《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。国家A类学术期刊，中文社科引文索引（CSSCI）扩展版来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。

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李少文

中共中央党校（国家行政学院）政法教研部副教授

本文原题为《从政治实践中理解和创新中国宪法——评秦前红教授<监察改革中的法治工程>》，刊于《中国法律评论》2020年第6期批评栏目（第157-167页），原文13000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。

中国宪法的问题意识

在中国政治法律学术界，关于宪法（学）的争论，人们或许并无太多直接言说交锋，但心中可能存在极大的困惑。苏力教授就质疑，当代中国的宪法学——无论是宪法教义学，还是规范宪法学，似乎都没有回应实践和历史提出的中国宪制问题，在理解历史中国、现实中国时看不到宪法学的“作为”。

在笔者看来，苏力理解的宪法学作为，既可以是深刻说明当代中国以及历史中国的宪制逻辑，也可以是深刻批判当代中国的宪制问题以及揭示未来中国的宪法方向。不过，或许也有人认为苏力误解了宪法和宪法学，中国宪法学正处在繁荣昌盛的时代，至少学科已经成熟，证据在于宪法学议题的具体化、精细化以及科学化，特别是文本研究、概念研究的兴盛。尽管我国尚无明确的宪法适用例证，但全国人大常委会推进合宪性审查工作以及加强备案审查工作已经显示出方向和曙光。这种关于宪法（学）时代处境的话语错位颇值得学术界深思。

由于宪法和意识形态、政治过程结合得太紧密，很多宪法学的议题容易转变为政治性议题和意识形态议题，所以讨论中国宪法学是一件比较困难的事情。问题意识作为一个被学术界经常提到的话题，究竟何所指，不无争议。如林来梵教授指出的，“问题意识有时候也是一个问题”。

宪法是一个极为特殊的存在，既被作为法律文件，也被作为政治文件，按照国内学者引用的卢曼（Luhmann）的流行说法，那就是“政治系统与法律系统的结构性耦合”，而且，经常在两个系统之间进行“结构性漂移”。

从其诞生来看，宪法作为政治文件的属性更为显著，所以它的政治性、道德性很突出。而且，一部宪法的容量极为有限，但所涉范围却十分宽泛，所以它的不确定性也很突出。这些都决定着关于宪法的讨论必然更加多元。宪法学问的大视野、大格局和宽广胸怀在这个时候就显得异常重要。善于从政治理论和政治实践中发现宪法的理论议题，而不能仅仅从文本中、从概念上进行演绎式推理，这是提炼中国宪法学的“问题意识”的特殊之处。然而，在复杂的现实政治秩序面前，既不使宪法的理论言说陷入“事实”的“描述”，即尝试对政治事实进行一种带有规范性特点的证立，又不使宪法学流于因袭美、德学术话语的批判政治模式，是一件颇为困难的工作。问题的关键在于如何在坚持宪法的道德性前提下理解当代中国的宪法秩序及其内在理论逻辑。

在中国，面对从法学内部视角观察到的宪法适用困境（实际上也是“纯粹宪法”观念的实践困境），学者们不断发掘外部视角以及政治主体与宪法的互动视角之下的宪法学问题意识，显示出政治对宪法的影响力。中国不稳定的宪法政治秩序被一些学者认为是“非常政治”（相对于“日常政治”）状态。

非常政治运用于描述当代中国自然是存在极大争议的，但理解中国宪法的确需要找到一个政治过程的“突破口”。这是在司法宪法观所采取的“法官的宪法”视角之外认识宪法的地位、功能与作用的有利条件。监察权，或者监督权，就是新兴政治实践带来的契机。“八二宪法”施行以来，我国宪法学先后经历了政体学说、人大学说、权利学说的繁荣阶段。

如今可以看到，在中国宪法机制运作中，监督权扮演了一个至关重要的角色。我国宪法制度体系以监督权为一个中心，这也构成了国家治理体系的关键部分，可称得上国家治理之一翼。这是无论宪法文本还是政治事实都共同呈现出来的结论。若要强调监督权，宪法学议程中就必须包括它是如何构成乃至稳定宪法秩序结构的。如下皆是理解中国宪法秩序的重要问题：监督权如何与其他权力分支共同构成了政府（政权）？政府、官僚集团与宪法在强大的监督权影响下如何发挥政治功能？在监督权扮演重要侧翼之下，人民组建政治国家的目标如何得以实现？

