沈伟

上海交通大学法学院教授

金融创新、市场稳定及监管规则简明存在三元悖论，监管部门只能实现其中的两个政策目标，而不可能同时实现三个目标。监管部门同时追求这些监管目标，而忽视它们之间的互动，则会陷入冲突和困境。面对金融科技的新浪潮，监管部门应当区分强化社会福利的创新和以监管套利为目的的创新，避免逐底竞争、为了鼓励金融创新而放松监管。换言之，监管部门应以金融创新和金融市场稳定为目标，强化宏观审慎监管。复杂的监管规则增大了企业的合规成本，但是在防止金融市场系统性风险、去杠杆和进行宏观审慎监管的同时适度推动了金融创新。

本文原题为《金融创新三元悖论和金融科技监管困局：以风险为原点的规制展开》，首发于《中国法律评论》2022年第2期策略（第186-199页），原文14000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。

• 本文是国家社科基金重大项目（编号：21&ZD208）的阶段性成果。

目次

（一）数据处理和人工智能的运用扩大了内生性技术风险

（二）用户多而分散产生长尾风险

（三）金融科技促进影子银行发展

（四）金融科技发展可能引发系统性金融风险

（五）金融科技加剧了金融和实体经济关系的疏远

（一）优化现有监管体制

（二）将金融科技业务全面纳入审慎监管

（三）突出科技性的技术化监管手段

（四）运用监管沙盒观察和控制风险

金融监管追求三个政策目标：一是保持金融市场稳定；二是金融创新，让金融资源得到更好的配置和流通；三是制定简明的监管规则，提升监管效率，降低监管成本和企业合规成本。与特里芬难题（Triffin Dilemma）中美元的价值、黄金的价值和其他国家的货币价值三者之间矛盾的关系类似，市场稳定、金融创新和规制简法之间也存在三元悖论：一个国家在市场稳定、金融创新和监管规则简明三者之间只能追求实现其中两项政策目标。

监管者如果要追求金融创新，同时监管规则设计得过于简单，就会导致市场管理过于松散，金融市场乱象丛生；如果追求市场稳定，同时维持监管规则简明，就可能抑制金融创新；如果要追求金融创新，同时追求金融市场的稳定，监管规则将趋向复杂化和繁密化。因此，金融监管当局很难在金融科技发展的背景下，既能实现金融监管规则的简明，又能保证金融市场的稳定，从而陷入“金融创新三元悖论”。

金融科技的迅猛发展，深度变革金融市场，既促进金融市场向深度和广度发展，又挑战金融监管的逻辑、工具和功能。为了实现金融创新和金融市场稳定的目标，监管部门有必要将金融科技全面纳入审慎监管，有效破解“金融创新三元悖论”。

本文主要讨论由于高新技术渗入金融业而带来的金融业态变化的金融科技，侧重从金融视角审视金融科技给金融监管带来的挑战。

本文第一部分分析由信息技术发展带来的金融科技创新及其发展的内生根源，以及对应的监管政策应当对之采取鼓励的立场；第二部分分析金融科技与传统金融的联系与区别，探讨两者之间复杂的互动关系；第三部分基于金融科技的产生原因，指出金融科技由内至外给金融市场带来的风险，对应的监管政策应当维护市场稳定；第四部分对我国金融科技的监管提出建议——应当将金融科技全面纳入审慎监管之中，稳妥地发展金融科技，维护金融市场稳定。

以信息为核心的金融科技：金融创新的内生动因

技术、需求、市场和制度因素是金融科技发展的根源。金融科技在我国得到快速发展主要有以下动因：信息科技发展的支持，实体经济日益增加和多样化的金融需求，传统金融体系金融服务能力不足。广阔的市场空间是金融科技生存的必要条件，金融业与信息科技在功能层面上的匹配是其生存和发展的充分条件。科技进步提供了实现金融科技的可能性，其中信息科技提供了技术基础。网络技术和信息技术催生了新的金融功能、业态和体系，形成了新的流动性。我国金融科技的主要技术支持是大数据、人工智能、互联技术（移动互联、物联网）、分布式技术（云计算、区块链）。

信息是金融的核心，构成金融资源配置的基础。信息技术在金融领域的应用主要包括反欺诈、风险管理、投研投顾、评分定价、金融监管等。金融科技利用大数据和人工智能技术应对信息收集和风险管理两个痛点，减少了信息不对称，提高了管理效率，增加了信用违约成本。针对银企信息不对称、风险识别不精准、融资成本高等弱点，金融科技公司利用神经网络、移动互联网等技术，优化信贷流程和客户评价模型，推动融资审批、产品营销、风险识别智能化。

