郑磊

浙江大学光华法学院教授

王翔

浙江大学光华法学院宪法学与行政法学硕士

2021年10月首次召开的中央人大工作会议提出了“提高合宪性审查、备案审查工作质量”的新要求，紧随其后的2021年备案审查工作情况报告行至第五份。不断丰富饱满系统的内容渐现其接续汇总性，选择“备”“审”“纠”三有原则为纲考察报告的主体部分：其一，报备“全覆盖”工作重点在落实做实、普及重申；其二，审查方式以四元方式为纲各有侧重，依申请审查“数类质”三增和专项审查聚焦新法尤为凸显；其三，合宪性基准、合法性基准援引渐显联合式、概括化、抽象化特色，支持型案例拓展议题。与成效相随呈现的问题，同样可予以结构化列举，诸如，审查申请渠道的合理布局与筛选机制设置，审查基准适用论证的原理议题析出和结构线索运用，有错必纠的事实效果如何规范化转向，以及首次提及同党内备审衔接联动后如何破冰、直面宪法解释仍待临门一脚，都是备案审查实现体系性提质增效所绕不过的问题。

本文原题为《2021年备案审查工作报告概括评述——以“三有原则”为纲》，刊于《中国法律评论》2022年第5期策略栏目（第182-193页），原文13000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。

• 本文的写作，如同2018年、2019年、2020年备审年报评述，采用指导型合作、辅助型合作的方式，年报评述写作同培养指导备案审查人才相结合。在郑磊形成并更新文章主旨和具体结构、提供素材的基础上，王翔收集部分素材、捉刀笔记稿，进而由郑磊从结构和表述上进行重写式修改，遂成此稿。

目次

一、“备”：“全覆盖”落实做实

二、“审”：四元审查方式为纲各有侧重

三、“纠”：审查基准援引特色渐现

四、余论：体系性提高备案审查工作质量

2021年10月13日至14日，中央人大工作会议首次召开，习近平总书记在讲话中强调：“提高合宪性审查、备案审查工作质量，坚决纠正违宪违法行为；落实宪法解释程序机制，积极回应涉及宪法有关问题的关切”，为备案审查工作提出了新要求，备案审查进入“提质增效”新阶段。12月21日，《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》提请十三届全国人大常委会第三十二次会议审议。自2017年首份报告以来，此为第五份年度工作报告。

一如前四份年报评述，本评述的结构以2021年备审年报的结构为基础展开描述性评述。总体而言，“有件必备、有备必审、有错必纠”（“三有原则”）及“制度和能力建设”四大板块，作为各年备审年报的主体结构已经趋于稳定，同时，备案审查研究的比重和重要性持续递增。“备”“审”“纠”“制”“研”五字诀，可成为分析探究2021年报告中行宪轨迹的基本结构。其中，“三有原则”在备审年报中具有支撑性结构意义，涵盖内容结构的主体部分。限于篇幅，本篇围绕报告关于“备”“审”“纠”三部分内容展开评述。

“备”：“全覆盖”落实做实

经过数年卓有成效的持续推进，至2021年报告，备案审查“全覆盖”的结构性拓展有所减缓，而更多体现了已有“全覆盖”要求和布局的落实、普及重申，这既是前期“全覆盖”工作效果的体现，也将是后续推进报备工作的重点和常态。

（一）监察法规报备审查实践开始出现

在2021年备案年报中，报送备案的规范性文件首次出现“监察法规1件”。根据2019年《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》，监察法规被增补为备审对象，这是其在备案实践活动中的落地。自2021年9月20日起施行的《监察法实施条例》，是报送备案的第一部监察法规。由此，备案审查对象类型实现“全覆盖”，在实践层面获得了突破性进展，如报告所称，做到了“应备尽备”，这既是“报备质量全面提高”的体现，也为进一步提高备审质量提供了类型更为完整的备审对象结构基础。