以监督权的实践为切入点，我们既可以发现宪法在当代中国的运行方式，也可以发现宪法基本原理在中国的贯彻情况。这是秦前红教授等一系列学者力主讨论监察改革所呈现的学术价值，从政治实践中发现了中国宪法。

近二十年来，重视文本的宪法学主张规范概念的解释以及体系化，从国外引进了教义学方法论，解释主义宪法学在中国取得了较大成就。然而，这一理论在中国却遭遇了现实困境，近来才再现曙光。如果说以解释主义为中心，全国人大常委会的宪法解释程序建设是一个重点，那么，以现实主义为中心，监察改革以及党和国家监督制度建设就是另一个重点。它显示出在传统的文本解释主义之外，面向现实的宪法学所具有的意义。这体现了韩大元、秦前红等学者在推动中国宪法发展方面的共同愿望和不同努力。从秦前红等学者推动的这种宪法学讨论构成了当代中国宪法学的活跃场域。

在这种活跃场域之中，宪法学的“热度”得以维持，与中国共产党十八大以后重视全面依法治国特别是重视维护宪法权威的执政思路融为一体，二者可谓相互影响，成为政治体制方面引起高度关注的议题。可以说，虽然与很多人的想法不同，但今时宪法在中国的受重视程度达到了“八二宪法”制定阶段之外的另一高峰。

这种关注中国政治实践、面向中国现实的宪法学考虑绝非简单的对策主义，并不代表理论的失语。相反，以监督权为中心的实践宪法秩序必然呼唤深刻的中国宪法学理论。如何发掘一个既符合宪法基本原理、契合宪法根本精神，又反映当下和未来具体问题、凸显中国特色的理论体系？

本文以秦前红教授新著《监察改革中的法治工程》（译林出版社2020年版）（以下简称《工程》）为中心，从权力、法治、制度的形成以及宪法学的理论任务四个方面展开讨论，揭示学者的政治实践关怀对于理解和创新中国宪法的意义。

社会主义国家权力结构的重新叙述

国家是政治社会的主要载体，是暴力与合法性的结合体。按照韦伯的定义，国家就是合法垄断暴力的政治组织。权力是国家的核心表达方式，权力关系也是政治关系的主要内容。那么，当代社会主义国家的权力结构应当如何叙述？党的领导、人民代表大会制度和民主集中制是我们经常使用的概念。问题在于：它们如何在宪法至上的原理之中具体体现出来，形成一个理解中国宪法的融贯理论？

早在20世纪90年代，以武汉大学为中心的宪法学者就提出了宪法至上之于法治国家的根本性意义。当然，这并非原创性理论或者概念，但此论断揭示了现代国家结构的基本特征。如今，重述宪法至上的原理，关键仍在于社会主义国家的权力应当如何行使。自孟德斯鸠以降，如何防止形成专制权力就成为立宪的一个根本目标。

这正是孟德斯鸠改变世界政治学、宪法学历史的卓越贡献。一方面，寻求通过立宪并且确立宪法至上的结构，避免出现最高的恣意权力；另一方面，宪法通过权力配置避免权力的专制可能性。这两个原理都在当代中国宪法实践中体现出来，那就是它将监督权作为单独权力之一端。监督是社会主义国家防止权力专制的重要途径，它超越了分权的意义。换言之，对于防止专制来说，立宪在今天的重点任务就是监察改革。

从实践表现来看，中国政府结构具有“三分制”的特点，即决策权、执行权、监督权三分。这并非本文提出的新观点。古代中国就是如此，早有学者进行过这样的阐述。这也成为一段时间里政治体制改革的重点内容。《工程》一书开篇就从历史上梳理了监察权的流变。（p.3-4）