传统金融机构积累的信息垄断优势逐渐消解，金融科技给传统风险管理和投资决策模式带来冲击，加速了金融创新，直接推动利率市场化与资产证券化的发展。数据推动的金融创新还对金融监管提出了转型的要求，烦琐规则、认证制度和“看门人”制度让位于新的监管体系，稀缺信息背景下的准入制度自然让位于更加开放的信用制度和注册制度。

实体经济金融需求的增长促进了金融科技的形成。金融科技发展的根本原因是其具有的金融功能，充分动员社会储蓄并集合资金进行高效配置，分散了管理风险，有助于缓解麦克米伦缺口（Macmillan Gap），创新创业的股权融资需求推动了股权众筹的快速发展。与此同时，电子商务规模急剧扩大，催生了大量线上金融需求和服务，网络与移动支付比传统支付方式更能契合现代中国商业发展需求。

金融科技一定程度上弥补了传统金融体系服务能力的不足。传统的金融服务确实在某些方面存在不足，例如，对于偏远地区的用户来说，其获得金融资源和参与金融活动的能力有限，而互联网及移动支付使他们成为了金融业务的真实用户。互联网投资理财的推出匹配了居民对于“中等风险—中等收益”金融产品的投资需求。比如，中小企业是国民经济和社会发展的生力军，是扩大就业、改善民生、促进创业创新的重要力量。

然而传统金融机构事实上并不能充分为中小企业提供融资服务。主要原因是，多数中小企业财务数据较少，且缺少担保财产，以银行为主的传统金融机构不擅长给中小企业做风控。包括银行在内的整个金融体系均有规避风险的偏好，不敢给此类企业贷款。金融科技的发展通过科技手段破解上述信息对称难题，对我国金融体制深层次弊端进行自发调节。金融科技在对接众多金融体系边缘者需求的同时，这些新兴的金融参与者也为金融科技企业提供了广袤的市场。

金融科技与传统金融的互动和突破

我国金融科技实践既有非传统金融机构的介入，比如资产管理机构设立网上货币市场基金也有中央银行和商业银行的参与，比如设立金融科技子公司，以及发行数字货币。大技术公司利用平台和数据处理技术进入金融市场，直接向零售客户和商业银行提供支付、资产管理、贷款和保险服务，并且使用技术学习和承销大数据的方式改变金融服务和产品的定价与风险处理，出现了银行平台化（the platformication of banking）的趋势。

此外，科技公司开发的类金融产品也对传统的金融业务产生一定的影响。在金融产品方面，金融科技公司通过资产证券化，将非标资产（债权、受益权）进行打包，分割为相同份额或设计为不同信用级别的证券进行销售，形成股权众筹、金融交易所等新兴金融业态。在业务结构方面，复杂化和虚拟化的金融交易结构规避了金融监管，放大了金融风险，金融市场、结构与制度的非均衡性和脆弱性也加深了向第三方溢出的外部经济效应，加大了监管的复杂度和难度。

金融科技的特征与传统金融有很大差异，表1列举了金融科技和传统金融的主要区别：

金融科技与传统金融业之间存在复杂的互动关系。首先，金融科技推动金融信息透明化。一般认为，信息不对称、市场不确定性产生的风险和监管失灵，是金融中介存在和监管的重要原因，也是金融中介理论形成的基础。美国的富国银行针对每一个小微客户得出风险系数，最后给出价格。但我国银行机构利率大多标准化、同质化，不能根据客户的风险进行差异化定价。我国银行做小微金融的风险较大，数量多而分散，单笔利润较低而成本高昂，投入和产出相对失衡。金融科技可以为提升金融业经营效率和经营安全提供更为有效的信息，最终使金融消费者受益。

其次，中国金融机构的特点是拥有大量“长尾”（The Long Tail）客户，小微企业是金融需求的“长尾”，互联网技术可以促进“长尾”小微企业的需求甄别。在判断借款主体的违约风险上，从事小微企业和个人贷款业务的银行和借款主体间存在信息不对称或潜在欺诈，银行获得贷款主体风险信息的真实性和可靠性较低。加之此类借款通常没有担保，因此银行回应“长尾”客户贷款需求的意愿并不高，难以实现资金的高效配置。金融科技公司可以弥补央行征信的不足，根据跨行业、跨地域且时间跨度较长的消费和支付数据，了解借款主体的消费习惯和还款能力，推算合适的借款时间、借款额度和利率。