根据“有备必审”的要求，各类规范性文件的报备数量，就是常委会主动审查的数量，于是，各项报备数字，以主动审查的数字出现在2022年“两会”的全国人大常委会工作报告中。因此，备审实践中的对象类型拓展，以“主动审查……监察法规1件”的形式出现在常委会工作报告中，从而连带实现了主动审查对象类型的拓展。自2016年党的十八届六中全会拉开国家监察体制改革的序幕至2021年备审年报正好五年，监察法规的首次报备和主动审查实践，是进一步深化国家监察体制改革中“加强宪法实施，丰富和发展人民代表大会制度”、促进监察权制约平衡的重要体现。

（二）地方人大备案审查“基本”“全覆盖”

2021年报告介绍，地方“一府一委两院”制定的规范性文件已“基本纳入”同级地方人大常委会备案范围，相比2020年报告所述的“20个省、自治区、直辖市”，地方人大备案审查“全覆盖”稳步推进。

据统计，2021年，共有8个省、直辖市通过制定或修改备案审查条例的方式，在原有的“一府”基础上，将“一委两院”规范性文件纳入备审范围，在条例层面规定了地方人大备审“全覆盖”。单以地方监委规范性文件纳入备审为统计口径，从2018年修宪设置监委至今，共有22个省、自治区、直辖市制定或修改相应备案审查条例，除内蒙古自治区外，其余21个均明确将该类规范性文件纳入备审范围。

需要指出的是，各地推进“一府一委两院”规范性文件备案审查全覆盖，并不仅仅体现在省级地方性法规的备案审查条例，也体现在相关规范性文件或备审实践中，例如，《浙江省人大常委会法制工作委员会关于2021年备案审查工作情况的报告》中指出，“根据《关于省高级人民法院、省人民检察院规范性文件备案审查工作规定》要求，正式启动了省两院规范性文件备案工作，省法院、省检察院报备规范性文件各２件。另外，根据党中央要求和全国人大常委会部署，今年12月将监察规范性文件纳入备案范围，在备案全覆盖上更进了一步。”

（三）地方人大法规性质规范性文件报备持续强调

“法规性质决议、决定”纳入报备范围，是自2019年以来三年备审年报中持续关注的覆盖板块，2021年报告在措辞上使用了更为宽泛的“法规性质文件、规范性文件”。2019年报告指出有的地方人大常委会法规性质的规范性文件没有报备的现象，不仅批评了“以决定决议之名、行地方性法规之实，绕过报全国人大常委会备案”的逻辑，还介绍了这类规范性文件的判断标准。

根据《法规、司法解释备案审查工作办法》第54条规定，2020年报告介绍了针对“地方人大常委会通过的具有法规性质的决议、决定”全面落实“有件必备”的工作进展。2021年报告对此则再次重申了两点：再次强调“凡涉及公民、组织权利义务或者国家机关职权职责并设有法律责任内容的决议、决定，都属于法规性质文件、规范性文件”，以“凡……都属于……”句式重申2019年报告已明确的判断标准；强调这类规范性文件“应当纳入”报备范围的要求。

此番重复强调，是针对有的地方对此问题仍“理解、把握不一”，也是因为“法规性质文件、规范性文件”对于兑现“应备尽备”，切实“全面提高报备质量”具有结构性意义。于是，这项工作再一次被放在了2022年工作安排中，并明确“下一步将推进这方面的工作”。

“审”：四元审查方式为纲各有侧重

2021年报告内容结构变化之一，是更清晰地体现出一字一板块的结构对应。以“审”字部分为例，一方面2021年报告继承2020年报告以审查方式为纲总结“有备必审”工作情况，另一方面不同于2020年报告按“两两组合”区分“主动审查和专项审查工作”“依申请审查和移送审查”两个一级目录分别叙述，2021年报告将四元审查方式的情况统一纳入一个板块，按照主动审查、依申请审查、专项审查、移送审查先后顺序一一叙述。