不过，在古代中国，这三种权力之间的关系是复杂暧昧的，多数时候执行权和监督权共同臣服于决策权或者无上的皇权之下。从现代视角观察，监督权是在体系化的理性官僚之外发挥作用，但根本目标仍在于加强中国共产党的全面领导，笔者在相关文章中曾进行过论证。这种权力秩序结合了社会主义元素、现代化元素、古代中国政治传统元素，形成了“八二宪法”以来的中国特色社会主义国家权力结构，这一结构仍处在不断改革演变之中。2016年开始的国家监察体制改革将监督权彻底外部化，进一步凸显出我国宪法秩序的特征。秦前红教授正是基于其敏锐的“问题意识”，以这种监督权为入口，推出法治中国的工程图景，将社会主义国家权力结构作为分析重点，提出了建设立宪国家的明确问题领域。

首先，监察改革必须考虑如何从宪制整体结构之中展开。这就是监察改革的宪法设计问题。《工程》一书始终站在这一点上进行分析，体现了“法治工程”的整体性考量。监察改革是建设宪法秩序的工程学表现，既是政治主体推动的一种政治行为，也是对社会主义国家宪制的重塑，导致制度性变革和宪法修改。有学者认为“宪制性改革”具有特殊政治意义，实际上意味着法治工程的属性随之产生。

从2016年开始，中国特色社会主义政治建设和法治建设因为监察改革试点进入新阶段。这种宪制的重新塑造不仅压缩了司法体制改革的意义——秦前红教授在监察改革之初曾称，这是对2012年以来如火如荼展开的司法改革的“熔断”，甚至也重新定义了政治体制改革对于社会主义国家的新内涵。

一方面，监察改革对司法改革是政治性熔断，而非简单的技术性熔断，即社会主义国家政治建设和法治建设的重心向监督权转移，司法权在这个时候起到了辅助与配合的作用，司法权的政治监督机能基本上被剥夺，它们转移到监督权上。另一方面，政治体制改革不再是受到西方制度模式影响甚至主导的格局，而是一个探求中国制度方案、融合现代化价值的趋势。

其次，监察改革必须从宪法原初权力价值之中考察权力配置的目标问题。从政治学原理上看，人类选择进入政治社会，建立国家，形成建制化权力，目的仍在于确保自然权利（霍布斯、洛克）或者秩序权利（卢梭）。然而，一旦形成政府，这种公共权力就有可能被行使权力的人篡夺。这就是政府篡权。

在卢梭看来，它是对政治社会的根本性冲击，有可能导致国家的崩溃、政治社会的解体。防止政府篡权是确保人民主权、维护主权权威的根本性内容，也是政治立法必须考虑的问题。设计一个外部监督权，其原理正是在于防范政府的篡权，防止政府的失败。这是将监督与主权者联系起来的空间和意义。

在中国，中国共产党领导中国人民建立人民当家做主的制度体系，国家的一切权力属于人民。无论是从中国共产党党内监督进行推导，还是从人民代表大会制度进行推导，都可以得出监督权对于实现一切权力属于人民的意义。它是监察改革正当性的重要来源。对于这一点，《工程》一书的认识是清醒且深刻的。作者指出，一方面，监察改革有着“特定客观环境下的政治考量”；另一方面，“改革的正当性和实效性需要根据政党治国理政的方式、中国民主政治的发展客观要求不断评估和调整。”（p.426）

不过，改革内容存在新的隐忧，那就是秦前红教授颇为在意的国家监察机关与主权机关之间的关系。例如，人大如何根据民主集中制原则“控制”监察机关，特别是如何监督监察机关，监察机关能否反过来监督人大代表，这些都是《工程》的重点论题。（p.66-75，p.266）按照卢梭的说法，当政府分支取代人民的主权者地位时，政府就实现了篡权，国家将解体。可见，一个不受主权机关约束的监察机关对于现代国家来说是不可思议的。《工程》对此问题的关注就显得意义重大。

