议重点关注两类产业：1、新区建设配套和维护的相关产业：基础设施建设、交通运输、房地产开发、园林环保、现代物流、社会服务业；2、新区的主导产业：文教科卫以及高新技术行业。（1）起步阶段（未来5-10年）：引入北京部分政府机构、科研院所、国企，以现代化城市规划理念统筹快速建设雄安新城。（2）中期阶段（未来10-20年）：吸引一批高端高新企业进驻，教育、医疗等资源也将逐渐从北京大规模向新区转移。（3）远期阶段（20年以后）：新区摆脱北京输血，与北京、天津共同形成京津冀分工明确的三极，此时新区定位为新一线城市，达成远期控制区面积约2000平方公里的目标。
正文：
2017年4月1日，中共中央、国务院决定设立河北雄安新区。这是“重大的历史性战略选择”，雄安新区成为“继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区”。结合《京津冀协同发展规划纲要》对北京首都职能的定位，未来雄安新区将着重扮演起疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展的关键角色。
从国际范围来看，首都功能与非首都功能疏解是很多国家经历过或正在进行的事情。一国首都发展到一定程度，很容易因为政治、经济、文化、外交等多种功能叠加交错使城市不堪重负。我们查阅了1790年华盛顿区划方案，东京、巴黎的新城运动，日本大阪的副首都建设，以及新德里、伊斯兰堡与巴西利亚的迁都决定，不同国家选择了不同路径来解决首都问题。我们选取了三个典型案例，分别是韩国世宗（功能性迁移）、巴西利亚（全面性迁都）和法国巴黎（卫星城与新城计划），总结规律和经验，以此对雄安新区未来的发展路径做一个指引。
1．大都市功能疏解经验
1.1韩国世宗——功能性迁移
韩国首都首尔，在经历了经济快速增长的同时，也遇到类似于北京的“城市病”问题。首尔人口占韩国总人口比重超过20%，包括首尔市、仁川市、京畿道在内的首都圈更是拥有韩国近一半的人口。人口的过度集聚引发了生活成本增加、城市秩序混乱、居住环境恶化等城市问题，资源向首都圈的高度集中产生了“虹吸效应”，限制了周边地区发展，区域差距越来越大。
世宗市，位于首尔以南大约120公里处，于2007年平地造城。2005年韩国卢武铉前总统上台通过《行政中心城市特别法》，2012年将包括国务总理办公室、企划财政部在内的16个政府部门，以及20个政府下属机关迁移至世宗市，仅青瓦台总统府、国防部和外交通商部等10个关键部门、国会、大法院留在首尔。从此，世宗成为中部地区的复合型行政中心城市，不仅是中央行政机关，包括政府投资、入股的公营机构也搬迁到该中心，还将打造科技特区并引进高科技绿色产业与大学，并对搬迁企业提供优惠政策。
值得强调的另一个细节在于，当时总统卢武铉认为世宗计划对不动产投机也将是个沉重打击，并为防止迁都过程中出现新的土地违章开发和不动产投机，韩国政府划设“土地交易监视区”、“新规划区”，区内禁止滥开发与不动产投机。
1.2巴西巴西利亚——全面性迁都
中国社科院2014年提议：北京可借鉴巴西首都从沿海迁到内地的经验，明确首都作为国家政治、文化、国际交往和科技创新中心的核心功能，逐步转移其他与核心功能不相符的产业。
里约热内卢曾是巴西的首都（1763年－1960年），由于不加控制的过度开发，这座城市急剧发展，承担着巴西的政治、行政、经济、文化中心等多重责任，在人口、交通、能源、环境污染等方面不胜其负，交通拥挤、能源紧张、环境恶化。为了使首都彻底摆脱上述沉重负担和压力，同时使内陆与沿海的经济得以均衡发展，1956年，库比契克总统就职后，确定在巴西中西部在中西部的戈亚斯州划出一片152平方公里的荒地建设新首都，定名为“巴西利亚”。