四类审查方式的工作总结各有侧重、各有新亮点。例如，主动审查方式，一如2020年，仍然强调“着力加强”，同时，如前所述，主动审查的对象类型在2021年连带实现了突破；又如，移送审查的亮点在于，首次出现来自司法部之外的移送件，此前的备审年报只介绍过来自司法部的移送情况，2021年报告虽仍以司法部为移送审查重点，但同时出现了来自司法部以外的5件移送，虽未明确移送的工作机构，却也数说了移送审查的多元来源。较之此二者，依申请审查和专项审查有关内容在报告呈现出更丰富的亮点，具体描述分析如下。

（一）依申请审查“数、质、类”三增

审查要求的提出至第五份备审年报仍未见突破，关于依申请审查的介绍仍然主要体现为对审查建议的处理情况。在2021年报告中，审查建议内容呈现出了丰富的实践信息和建制信息，在建议数量、属于审查范围的建议比例、审查建议主体来源等“数、质、类”三个方面均显现出新的突破（见表1）。

第一，审查建议创数量新高。2021年，共接收审查建议6339件，迄今最多，较之2020年5146件，增幅超过23%。从备审年报披露以来的历年趋势看，审查建议数量总体上呈现递增，表明备案审查社会影响力的递增。这受益于系列公开措施、舆论宣传的持续推进、综合作用。例如，备审年报持续披露，备审案例多元渠道的持续公开，特别是那些引发了纠正式审查研究意见乃至纠正效果的审查建议的示范鼓舞作用。

同时，审查建议数字首次出现分类介绍。2021年报告按照提出方式分类介绍了细分数字，“以书面寄送形式提出的有1274件”，以及“通过审查建议在线平台提出的5065件”。于此可以获悉多项信息：例如，从法解释学看，《立法法》第99条关于审查建议的“书面”要求，不仅包含传统的书面寄送形式，也包括通过在线平台电子发送提出。再如，从措施效果看，“审查建议受理平台”自2019年12月4日投入使用以来，多年推进的人大系统备案审查信息化建设的效果开始加速呈现，在线平台因其方便快捷的优势，成为审查建议提请的主流渠道，2021年占比79.9%。这不仅是备审信息化的体现，为进一步推进备案审查数字化建设打下扎实的基础，而且“拓宽人民利益表达渠道，激发人民群众参与热情”，是“在备案审查工作中发展全过程人民民主”的重要体现。

第二，审查建议属于常委会审查范围的比例新高。公民、组织提出的审查建议中，可以根据是否属于全国人大常委会备案审查范围，分成两类。其中，经研究不属于审查范围的建议，需移送相关审查主体处理。属于审查范围的比例，是审查建议总体质量的一项体现。2021年报告中范围内审查建议比90.57%，同样是历史新高，较之2020年的65.64%，增幅巨大，审查主体可更多地集中精力于范围内审查建议。客观而言，表1中2018年、2019年报的范围内审查建议比例奇低或没有提及，是有诸如2018年最高人民法院婚姻法相关司法解释的凝结核案例对应的大量相同内容的审查建议，甚至连当年来信来函都陡增至4578件，冲低了常规的范围内比例。

总体而言，范围外的审查建议，并非都是出于对多系统备审主体之审查范围分工的不了解，有的恰恰是仰仗全国人大常委会审查建议的现实的政治效果和社会效果，对范围外审查建议有意而为。从范围内审查建议比例走高可见，向全国人大常委会提交审查建议，在常规情况中，总体上是作为程序机制，而非诉求策略而使用。

第三，首次出现国务院部门的合宪性审查建议。“国务院有关部门”提出审查建议，这一审查建议新类型传递了多项实践信息和制度建设信息：

一是审查建议提请主体类型进一步多元化。《立法法》第99条设定了“审查要求—审查建议”的审查申请类型二元结构，但在实践中审查要求一直未被激活。结构多元的审查建议，在审查要求实践空白情形下，对于填补审查要求主体—审查建议主体间的审查申请需求，发挥了现实的作用。司法部的移送件、法院的审查建议，以及2021年报告中提到的“国务院有关部门”的建议，都在这个意义上值得关注。由此，审查建议提请主体在类型上的兜底性或开放性，有利于依申请审查方式充分挖掘各种力量、开发备审动力。