再次，监察改革事实上对一个阶段内的“党政关系”产生了影响。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，广义上的党政（府）关系直接影响国家权力结构。除了新设国家监察权、建立监察机关以外，监察改革的另一根本性特征在于坚持党的纪律检查机关和国家监察机关的合署办公。在监察改革之后，我国实际上形成了以纪检监察机关为中心、结合党内监督和国家监察的集中监督、专门监督体制。

建设法治工程，需要正确认识这种党政关系之下的集中监督和专门监督的优势、成本与危险。它的优势当然是突出的，监察改革过程中也反复提到这部分内容，《工程》一书也给予了肯定。然而，监督成本如何控制？如果这种监督权设计在防止权力滥用、专断的任务上成本最低，那么将足以体现中国制度的显著优势。所以，监察改革必须考虑减成本、降成本、控成本的问题。只有低成本的制度才得以维系，也才有优势可言。

所以，一个完整的法治工程也必须考虑这一点。这里的成本，一方面是投入的政治资源，另一方面则是产出的治理效能。而且，还有监察风险的问题。所谓风险，就是指权力行使过程中造成的负外部性损害。风险一方面存在于权力行使造成的相对人权利损害，另一方面存在于错误地影响制约其他权力分支，导致降低整体的政府效率。《工程》隐约讨论了这些问题。例如，对于风险问题，作者极为重视监察改革对于检察权行使的影响。

可以说，监察改革不仅熔断了司法（法院）改革，更是直接冲击了检察制度体系，使已经运行数十年的制度陷入焦虑之中。（p.92）对于成本，作者讨论了派驻监察的问题（p.114）和法院监察的问题（p.149），实际上还包括作者没有提到的巡视监督的问题。不无遗憾的是，《工程》一书似乎并未进一步就这些问题作出理论检讨。不过，秦前红教授在其他相关论著中表达了这些担忧。监督权在我国的配置体现出的党政关系特点是一个极为复杂的问题，需要学者进一步展开叙述。

监察法学的任务：从监察改革到监察法治再到监察正义

在社会主义国家权力结构之下，《工程》一书讨论国家监察的问题，以监察权、监察委员会和监察法为主要对象，关键在于监察法律制度如何有效生成规范性秩序，这就是监察法治的实现程度。《工程》在监察法实施和具体法治问题上展开了详细论证，这既是关于建设中国法治工程的理论分析，也是监察法学体系的破题之举。

可以说，《工程》既是宪法学的突破性之作，也是监察法学的开创性之作，通过引领话题、创建体系、塑造方向，推动一个新的领域和学科的发展，如童之伟、刘茂林两位教授在推荐语中所言，“（本书）将监察法学研究推向更深的层次”。《工程》敏锐地指出我国监察法学的如下重点问题，不仅覆盖了监察改革，也涉及监察法治的主要环节，并指出了监察正义的未来方向。

第一，监察法及其相关法的制定与实施问题。法律制度的前提是具有权威性的实定法，并且实定法可以凭借立法权威得到人的内在认同。在监察改革的过程中，秦前红教授一直是制定监察法的重要理论推手，不仅为尽快立法以及科学立法、民主立法、依法立法“鼓”与“呼”，也对立法设计提供了具体意见。在宪法修改和立法通过之后，包括秦前红教授在内的许多学者对最后制定的监察法提出了一些善意批评，这也反映了学者对于建设何种法治工程的深入考虑，以及对于法律得到人民认同这一属性的重视。

这些内容在《工程》一书中体现得十分强烈。尽管监察法或许存在一些不足，但监察改革还需要继续推进。《工程》力倡赋权国家监察委员会制定监察法规，以弥补监察权运行的制度供给短缺。然而，立法者却未采纳此建议，这一安排后来经由全国人大常委会通过授权决定展开。《工程》一书详细分析了监察法律制度的内容以及与之协调衔接的相关法律制度，如检察制度、审判制度等。

此外，学者对政务处分法以及监察官法（草案）等也提出了一系列意见和设想，这成为进一步深化监察改革的知识动力。其中，秦前红教授对这两部法律的制定考虑深远，例如，关于谁来担任监察官，是否实行员额制，这些极为重要的问题，以及改革的现实难题，《工程》已经有所论及。（p.513-514）