巴西利亚是科学选址和规划先行的典范之城，巴西政府将其定位为国家政治和行政管理的中心，以及旅游性的城市。在此定位下，巴西开始了新首都的建设。为了贯彻首都功能，巴西政府采取了相应措施：一是控制人口和城市规模；二是尽量减少城市的工业建设和经济活动；三是加强城市绿化和环境保护。
巴西利亚的建设开始于1957年，通过24小时不间断的建设，在历时三年零七个月时间后便在巴西内地建成，仅用4年就启动迁都，并在10年内完成了整个政府的搬迁。此后，新首都和周边新城的建设同步开展。至1990年初，新首都共有60％的用地按照总体规划新建了建筑，另外还建成了8座卫星城，总人口达到184万人（1900年），成为全国最大的城市之一。但巴西利亚从无到有的过程，建设工程浩大、代价高昂，但由于城市规划理论演替，现如今贫富分化、环境污染等里约热内卢的老首都问题一一重现。
1.3法国巴黎——卫星城与新城计划
20世纪60年代之前，法国首都巴黎以市区为中心，呈同心圆状向外扩展，市中心聚集程度最高，并逐渐向郊区方向递减，巴黎的商业、金融、行政和科学文化主要集中在市中心核心区内，城区边缘则主要为结构简单、单调的住宅群。这种格局造成了巴黎市区绿地面积下降、居住地和工作场所之间距离增加、交通紧张、城郊基础设施落后等问题。
1964年，巴黎编制了《巴黎地区国土开发与城市规划指导纲要1965-2000》（简称SDAURP规划），规划在巴黎周围并在其上设立了8个（后改为5个）人口规模介于30～100万之间的新城，形成多中心的区域空间格局。马恩拉瓦莱新城是巴黎的5个新城之一，也是发展最快、最为成功的一个。通过快速的交通连接，吸引了大量内城人口和产业，为巴黎老城提供了城市更新的条件。
最先启动的是新城城市中心所在地，吸引了以IBM为代表的世界著名企业的办公机构，成为除巴黎和拉德芳斯以外的第三个三产就业中心。第二分区于1975年动工，增加了产业园区、研发中心的新的城市空间，新建住宅的增长速度在4个城市分区中最快。第三分区始于1985年，引进知识经济生产为主的企业以适应后工业化时代的发展趋势。第四分区则以迪士尼公园建设为契机，建成集旅游、娱乐、商务、居住为一体的城市片区。
2．国际经验对雄安新区的借鉴意义
借鉴以上国际经验，结合雄安新区的4大定位与7大重点任务，我们预计雄安新区大概率可借鉴韩国世宗经验，建设将分为三阶段。建议重点关注两类产业：1、新区建设配套和维护的相关产业：基础设施建设、交通运输、房地产开发、园林环保、现代物流、社会服务业；2、新区的主导产业：文教科卫以及高新技术行业。
起步阶段：未来5-10年，雄安新区率先引入北京部分政府机构、科研院所、国企，以现代化城市规划理念统筹快速建设雄安新城，将其建为绿色智慧新城、生态城市，并打造快捷高效交通网络，快速连接北京。面积为100平方千米，人口约为100万人，多为北京迁移人口。
中期阶段：未来10-20年，由于新区拥有更完善的基础设施、便捷的政府对接窗口、雄厚的科技研发实力，按照高起点高标准建设“绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区”要求建区，雄安新区将吸引一批高端高新企业进驻，并孕育若干创新企业，成为创新示范区。教育、医疗等资源也将逐渐从北京大规模向新区转移，为新区提供更优质的公共服务。此时新区面积约200平方公里，人口约为200万。
远期阶段：20年以后，新区摆脱北京输血，成为京津冀地区最具活力的新兴城市，与北京、天津共同形成京津冀分工明确的三极，三极共同拉动京津冀乃至整个北方地区经济增长，首都的“虹吸效应”转为“辐射效应”。此时新区定位为新一线城市，面积约2000平方公里、人口约为1000万。