二是国务院主管部门是最为接近提出审查要求的一类主体。主管部门审查建议—地方性法规备案审查的联动实践，具有多方面的实践意义。例如，提高审查建议质量、提高其启动备案审查实质性审查的现实效果；再如，借助备案审查，应对地方通过地方性法规的不一致规定，逃逸于中央主管部门基于部委规章之管制的相关实践，这也通过备案审查保障央地关系法治化。

（二）专项审查聚焦新法

专项审查，是五年备案审查工作报告持续明确介绍的审查方式（见表2），正如法工委张勇副主任指出，“集中专项清理已经成为重要、有效的备案审查方式”。

不同于主动审查、依申请审查等传统审查方式，专项审查是特色鲜明的非典型审查方式，具有两大明显特征：双重主动性、职权联动性。这也是考察专项审查的两条线索，笔者以此为纲，结合2021年报告中3件专项审查案例（见表3）分述之。

首先，专项审查是一种“双重主动审查”。不同于典型的主动审查方式主要是程序启动意义上的主动性，专项审查的主动性还突出体现在主题选择意义上的主动性。其主动选择的主题，通常围绕中心工作、聚焦热点主题。

所选热点主题通常具有或兼具两项要素：一是社会热点型，2020年报告中的第1件专项审查案例即是此例，聚焦省级人大常委会关于新冠肺炎疫情防控工作的决定；二是立法热点型，2021年报告的专审三案例均属这类情形，围绕新制定或新修改的法律而展开的，包括2020年12月审议通过的《长江保护法》、2021年1月修订通过的《行政处罚法》和2021年8月修正的《人口与计划生育法》，立法热点成为2021年专项审查工作部署的主线。由于上位法的制定或修改会影响一系列多位阶下位法规定的合法性，相比于社会热点，立法热点一般牵涉规范性文件的类型和数量更为庞大，三个案例中清理发现需要改废的规范性文件均是多类型大数量的，甚至数量逾千。

其次，专项审查与集中清理同时出现。专项审查作为备案审查方式，属于立法监督；集中清理，则是规定废止的一种特别方式，属于立法立规活动。尤其在立法热点型专项清理中，两者总是同时出现，这既是专项审查活动易引发集中清理式改废之实效的体现，又是基于这一特征而形成人大工作中的又一种职权联动性安排。进一步而言，在职权联动的逻辑顺序上，此前年报案例中的表述顺序，由专项审查至相关规定的清理，是常见情形；在2021年专审案例中，则统一调整表述为基于组织开展集中清理，才“有重点地开展专项审查”。

此外，集中清理的规范性文件情况分两个层面介绍：需要改废的总数、分类数字，以及已经改废的分类数字。从专项审查发现问题涉及如此大数量规范性文件，到其全部修改、废止落地，受限于立法程序、工作日程、地方执法现实考量等各种因素，毕竟不同于单件规范性文件的纠正，需要一定的时间，常常不是备审年报的跨度年份可以完成，这一方面表明新法对下位规范的效力传导不是一蹴而就的，如何综合安排专项审查中的问题发现、改废程序中的问题清理，是专项审查的特有工作，也是提升专项审查工作质量和效率的重点。

“纠”：审查基准援引特色渐现

从2020年报告开始，“有错必纠”部分，成为备案审查案例集中出现的主要板块。在2021年报告中，除3件专项审查案例外，8件备审案例皆位于此处。

虽然2021年报告没有如2020年报告般按照审查基准设置二级标题，但8件案例审查研究意见中体现的审查基准清晰明确，而且，案例分布审查基准类型重点突出：主要突出介绍了合宪性基准案例2件，以及合法性基准案例6件（其中包括探索型立法例2件），至于政治性审查、适当性审查则没有提及对应案例。