第二，监察程序问题。法治必须建立在关于权力的程序机制之上，实现对监察权的程序约束。这一方面要求程序的严密性，另一方面要求程序的正当性、道德性。追溯法治发展史，程序是现代法治得以确立的最根本原因之一。在中世纪，普遍存在的神谕法、神判法逐渐被形式化的法律机制取代，重视程序是至关重要的原因。以英国为代表的法庭制度、审判制度、令状制度等形式性、程序性法律是走向法治的基础。形式程序本身就具有克服人治、防范滥用权力的功能。这也是韦伯法律社会学最重要的结论之一。

程序并不只是一个过程，而是赋予了这个政治或法律过程一种理性，它可以视为程序所具有的道德伦理性，这就是正当程序原则。在美国宪法中，第十四修正案关于正当程序的规定已经成为宪法的内容源泉，许多新内涵都是从中引申建设出来的，正是因为正当程序几乎等同于宪法的道德性特征。

概言之，正当程序的实体性逐渐被认可，一种属于正当程序的宪法道德观也就此形成。如果不理解这种程序的道德性，就无法理解为何程序特别是宪法正当程序在英美法治实践中的绝对主导地位。这些历史的、域外的经验启发着我们思考监察程序。在笔者看来，在深化监察改革特别是监察立法过程中，建立监察程序的正当性、道德性是最重要的内容。它近似于关于监察程序与侦查程序的对比分析，例如监察程序与刑事侦查程序如何实现“相当性”。

而且，它不限于此，还包括了对法律质量的反思，例如，刘艳红教授在关于监察委员会调查权特别是留置措施等问题的论述中就提出了规则自洽与程序正当的问题。《工程》一书也极为重视这一问题，例如，在“论依法监察与监察立法”一章中，作者就提出了如何以“依法监察”控制监察程序的问题，指出法治原则、法律优越、法律保留等重要原理的运用。不过，《工程》一书对监察程序问题并未展开全面、系统性论述，但这却是监察法学在未来的学科演进中必须直面的部门或专业法律现象。

第三，人权保障问题。从保护基本权利的角度理解监察制度，不仅能够很快地找到制度目标，也能够把握法律制度的价值基础。监察委员会当然要履行反腐败的职责，监督行使公权力的公职人员，但同时也是人权保障的重要力量。人权保障体系中的监察法律制度要求监察权力运行、监察机关设置以及监察人员（监察官）配备都必须树立正确目标。保障人权是现代政治社会的基本逻辑。按照洛克的社会契约理论，人类之所以选择从自然状态进入政治社会，就是为了更好地保护自己的自然权利，更好地贯彻执行自然法。

所以，保障人权就是结成国家的前提，当然也成为政府设计的前提。这也是宪法道德性的根本来源。监督权在政府逻辑之中扮演着关键角色，当然也要遵循人权保护的原理。这就是监督权的目标问题，是监督权的道德性问题。如果不重视这一点，监督权就将陷入“谁来监督监督者”的永恒悖论之中。（p.66-75，p.303-305）

以基本权利为基准来设计监督权，可以避免这个问题。《工程》十分重视监察制度保障人权的问题，体现在两个层次上。第一层次是监察权的法治化、规范化、程序化所反映的对监察权的约束。相较于改革之前，现行监察制度有利于保障违法责任人和犯罪嫌疑人的权利。第二层次是监察权运行过程中需要具体落实当事人的权利。《工程》特别提出了相对人的抗辩性权利之说（p.16），使被调查人能够抗衡强大的国家权力。这可以称得上从人权保障的角度针对宪法设计、国家权力配置的创造性理解，将国家与个人拟制化为两个相对的主体，充分显示出宪法对权力的控制作用和对人权的保障功能。

第四，留置问题。这是监察法律制度中一个极为特殊且重要的问题，既与实定法的完备性特别是和党的纪律有关，又与程序的正当性有关，还直接影响人权保障。改革用留置取代“两规”，实现了推进反腐败工作和法治建设的双重进步。如果没有留置，监察委员会的反腐败工作将受到很大局限。然而，一旦有了留置权，监察委员会行使这一权力就必须考虑法治标准问题。如何规范这个措施或权力成为法治难题。