再次，金融科技可以直观地反映经济主体（企业和个人）的信用状况。“在金融活动中，金融交易行为是经济主体信用表现的最好检验。互联网平台所产生的云数据，客观地描述了相关交易主体的履约状况和信用水平，真实地展现了其商业行为轨迹。基于对云数据的挖掘、整理、计算而形成的信用观测结果，比传统金融对信用的‘先验’评估更加真实、准确、客观。”“互联网金融通过云数据来观测实际交易行为的履约状况，进而判断相关经济主体的信用能力，大大深化了信用理论的内涵。如果说重财务指标、重资产指标等硬指标的信用理论是工业时代的传统信用理论，基于云数据大计算、侧重于观测实际交易行为轨迹的信用理论则是互联网时代的新信用理论。”

最后，金融科技有利于推动普惠金融。所谓普惠金融是指以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，小微企业、农民、城镇低收入人群等是其重点服务对象。要想获得金融服务，较为理想的方法是抵押。而对于小微企业、农民等群体来说，难以提供房产、土地、机器设备等传统抵质押品。应收账款、集体土地使用权、股权、存货、合同、知识产权、商标权等新型抵质押品又普遍存在确权难、评估难、流转难等问题。金融科技正在逐步解决这些问题，比如我国目前正在逐步发展基于区块链的农村产权交易平台，创新应收账款、知识产权、订单等融资新方式。数字金融的发展促进了普惠金融和包容性增长。

金融科技给金融市场带来新风险

金融创新提高了金融业的效率和金融资源配置效率，直接影响了金融市场、金融工具、金融交易模式和金融服务方式，同时又带来了新的风险和不确定性。

除了传统金融领域存在的操作风险、信用风险、投资风险、政策风险、市场风险、流动性风险之外，金融创新在原先的监管框架之下，容易因监管缝隙而出现违反市场纪律和规避监管规则的乱象。作为金融创新范式之一，金融科技的应用将模糊银行业与非银行业、金融业与非金融业的界限，使金融监管机构的调节范围、调节手段等产生滞后性。

金融科技还具有大规模运用技术加深的技术性风险、交易对象分散导致的“长尾”风险和金融机构关联性潜在的系统性风险。显然，金融科技的运用放大了金融市场风险。由内到外，这些风险既包括内生性的金融科技中技术应用的风险，也包括其作为金融创新模式带来的金融用户、金融机构等方面的金融风险，亦可能会向金融系统蔓延而造成系统金融风险，还存在疏远金融与实体经济关系的“买椟还珠”式风险。这些风险都是金融科技监管需要防范的重点。

（一）数据处理和人工智能的运用扩大了内生性技术风险

与传统金融相比，金融科技更加依赖信息技术，因此面临着更大的信息安全风险，包括网络系统与存储中心漏洞引起的信息安全风险、大量客户信息与个人隐私的信息泄露风险，可能遭遇黑客攻击、账户资金被盗等信息犯罪风险。信息和数据滥用既损害金融消费者利益，又引发监管失灵，完善防范机制和技术，对金融科技的内生性技术风险进行规避，至关重要。

金融科技的虚拟性使得身份确定、资金流向、信用评价等方面存在信息不对称，数据收集和使用限度存在失控的可能。具体而言，金融科技难以对收集主体的告知义务进行有效的监测；数据处理专业化、多样化增强，对监管主体的能力要求相应更高；现有数据储存方式无法适应大数据时代的数据保护需求，数据泄露的风险增大；数据资源公开与隐私权矛盾，可能产生数据垄断、数据安全等风险。

此外，大数据分析精确度易受信息噪音的影响，对金融科技企业以及金融监管当局如何处理互联网上流动的海量信息提出了更多挑战。智能投资顾问可能产生责任主体难以认定、放大市场顺周期性等风险，金融科技公司之外的网络攻击也可能影响金融公司的安全。金融科技公司需要准备充分的数据保护程序，应对随时可能发生的数据泄露风险。