8件案例中7件提及是由审查建议发起的，案例介绍在前两年年报案例结构基础上增加了处理效果情况，并更为清晰地呈现为如下简单型论证结构：“审查对象内容和审查建议情况——审查理由和结论（‘我们审查认为’）——纠正处理方式和情况。”

（一）合宪性基准援引的联合式与概括化

2021年报告实现了合宪性案例的连续出现，年报中的合宪性案例累计达到5件次。表列这类年报案例要素（见表4），较之2020年报告首次出现的3件合宪性案例，2021年报告中2件案例的介绍体现出三方面特点。

第一，2021年报告没有明确提及涉宪性问题，这是一个明显的变化。2020年报告首次单列直陈“合宪性、涉宪性问题”，合宪性审查“取得重大突破”，但何谓“涉宪性问题”、两者如何界分，引发了不少关注或疑惑。一般理解，合宪性审查建议并不必然引起宪法的明确援引或概括援引，例如，民航发展基金征收案的审查研究意见明确排除其属于宪法征收问题，同命不同价案则被转化为“随着社会发展进步”、差异对待的推定“应当随之取消”的论证，两者可视为2020年报告所称的“涉宪性问题”。

第二，两案例在合宪性基准的适用上，都呈现联合概括的援引形态，并得出不合宪不合法判断的特点。在援引形态上，一方面，两案例虽均提及宪法，但都没有以列明宪法几条几款的方式来具体明确地援引，而是概括提及相关规定内容，如“宪法和有关法律已对推广普及国家通用语言文字作出明确规定”“亲子关系涉及公民人格尊严、身份、隐私和家庭关系和谐稳定，属于公民基本权益，受宪法法律保护”。另一方面，两案例均同时并列提及法律规定。在审查结果上，较之2020年报告中多元的审查结论，两案例属于同一结论类型，虽未明言正告违反宪法，但也没有讳言“应予纠正”“不应对此设定……”。

第三，出现重复性合宪性审查案例。虽然合宪性基准案例尚只在两份备审年报中出现5件次，地方性法规民族学校教学语言文字规定案却出现了两次。重复性案例，同时体现出备案审查工作的执着，需要通过重复强调的方式去推进这一重点和难点案例。对比该案例在两份备审年报中的介绍，审查依据方面，从明列宪法条款的明确援引转为对宪法法律联合概括援引；更显著的差距还在于从没有提及启动途径、审查方式，到该案中首次出现了“国务院有关主管部门”作为审查建议主体，这是该案重复出现的重要意义。

第四，合宪性审查研究意见实效落地。2件案例较之2020年报告中3件案例的突出进展是，案例介绍中均提及，“经沟通”后，审查研究意

见都得到落实，如“经沟通，制定机关已废止有关法规”“经沟通，制定机关已对相关规定作出修改”。

（二）合法性基准援引的概括化与抽象式 

合法性审查，是审查实践中最常见的审查基准形态，也是各年备审年报中在案例分布最多的一类基准。据统计，五年报告列举的71件年报案例中，其中57件涉及合法性基准，占80.1%。

（见表5）2021年报告中，11件案例全部涉及合法性基准，其中，2件如前所述属于同合宪性基准联合援引，还包括3件专项审查案例、2件探索型立法例也都涉及合法性基准。

统计说明：案例适用何种基准主要以年报表述和定位为准，如收容教育案、地方性法规授权交警查阅复制当事人通讯记录案皆涉及宪法权利，但年报中尚未在这些案件中正面指出合宪性审查基准，故未计入合宪性基准案例。

一件案例如果同时涉及两种审查基准的适用，则分别计入两类基准的案例数，如地方性法规民族语言文字教学案同时适用了合宪性基准与合法性基准。因此，表格纵列上各类基准案例数相加可能大于该年案例总数，百分比总数会大于1。