《工程》一书也试图作出解释，在多处讨论了有关问题。

首先，留置是调查措施，它是监察机关行使调查权力而采取的一种行为，带有限制人身自由的强制属性，但并未定性为一个“强制措施”。（p.498）法律上的这种定位模糊了很多类似行政或刑事措施的（准）司法性的质疑。其次，留置适用于严重职务违法和职务犯罪两种情形，的确存在一个难以圆满的逻辑难题，那就是违法但不犯罪的行为为何接受更加严厉的限制人身自由的调查措施？违法行为与处罚的严厉程度之间的相当性如何保证？是否存在国家赔偿的空间？

对此，《工程》一书似乎采取了实用主义的隐晦态度，并未直接给出答案。笔者也认为，只能从调查的过程性特征进行解释，指出留置措施的运用受制于初核行为和调查需要，以减轻滥用留置的质疑。再次，监察委员会和党的纪律检查机关合署办公是全面的、实质的而非形式的，因此留置的法治化虽然没有改变“两规”的党内法规基础，却在实际运作中替代了后者，这也是留置取代“两规”的真实意义，它是中国特色国家监察道路的“创制之举”的具体内涵。刘艳红教授关于“两规”仍然保留一定可能性的观点，就忽视了合署办公的意义。《工程》一书也看到了这一点，指出了合署办公带来的实质性改变。

概言之，《工程》对于如何适用留置作了详细叙述，既表达了法治愿望，又极力为留置的规范化改造提供理论支持。（p.33）在监察法未能修改完善的情况下，其中的法治难题大约只能如秦前红教授等学者思考的那样，通过控制适用过程加以具体解决、完善。当然，相较于改革之前，留置的法定化、规范化、程序化已经是很大的法治进步。这是从法治整体发展中得出的结论。在接下来进一步深化监察改革的过程中，通过严格约束留置适用以及进一步完善有关规定，确立正当程序标准，可以进一步推动法治进步。

总而言之，《工程》对监察法学的论述既是开创性的，也是系统性的。监察法律制度一经确立，随之而来的问题就是监察法治如何实现的问题。秦前红教授对监察改革的参与、谋划以及分析建言，推动了监察法治的起步，同时也勾画出另一个问题，即监察制度的正义追求。这在关于监察程序、人权保障特别是留置等争议问题的讨论之中显现出来，揭示了未来监察法学的另一重要任务。

制度是如何形成的

改革与法治的结合共同塑造一个新的制度秩序。国家监察制度与党内监督制度是社会主义国家的“重要制度”。制度是人为设计出来的，这是制度形成的基本特征。但制度设计并不是一个完全理性主导的工作。相反，政治理性与文化、传统以及理性内部张力等皆成为制度设计的影响因素。这在监察改革中体现出来。制度形成是《工程》一书的另一主线，成为理解中国法治工程的历史性的例证。这也启发我们思考一个更为宏大的宪法命题，即中国政治制度与政治体制改革。

《工程》一书蕴含着如下三个推动这一制度形成的逻辑：

第一，秩序逻辑。秩序既是政治社会的根本性特征，也是法律（法治）的根本性追求。卢梭认为：“社会秩序乃是为其他一切权利提供了基础的一项神圣权利。然而，这项权利决不是出于自然，而是建立在约定之上的。”卢梭的这个判断可以说是他的社会契约理论以及契约政府理论的根基，秩序被赋予了“神圣性”，被赋予了等同于人的自然权利的地位。那么，这种秩序如何形成？在卢梭看来，秩序不是来源于自然，而是来源于人的约定。这是现代政治建构的基本假设。

为了形成秩序，不同政治传统或者政治理念也会出现不同的建构结果，例如近代早期，英法之间就出现了有限君主制和绝对君主制的分野，这为后来的两国立宪提供了不同道路。在中国，追求秩序价值一直都是重要的政治传统，监察改革也是着眼于此。那么，监察制度在创设和维护秩序价值时有什么特点？有什么优势？分析实证主义宪法学容易忽视政府的秩序价值，将政治主体视作静止不动的规范对象，当然无法发现制度变迁的动力。