金融机构和金融消费者获得数据的能力、渠道和成本的不平等性可能进一步恶化金融公平问题。金融机构通过大数据可以清晰勾勒金融市场的图景，但是金融消费者无从获得和利用金融大数据，对风险和收益无法作出有效的评估，造成一种事实上的不平等甚至是歧视。比如，通过人工智能的算法形成统计意义上的贷款标准，可能对某一类受到保护的借款方反而会产生不同影响（disparate impact）的歧视效果。金融机构掌握的算法和自动化可能进一步损害金融消费者的金融知识和能力，“助推”金融消费者从事金融机构希望的金融消费行为和活动。金融科技也引出了可解释的人工智能（explainable AI）、计算道德（computational ethics）等概念。

（二）用户多而分散产生长尾风险

与营销学中的“长尾理论”不同，金融学上将发生概率低、一旦发生损失难以估量的风险称为“长尾风险”，具有个体分散、数量多、个性化的特征。互联网金融作为金融科技应用的典型场景，拓展了交易可能性边界，服务了大量不被传统金融覆盖的人群，因为互联网经济的正当性就来源于其作为“合作经济”和“共享经济”的两个特征。

也基于此，在业务模式上，金融科技有关业务的发展本身要基于网络效应、规模效应、范围效应、长尾效应。信贷业务数额小而主体分散，互联网金融机构对其监管成本远高于收益，因此针对互联网金融的市场纪律更容易失效。金融科技的应用使金融体系随用户群体的扩大而不断蔓延，控制金融系统的周长变成了金融监管机构的任务之一。

就投资业务而言，这些处于金融服务尾部的众多个体投资者往往缺乏金融知识，识别与承受风险的能力较低。一方面可能关注错误信息进行交易，成为噪声交易者（noise trader）；另一方面，他们无法针对信息进行理性判断，有很强的从众心理，形成羊群效应。同时，作为金融科技的核心内容之一，算法的歧视属性对金融公平也造成威胁，进一步扩大了金融机构和金融消费者之间的失衡。

互联网信息传播迅速，同样会加重投资者间的情绪传染，加剧市场波动，金融产品上升阶段出现爆炸式增长并集聚风险，风险暴露时又纷纷撤出资金，扰乱市场秩序。风险一旦爆发，这些效应会放大风险的传染性和影响，形成跨业务、跨市场、跨区域的金融冲击，过程更加复杂，主体更加多元，传播速度更快，对社会的负外部性更大。

（三）金融科技促进影子银行发展

央行调查统计司在2012年对中国影子银行给出初步定义：从事金融中介活动，具有与传统银行类似的信用、期限或流动性转换功能，但没有受《巴塞尔协议Ⅲ》或等同程度监管的实体或准实体。随着科技和金融的紧密结合与迅猛发展，我国民间金融（又称非正规金融）和科技元素的结合，已经成为广义影子银行的组成部分。而影子银行的潜在风险可能会传递到银行等传统金融机构，进而动摇传统的金融系统。

影子银行是金融机构创新、逐利与监管套利交错共生的产物，具有与传统银行类似的信用、期限或流动性转换功能，但它既不受传统银行监管框架限制，也不受央行的存款保险保护。金融科技公司通过核心技术的输出和应用开展金融业务，却不受限于资本金、杠杆率的制约，成为广义影子银行的组成部分。

我国影子银行实质是作为银行的影子变相放贷。影子银行机构包括非银行金融机构，业务产品包括信托计划、资管计划、委托贷款、小贷公司贷款等。运作过程是，银行发行理财产品或者通过同业负债（含发行同业存单）募集资金，借助信托、券商、基金等非银金融机构通道进行信托受益权转让、券商定向资管计划、基金特定资管业务，或者以其他银行为通道进行信贷资产双买断、票据买入返售、同业代付等业务，最终将资金以信托贷款、委托贷款、未贴现银行承兑汇票等形式提供给实体企业或进行其他投资。

显然，我们影子银行业务的实质是类贷款业务。和美国高度证券化、衍生化的业务模式有所不同，我国的影子银行没有形成各机构和业务间完整的信用链，而是与原来的银行形成互补关系，这就为影子银行向正规银行传递金融风险提供了可能性。以点带面，P2P平台作为典型的互联网金融模式和金融科技应用场景，其资金流动和管理风险处于事实上的真空状态；为了降低本金保障风险，这些网络借贷平台纷纷与银行等金融机构建立资金链。影子银行与传统金融机构乃至整个金融体系之间传递风险的通道就此被打通。这一风险的存在也已经为监管者所承认。