在合法性基准案例中，审查依据的援引和论证方式，逐渐稳定地呈现出概括援引和倾向性援引抽象规范的样态。

第一，条文序号的援引定位上的普遍概括化。在2021年报告中，11件年报案例中涉及合法性基准适用部分，无一例外概括性地援引了法律规定内容，而没有具体指出法律几条几款。概括援引已经成为年报案例介绍中的普遍情形。条文序号的明确援引，不仅有利于年报案例介绍之明确性和权威性，也是合宪性基准、合法性基准区别于合理性基准的形式标志。概括援引，则对此两重意义都带来了模糊效果。因此，虽然只是关于年报案例的介绍文字，仍然应该以条文序号明确援引的介绍方式为宜。

第二，倾向于援引抽象规范。合法性审查中所援引的通常会是法律规则，2021年报告有2件案例均诉诸行政处罚法的过罚相当原则：一是地方性法规逾期未交停车费处以罚款案，二是地方性法规特种行业终身禁业案。

（三）支持型案例拓展议题

为保护地方立法探索的积极性，避免备案审查在纠错中带来误伤式“寒蝉效应”，2019年起连续三年报告，每年都有2件案例提及鼓励立法探索的“支持型”备审案例，颇受关注。

《婚姻登记条例》登记条件缺省婚前医学检查证明规定案，是2021年报告2件支持型案例之一，其所体现的如下四项外观特点，揭示出支持型案例的新动向。

第一，热点议题在备案审查平台的再现。强制婚检问题，无论是在备案审查平台还是其他渠道，都多次受到关注。备案审查就已多次涉及此议题，2005年，《黑龙江省母婴保健条例》规定“本省实行婚前医学检查制度”，同国务院《婚姻登记条例》不一致，却有《母婴保健法》上的依据，引发争议；2020年报告所概括介绍的与民法典不一致规定专项审查案中，也包括一些地方的母婴保健条例或母婴保健法实施办法仍保留有婚前医学检查的规定，制定机关将通过删除相关条款等方式与民法典保持一致。到2021年报告，强制婚检问题再次提及，这次是正式进入年报案例并单案提及。

第二，支持型案例审查对象拓展至行政法规。该案例涉及的是国务院《婚姻登记条例》规定的办理结婚登记应出具的证明材料中不包括婚前医学检查证明的规定。此外的5件支持型案例所肯定之审查对象，涉及的是地方性法规和经济特区法规，而2021年报告的这一案例将行政法规纳入了探索型立法例的案例中。

第三，支持型案例审查依据拓展至基本法律和一般法律。该案审查建议认为系争规定同“母婴保健法关于结婚登记应当持有婚前医学检查证明的规定不一致”，审查意见强调的则是民法典规定，全国人大制定的基本法律和全国人大常委会制定的法律，在此案中交织出现。

第四，审查结论模糊蕴含于审查研究意见和处理情况中。该案介绍中，援引《民法典》“没有再将‘患有医学上认为不应当结婚的疾病’规定为禁止结婚的情形”，据此与“国务院有关部门”沟通，并推动“根据民法典精神”适时统筹修改完善“有关法律法规制度”。而关于审查建议对象《婚姻登记条例》相关规定是否同上位法相一致，难以从这些介绍文字中读出审查研究意见的明确态度。

余论：体系性提高备案审查工作质量

备案审查工作进入“提质增效”新阶段，相关问题和争议相随加速出现，使提高备案审查工作质量既面临了压力，也获得了线索。上文描述沿“三有原则”所循是工作结构，余论部分，笔者按照启动、审查、效力的三大程序板块的原理结构，分别不完全列举相关问题，求教方家。

（一）审查申请渠道的合理布局与筛选机制

审查建议单项突高的数字，表明备案审查启动对审查建议渠道的依赖性，以及促进备案审查依申请启动程序渠道合理布局的必要性。同创下新高的审查建议数量形成对比反差是，审查要求仍然为零。在地方性法规民族学校教学语言文字规定案中提出审查建议的国务院主管部门，仍然倾向于诉诸审查建议途径而非转道司法部以国务院名义提出审查要求。对“审查要求—审查建议”的依申请双渠道的规范分工的充分利用，以及对其现实动力的发掘，需进一步研究和推动。