秦前红教授秉持现实主义关怀，尽管《工程》一书的重点在于描述制度的历史、改革与困境，但敏锐地抓住了改革的根本动因，那就是“政治家的改革决断”。（p.553）这个决断实际上是社会主义国家的领导力量和执政力量的意志贯彻。这种意志内含着追求一种宪法制度秩序的内容。进一步需要思考的问题在于，这种秩序来源于自然，还是来源于约定，或还是来源于其他逻辑？这种追问的意义在于厘清宪法制度秩序的正当性何在。《工程》一书对此的分析是模糊的。当然，这是一个敏感的复杂的理论问题。《工程》是一部现实主义论述，但不乏批判性反思（p.29-30），这就为学术界的进一步思考提供了契机。

第二，权利逻辑。尽管卢梭特别强调社会秩序以及社会秩序演化而出的建制化权利（法定权利），但在卢梭之前以及与他同期的启蒙时代，自然权利才是重点，天赋人权也成为人所共知的结论。此后，权利成为一切政治设计的基础，当然也成为政府的基本目标。以自然权利作为基础的政治社会及其建立起来的制度如何保障公民权利，这是法治工程的根本性问题。这里就涉及一个问题：监察制度是权力导向还是权利导向？这并非一个无关紧要的问题，而是需要仔细甄别。

如前所述，自孟德斯鸠以降，权力配置与温和政体、公民自由紧密结合在一起。按照孟德斯鸠的说法，那就是保障公民自由的政治法必然要求分权体制。践行孟氏理论的美国立宪直接表达了这种思想，即通过政府结构的设计，特别是分权制衡，确保一个自由政府。在萨托利（Satori）看来，宪法就是自由政府的设计。这种设计的根本目标在于通过政府权力分支之间的相互制约，弱化每个分支，从而防止专制、保证共和，确保权力的自由目标。所以，美国宪法的最初版本虽然没有权利法案，但无不透露着保障权利的思路，相信依靠权力秩序就能实现这一目标。

实际上，与宪法同时生效的“权利法案”（第一至十修正案）主要也是指向政府权力限制。我国的监督权设计如何结合权利保障原理？与孟德斯鸠的逻辑相比，我国政府体制似乎存在很大差异。外部监督体制设计很有可能是以维护强大的决策权和行政权为目标的。这种判断的逻辑预设并非强大的国家就一定威胁公民权利，但这种可能性是极高的。我国监督权维护的并不是孟德斯鸠式的自由共和政府，而是福山（Fukuyama）意义上的有着强大能力的国家（政府）。

在这种逻辑之下，就需要更加重视公民权利。实际上，福山论证的政治秩序存在极大的缺陷，那就是他重视政治进化论，但并未提供一个政治社会的根基，无论是国家能力，还是法治、责任制，都没有解决为什么是这样的政府的问题。唯有回到公民权利，才能解决这个问题。权利逻辑必然伴随在政府设计之中。越是重视国家权力或者国家能力，就越要提出权利保障的任务。这就是我国监察制度发展的一种思路。对此，《工程》一书做了阐释，突出表现在作者对监察机关目标的分析，以及监察机关与其他国家机关之间的关系分析等之中。（p.63-66）

第三，改革逻辑。这是政治社会蕴含的进步性或者发展性的体现。改革逻辑在中国表达得尤为显著，它本身就具有强烈的正当化功能，因而成为政治合法性的来源。权威并不是静止的，而是始终处在演化之中。国家发起改革，通过不断对人民许诺、让利以及赋予理想性共识，增强了人民的认同。在改革逻辑之下，人们可以接受一定程度的“明知的”不完善，但改革秩序与法治特别是宪法的关系一直就是难题。

关于改革的宪法学是“八二宪法”施行以来最值得关注的理论思考，现行宪法也有“改革宪法”之说。强调稳定性的文本解释主义、分析实证主义法学回应改革的能力是较弱的。那么，面对当代中国最重要的政治（宪法）现象，现实主义的宪法学应当如何回应？