（四）金融科技发展可能引发系统性金融风险

金融科技在两个方面助推系统性金融风险发生的可能。一方面，零售业务易引发声誉风险传染。如果一种金融科技资产出现大面积挤兑，很可能产生市场恐慌，导致用户不加区分地挤兑其他同类资产。另一方面，金融科技带来新的系统性风险传染渠道。金融科技应用越广，越容易产生复杂的网络效应和传染性。传统金融机构为了提高效率和安全，也在增加对大技术公司和平台的依赖，以便使用核心电信系统、云计算服务。这种相互联系创造了系统性风险的传播渠道。金融安全网的核心就是央行的最后贷款人机制。

目前最后贷款人机制主要覆盖中心化的金融机构，在我国主要覆盖的是商业银行和有牌照的金融机构。金融科技的发展加剧“去中心化”趋势，直至金融风险超出最后贷款人机制的覆盖范围。在去中心化技术广泛运用背景下，金融科技企业作为资金的提供者面临较大的系统性金融风险，现有金融安全网制度难以发挥作用。监管者的货币政策、中央银行系统、支付体系会逐渐失去监管或政策效果，影响到银行业的整体流动性或声誉。

克服和减轻金融创新的风险和负外部性是金融监管的主要任务。金融科技跨界、混业、跨区域的经营特征，使相关风险扩散速度更快、波及面更广。网络技术的运用模糊了各类金融机构的地理和空间界限，给金融市场带来了不稳定性。就风险的跨界、混业、跨区域联动性和长尾客户脆弱性而言，金融科技应当接受更加依赖数据和数字化的技术监管（regtech）。在金融科技已经成为规范性现象的背景下，平台的市场活动监管可以依赖私法规则，因为物权法定原则等私法概念和规则一定程度上促进了系统的稳定性，可以防止市场参与者的监管规避。

（五）金融科技加剧了金融和实体经济关系的疏远

金融科技通过改变货币政策对实体经济传导机制中的一些传播渠道，影响金融与实体经济之间的关系。

一方面，金融科技公司在信贷市场中扩张，对借款人风险定价时，借用金融科技更好地分析借款人的相关信息，从而决定是否对其发放贷款，增加市场导向和强化市场化分配。另一方面，金融科技公司有可能影响货币政策向银行贷款利率的传导。2018年，美国通过另类贷款平台发放的贷款总额达到新发行消费信贷总额的5%左右。在全球范围内，通过另类贷款平台进行的交易总额攀升至1960亿美元，预计在2019年至2023年期间将以每年10.7%的速度增长，总额达到3630亿美元。中国和欧洲在一定程度上也推动了另类贷款的扩张，在2018年约占全球另类贷款交易总额的93%。

金融科技公司重要性日益上升的同时，可能会降低货币供应量和信贷供应信息的准确度，从而潜在地削弱央行为实施货币政策而收集可靠信息的能力，影响利率正常传导。

由于金融创新的不断深化，货币当局适用的利率控制、货币供应控制等传统手段对实体经济调控的传导机制越来越不通畅，货币政策的效果日益弱化。换言之，控制货币供应的政策行为要经过金融市场的传导才能到达实体经济并对之产生影响。但是，金融科技的发展使一些资金在银行体系之外运转，影响央行对基础货币数量和货币流转速度的调控能力，使金融和实体经济的关系疏远化。货币资本在转化为生产资本或者商品资本过程中的阻滞是金融资金空转的体现，在此情况下，宽松的货币政策未能形成支持实体经济的流动性；资金空转也可能招致信用风险的累积，其集中爆发同样会升级到系统性金融风险。

构建适应金融创新与金融稳定的监管逻辑和监管路径

市场稳定、金融创新和规则简单性的三元悖论表明，为了兼顾金融创新与金融市场稳定，金融科技应当在更加优化的金融监管下发展。而监管对金融科技的约束，应当具有包容性，以设定沙盒监管的方式，让金融科技这一“新生儿”在监管的关注之下茁壮成长。

解决三元悖论，首先要确立有利于金融创新的监管理念，体现“普惠性”和“共享性”。金融发展的本质是促进经济增长。金融科技的普惠性是指以可负担的成本为有金融服务需求的社会群体提供适当、有效的金融服务。对于金融科技的监管，在政策目标上应当持鼓励态度，培养积极的金融服务创新和创业，促进安全的、可负担的、公平的资本获得，保证创业者、小型企业和家庭能安全、可持续地获得金融资源，强化普惠金融和金融资源的共享性。