居高且上扬的审查建议数量，显现出启动要件或筛选机制体系化设置的重要性和紧迫性。借助信息平台，一定阶段内“审查建议数量增多—备案审查影响力增强—审查建议数量更多”的循环会加速并放大。不断增加的审查建议负荷，需要法工委不断增强对审查建议的研究处理反馈能力，这里关键是筛选能力,即运用筛选机制或启动要件甄别审查建议分类处理的能力。这也是备案审查能力的关键，其提升有助于加强备案审查制度和能力建设的原理细化和能力细分。

（二）审查基准适用论证的原理议题析出和结构线索运用

审查基准的适用和论证说理，是备案审查制度与理论体系的核心板块，备审年报于此呈现出的基本原理议题，尤为丰富，有待一一探究，有的已经溢出审查基准的使用论证，而扮演着跨结构之审查原理体系化的线索。2021年报告中于审查基准方面的三个动向，颇值关注。

第一，合宪性审查基准基础原理有待精细研究。2份备审年报5件次合宪性案例，虽然介绍篇幅有限，却几乎一步一议题，处处有待深入研究。

举其四例，一如涉宪性问题的审查方法和论证结构。2020年报告所称之“涉宪性问题”，若是指转化为其他审查基准适用未引起合宪性基准适用的宪法相关议题，那么，穷尽法律救济的启动要件、以法律问题回避宪法问题的审查方法等，正是涉宪性案件审查中需涉及的基本原理和技术。涉宪性案件的论证乃至介绍，也就需要呈现出更为饱满的结构和内容。尽管2021年报告中并没有出现涉及这类复式论证结构的涉宪性案例，两案例均是直接论证同宪法法律规定不一致并要求应予以纠正，但并不影响涉宪性案件原理的重要性。

二如联合援引的必要性和累赘性。2021年报告的2件合宪性案例均同时援引了宪法规定内容和法律规定内容。然而，既然已经违反相关法律规定，为何还需要联合提及宪法规定，而不是依据以法律问题回避宪法问题的原理展开，则未提及。

三如概括化援引的模糊性。概括化援引以及倾向于适用抽象法规范，若只是年报案例介绍文字的特点，尚可理解，但应避免成为案例审查论证的实况。因为无条无款，审查中的宪法解释、法律解释无的放矢。

四如“宪法精神”的确定性。《法规、司法解释备案审查工作办法》第36条引入“宪法精神”，同宪法规定、宪法原则并列为合宪性基准的渊源。但是，“宪法精神”在2020年报告中简单的语词式使用后，没有在2021年报告中出现。然而，何谓“宪法精神”，其外延、其内涵、其位阶，借以备审年报中的合适案例，应及时以案例明确之。

第二，一些规范审查基础原理议题在年报案例中饱满地析出。例如，强制婚检案，除了系争议题的实体争议外，涉及同一实体议题的审查对象—审查依据在不同位阶层级间多态组合。如前描述性总结，2020年的专项审查活动涉及的是一些地方的母婴保健条例及母婴保健法实施办法同新通过的民法典之间的不一致。2005年的《黑龙江省母婴保健条例》争议，则同时涉及国务院《婚姻登记条例》和《母婴保健法》，由于于后者有据，至今仍然存续。在2021年年报案例中，《婚姻登记条例》成为系争规定，并同时涉及全国人大常委会通过的《母婴保健法》和全国人大通过的《民法典》。至此，强制婚检议题的备案审查系列案，至少已经呈现出了“地方性法规—行政法规—一般法律—基本法律”多位阶层级，同一议题在不同位阶之间两两组合形成“审查对象—审查依据”的多态组合，不同的组合形态是否会带来相同议题的不同论证要求，乃至产生不同审查结果？这是其一。