金融科技利用算法技术，通过模型建构，在风险和收益之外吸收可持续影响因素，使评价和评估可持续融资更为可能，进而在金融行业内部变革投资和融资的内部机制。

在更为包容的监管理念基础上，解决三元悖论可以有以下进路：

（一）优化现有监管体制

金融科技本身的复杂性和创新性意味着应该对其配以相对应的监管体系。

1.金融监管突出“实质优于形式”

在相应的政策出台后，现有的互联网金融业务按照其业务被纳入了相对应的监管部门。若要从事相应的互联网金融业务，该企业需要申请牌照或者备案。从理论上来说，各个金融企业似乎已经得到了相应监管。但是随着科技的不断发展，有一部分曾经的互联网金融公司开始宣布其转型为金融科技公司，以此来规避监管，因为按照之前的规定，纯粹提供技术服务、不从事金融业务的（金融）科技公司并不需要接受金融监管部门的监管。在这种情况下，为了避免监管套利的风险进一步扩大，应该贯彻功能监管的原则，即侧重点在金融产品本身的基本功能，以金融产品的本质确定所属的监管。

随着金融科技的不断发展，未来应该进一步强化监管功能，但在此之前有必要先区分“金融科技”与“金融业务中使用的技术”的概念差异。前者的本质是金融，是用先进技术辅助运行的金融服务；后者指的是一系列与金融科技联系紧密的技术，例如人工智能、区块链等。这些技术本身与金融不一定存在联系，但是因为其与金融领域的功能需求高度契合致使其被大量运用在金融领域。金融业务有着严格的从业要求，其中一项基本原则是“凡金融必牌照”。

按照这个规定，目前只提供方案而并未参与到金融行业中来的公司无须受到金融监管。但是，也存在一些企业利用科技手段向投资者或金融消费者提供金融服务，对于这些企业有必要要求其接受金融监管和提供业务资格证明。

2.突出金融业的供给侧改革

金融供给侧结构性改革背景下，我国发展普惠金融的两个面向分别是民营小微企业和农村金融。我国的账户普及率和储蓄普及率等指标优于G20国家的平均值。互联网和数据计算技术的发展，使金融成为一种基础设施，普及金融服务、产品和资源。手机银行、移动支付、农村金融和网络基础设施的完善深化了普惠金融。针对小微企业融资“短、小、频、急”的特点和“缺信息、缺信用”的弱点，金融科技在数据挖掘、信用评价、担保方式、贷款周转、信息不对称等方面取得突破。

政策上，监管部门鼓励金融科技服务普惠金融。央行自2014年起开始对小微企业和“三农”领域实施定向降准政策。针对单户授信500万元以下的小微企业贷款、个体工商户和小微企业主经营性贷款，以及农户生产经营、创业担保、建档立卡贫困人口、助学等贷款，其增量或余额占全部贷款增量或余额达到一定比例的商业银行进行定向降准。

定向降准并不改变稳健货币政策的总体取向，而是建立普惠金融贷款投放的正向激励机制。降准政策释放的流动性也符合总量调控要求，使银行体系流动性保持基本稳定。财政部、国家税务总局对金融机构向小型企业、微型企业和个体工商户发放小额贷款取得的利息收入，免征增值税。监管上，应当建立金融体系支持民营和小微企业的长效机制，推广金融科技手段、差异化金融监管规则，培育完善信用体系，提升金融机构对于民营、小微企业的风险偏好。

（二）将金融科技业务全面纳入审慎监管

金融科技与传统金融业务本质上均属于金融，对于传统金融机构适用的审慎监管制度同样应当运用到对金融科技的监管上。金融科技使金融体系不断变化发展，新的服务模式不断推出，但改变的是金融业务的形式和渠道，并未从根本上改变金融的基本业务模式及其本质特征，金融体系承担的支付清算、集中和分配资金、管理风险、价格发现、降低信息搜寻成本等基本功能保持不变。金融的本质仍在于具有信用转换和流动性转换功能，由此导致其具有高杠杆和期限错配等风险特征，并可能产生系统性金融危机。

对于金融科技的业务可以视情况将部分业务纳入审慎监管框架作为试点。审慎监管的基本方法论是，在风险识别的基础上，通过引入一系列风险管理手段（一般体现为监管限额），控制金融科技企业的风险承担行为以及负外部性（特别是事前监管）。

首先，从市场准入上看，相关部门应当严格落实持牌经营。金融业实行严格的持牌准入和业务监管要求。大型科技公司从事金融业务，被要求注册为金融控股公司，遵守市场准入和监管要求。例如对于网络小额贷款业务，银保监会发布《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》）规定，未经国务院银行业监督管理机构批准，小额贷款公司不得跨省级行政区域开展网络小额贷款业务。《暂行办法》通过银保监会的审批权，制定小额贷款公司经营全国业务的准入限制。

其次，对于金融科技企业，建立符合其特点的以金融活动为基础的（activity-based）审慎监管框架，包括最低资本要求、流动性风险监管要求、市场风险监管要求、信贷集中度要求、关联交易管理要求、杠杆率要求、操作风险管理要求等,克服大技术公司市场滥用和垄断的行为。

以《暂行办法》为例，第一，在注册资本方面，经营网络小额贷款业务的小额贷款公司的注册资本不低于人民币10亿元，且为一次性实缴货币资本。跨省级行政区域经营网络小额贷款业务的小额贷款公司的注册资本不低于人民币50亿元，且为一次性实缴货币资本。第二，关于资金来源，《暂行办法》规定经营网络小额贷款业务的小额贷款公司通过银行借款、股东借款等非标准化融资形式融入资金的余额不得超过其净资产的1倍；通过发行债券、资产证券化产品等标准化债权类资产形式融入资金的余额不得超过其净资产的4倍。第三，关于联合贷款的出资比例，《暂行办法》规定单笔联合贷款中，经营网络小额贷款业务的小额贷款公司的出资比例不得低于30%。《暂行办法》通过注册资本、资金来源、单笔联合贷款出资比例等指标，对小额贷款公司采取了一系列风险管理措施。

最后，同时提供多种类金融产品和服务的新型数字金融服务提供商应建立风险隔离要求。金融产品和服务在传统框架下边界较为清晰，相互之间设有“防火墙”，监管要求也相对明确。但随着金融科技的发展，一些金融产品和服务的边界逐渐模糊。按照金融产品功能和金融业务性质，对于任何跨行业、跨市场金融产品和业务，都可以明确划分监管主体，确定监管规则。混业经营趋势下，过度强调金融机构的行业属性会导致不同规制强度下金融机构间的非公平竞争。

监管部门应当通过制定公平的市场规则，对金融机构的经营活动及交易行为实施监督管理，包括禁止误导销售及欺诈行为、充分信息披露、个人金融信息保护等，实现合同及交易公平，打击操纵市场及内幕交易，规范金融机构业务流程。

（三）突出科技性的技术化监管手段

对于数据收集和使用，程序和技术手段上的限制比传统的人力规制更能实现监管中性。从技术的角度看，这是实现金融科技监管的最有效途径。如果能通过现实空间代码的自动约束达到效果，就没有必要依赖于管理机构的存续、人们的忠诚或者可信赖性了。

1.数据收集和分析

金融业是一个高度依赖数据，对新技术具有良好接受能力和具有较高信息化水平的行业。经过多年的发展与积累，金融行业的数据量、数据维度和分析算法都发生了巨大的变化。随着数据量和数据维度的不断丰富，机器学习、深度学习算法和算力的不断优化，技术提供商使用海量金融交易数据和外部社交行为数据进行模型训练，不断挖掘针对不同交易场景的反欺诈模型，帮助金融机构从交易数据中自动识别欺诈行为，实现事前预测、事中拦截、阻断交易，降低合规风险。新加坡金融管理局针对数字顾问模式的特点和风险，应用监管科技手段对其模型算法进行监测，有效避免了可能对数字顾问客户造成的不利影响。

2.征信体系共享

目前，我国的征信体系是“政府+市场”双轮驱动的发展模式。政府驱动主要是人民银行征信中心负责的国家信用信息基础数据库，接入3500多家银行和其他金融机构的信用信息数据，9.9亿自然人的信用信息，2600余万户的企业和其他法人组织的信用信息。同时，经央行批准，市场主体也可以开展相关征信业务。2017年，人民银行批准了我国首个市场化的个人征信机构“百行征信有限公司”，目前已经签约接入了600多家机构的信用信息，2019年1月已推出个人信用报告等3项征信服务。