其二，此案的关键，已不在于行政法规《婚姻登记条例》这项规定本身，而在于《民法典》与《母婴保健法》这双重上位法依据之间的法律冲突，而且，两者又涉及全国人大通过的基本法律同全国人大常委会通过的法律之间的位阶关系等问题。其三，涉及法律冲突的判断时，审查结论是否可以回避在冲突的法条之间进行选择判断，仅模糊表达“适时统筹修改完善有关法律法规制度”，还是应当明确回应法律冲突，对应作出法律解释。诸如这三点，都已涉及具有一般化意义的规范审查基础原理问题，类似问题，不仅构成加强备案审查制度建设的原理内核，而且成为加强能力建设的实体议题。

第三，审查基准可超越审查活动发挥备案审查制度的结构性线索功能。在关于衔接联动机制介绍的工作方式中，首次出现“协调审查标准”。衔接联动的目标定位是立足由“审出多门”实现“法治统合”，“审出多门”的现实问题集中体现在审查基准同审查主体功能适当的不同定位上。“协调审查标准”的有效展开，衔接联动机制从程序型衔接联动拓展至内容型衔接联动，不仅有助于推动衔接联动的复合结构的形成，而且指出了衔接联动的实质性工作和重心所在。

这对于提高备案审查制度建设质量具有如下结构性意义，这两项意义也应成为推进“协调审查标准”工作的重点所在。其一，多系统审查主体之间的衔接联动，从工作机制走向规范机制；其二，将衔接联动的工作机制议题联通审查基准的实体内容议题这一制度核心，可有效提升以审查基准为核心的备案审查制度体系化。

（三）有错必纠事实效果的规范化转向

“增强备案审查制度刚性”，是2021年报告中增加强调的一项重点，同时出现在该年“有错必究”情况部分以及2022年工作安排中，作为提高备案审查工作质量的重要着力点。这也体现在11件案例的介绍结构中统一新增的一块：无例外地对纠正处理的效果情况进行介绍。多件年报案件在介绍末了采用“经沟通，制定机关已对相关规定”作出修改、进行修改完善、作出修改调整等句式的表述，如是取得有效落实的5件案例，占45.5%；部分落实的3件专项审查案例，占27.3%；包括2件支持型案例在内的另3件案例作出了明确的处理意见宣告，占27.3%。由此可见，2021年年报案例中有错必纠的实施效果获得了更有效的实现和更明确的介绍。

然而，这些处理效果情况，只是事实层面的效果，这一层面仍然需要如2022年工作安排所强调的继续“提升备案审查工作整体实效”。在其实效积累基础上，如何进一步使此类处理意见具有规范效力，则是影响更为深远的安排。当然，当前备案审查工作所展开的仅是法工委层面的审查研究意见，尚未达至《立法法》第100条所规定的“常务委员会会议审议决定”，因此本身尚不能说具有正式的法效力。所谓“增强备案审查制度刚性”，在规范意义上，首先需要通过完成审查程序、作出正式的审查决定，并将处理意见以规定来实现。

（四）关键性破冰：在“首提”与“未提”之间

备案审查工作进入“提质增效”新阶段，意味着关键性破冰点更加重要。在这个意义上，2021年报告中一项“首提”、一项“未提”，值得在文末提及。

在法规规章规范性文件对标新人口与计划生育法专项审查案中，特别提到“我们还建议有关方面适时组织开展涉及计划生育内容的党内法规、规范性文件集中清理”，这是备审年报首次在具体案例中直接提及党内法规、规范性文件备案审查。在各方的衔接联动机制中，同党内法规备案审查的衔接联动，是建设“一元多系统”的备案审查体系的重点也是关键。首次提及的表述中蕴含着结构化要素，例如，“建议”方式的柔性联动机制，以专项审查方式为切入点，选择恰当议题的审查活动同集中清理相结合，在案例上进行积累，为同党内备审衔接联动实现破冰提供了工作线索。备审年报中的这次首提，已经有效地转化为审查清理实践的跨系统合力，2022年4月，党中央已部署开展涉计划生育中央文件专项清理工作。

2020年报告在“2021年工作安排”中，提出“探索在合宪性审查中适时解释宪法”，2021年报告对此并未提及，仍待突破。中

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