3.风险预警平台

北京市已建成非法集资监测预警平台，利用互联网等技术手段提高监管能力。“该非法集资预警平台的设计包括两个子平台：一是登记合规金融产品的前台，主要是对网站销售的金融产品的信息进行登记。金融机构在平台上对金融产品的属地名称、属地编号、发行日期、机构编号、产品编号等信息进行登记、备案。二是用来打击违法犯罪，发现非法集资线索的后台。前台提供信息给消费者，后台打击非法集资。”

该平台根据以往非法集资案例的特征，通过机器学习对合法性、非法集资特征词、收益率偏高、负面反馈指数、传播力五个维度进行自我赋权，形成一个“冒烟指数”。在非法集资特征词中，平台收集了近500个特征词，涵盖面极广。“冒烟指数”越高，说明越接近非法集资的特征，监管部门就可以及早监测预警，做到“打早打小”。

（四）运用监管沙盒观察和控制风险

监管沙盒起源于英国，是实验性监管原则的体现。2008年完成金融监管框架重大改革之后，英国以新设监管机构金融行为监管局（FCA）为主导，形成了监管举措积极且切合市场需求的政策环境，并提出监管沙盒，以平衡发展与监管问题。创造安全的实验区域，适当放松参与实验的创新产品和服务的监管约束，降低企业合规成本，使存在潜在风险的金融科技产品和项目安全地推向市场。在沙盒的帮助下，监管者可以获得最新的经验和启发，监管沙盒对于金融科技公司的发展举足轻重，因为监管者可以在保护现有金融环境的前提下进行金融创新。

第一，明确沙盒的标准，一个明确的标准才能使申请进入的企业了解自身的条件是否与沙盒的要求相匹配。申请进入沙盒的创新型金融企业应有助于金融业的创新发展，有真正的技术创新，有利于消费者，有利于保持市场的稳定和市场的透明。

第二，做好对申请企业的评估。沙盒模式一旦开始运行势必会有大量金融企业前来申请准入，但是这些金融企业的质量参差不齐。一旦放任不达标的金融企业进入不但会浪费大量的公共资源，更重要的是失去了沙盒模式本来的意义。这些未达标企业的运行最终并不会得出监管者所需要的数据，甚至还会扰乱沙盒本应该运行的模式，对整个实验造成负面的影响。

第三，沙盒模式内部应减少对金融业的限制。在沙盒模式中，可以适当地削弱甚至取消金融行业间的限制性规定，做到让各个行业融合。部门限制无助于金融创新，只会固化现有的监管边界，发掘行业发展的无限可能也正是沙盒模式存在的意义。

第四，及时共享信息。对于沙盒反馈的信息应该第一时间在监管机构的网站上清楚和迅速地予以披露。信息披露的及时、充分和完整是沙盒模式运行的关键，因为信息披露将有助于实现公平竞争、保护消费者利益、防范系统性风险。

第五，平衡好沙盒内部的金融机构与沙盒之外的金融机构之间的关系。监管者需要在受监管和不受监管的实体之间维持一个公平的竞争环境。监管机构必须在两者之间维持平衡，一方面继续鼓励沙盒内部的金融机构进行创新，另一方面对沙盒之外的企业要保证其运行不会受到太大的影响。只有平衡好两者之间的关系，才能做到兼顾金融创新和金融稳定。

在监管创新的背景下，监管沙盒、创新办公室等新型监管措施也要依靠比例原则，平衡市场参与者的利益和监管机构的目标。与传统的比例原则运用不同，在金融创新的场景中，金融监管应当适当“滞后”，突出比例原则的时机性，为金融创新留有窗口，在克服金融风险必要的情况下，监管机构才介入干预。

初步结论

过去三十年，金融创新已经改变了银行业的形态，也分散了金融业的风险。金融科技的突起可能再次变革金融业态。同样，与之呼应的金融监管可能会帮助但不可能真正实现金融的潜能，尤其是金融的社会功能。

金融创新、市场稳定及监管规则简明存在三元悖论，监管部门只能实现其中的两个政策目标，而不可能同时实现三个目标。监管部门同时追求这些监管目标，而忽视它们之间的互动，则会陷入冲突和困境。面对金融科技的新浪潮，监管部门应当区分强化社会福利的创新和以监管套利为目的的创新，避免逐底竞争、为了鼓励金融创新而放松监管。换言之，监管部门应以金融创新和金融市场稳定为目标，强化宏观审慎监管。复杂的监管规则增大了企业的合规成本，但是在防止金融市场系统性风险、去杠杆和进行宏观审慎监管的同时适度推动了金融创新。中

《中国法律评论》

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出版时间：2022年

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