《工程》就是直面改革问题的成果。法治工程就包括了理解改革与法治的关系、改革的法治意图的内涵。《工程》对监察改革的法治规律的论证是全面的。一方面，作者非常强调改革逻辑与方法，无论是《工程》一书，还是作者2018年出版的《国家监察制度改革研究》（以下简称《改革》）一书，皆体现了这一点。另一方面，不同于《改革》，《工程》特别提出法治工程的概念，突出了监察改革对于法治的意义以及监察法学的可能性。这表明作者已经超越对改革的正当性论证，进入到监察制度的改革完善视域之中。

宪法学的想象力

缺乏想象力会限制一个学科、一门学问的生命力。成书于1959年的批判社会学领域名著《社会学的想象力》曾对美国主流社会学的概念、理论与方案进行批判，反倒成为社会学的知识入门之作。因为想象力对于社会学的发展来说至关重要，离开了对社会的想象，恐怕难以找到组建社会的逻辑和社会运行的规律。想象力对于宪法学同样也至关重要。在提供想象力方面，秦前红教授一直是标杆性学者。

事实上，在中国文化传统中特别是在目前的环境之下，试图做出一些“标新立异”的学术创造是极为困难的。然而，进步通常是在创造之中出现的。墨守成规恐怕很难带来新的进步。如林来梵教授所说，过于强调问题意识本身可能也构成问题，特别是宪法学纠结于“指导实践”，而不思考思想、原理以及理论，更成为问题。普遍理论如何运用到具体世界，并非“问题意识”的成就，而是理论固有的力量。

如果一门学问只是考虑“指导实践”，那就会导致这门学问的专家多、大家少。秦前红教授具有历史担当和价值关怀，始终关注政治社会实践中的宪法与法治问题，为宪法学的想象力提供启发，能够让读者整体上把握中国政治社会的问题和宪法理论脉络。

苏力教授有着著名的“什么是你的贡献”之问。这个问题让所有理论工作者都感到压力巨大，甚至惴惴不安，因为说出自己或者他人的贡献，需要有接受批判和质疑的勇气。事实上，中国社会并不鼓励这样的“问”“答”。然而，这并不意味着苏力之问错了，相反，这个问题让我们时刻反思着自己的学问。对于宪法学者来说，这个问题尤为重要。本文开头就引用了苏力对宪法学的批评。这是他对宪法学的一贯认识。

当然，这种批评来源于“学科之外”。不得不承认，很多宪法现象的有效解释来源于其他学科的学者，如果我们那么在乎学科之分的话。例如，过去四十余年极富生命力的宪法学理论——“良性违宪论”“改革宪法论”，分别出自法制史学者郝铁川、法理学者夏勇。它们皆引起了宪法学的深入讨论和思考。能够对中国目下政治秩序进行解读、判断以及解决政治社会面对的问题，进而形成中国宪法学的现实面向，这是秦前红教授以及《工程》一书的思维和方法贡献。

此书内容从设计宪法到制度形成，从法治工程到宪制建构，从程序法治到人权保障，始终都在回答近代宪法最重要的实践任务——如何塑造政府，如何维护人权。政府是立足于公民自由、防止专制的现代法治政府，人权是个人享有的针对国家的道德权利。此二者是中国法治工程的基本特征。《工程》不仅指出中国宪法面向现实的问题与路径，而且致力于构造社会主义国家权力结构的监督权一端，突出法治中国建设的工程学逻辑，解码法治中国的工程图。这是秦前红教授以及《工程》一书的知识和理论贡献。

从政治实践中发现宪法，这是宪法学想象力的根本来源。实际上，就宪法这一现象来说，它就是政治的产物。例如，被视为现代宪法雏形的1215年《大宪章》是国王与贵族集团的政治契约，最经典的1787年美国立宪是政治妥协过程，法国大革命的反复激进革命最终确立了宪法至上观念，以及清末新政引入宪法是为了化解统治危机，等等。

在规范宪法的理想之下，我们越来越重视将宪法分析化、实证化，甚至主张宪法的纯粹化。这样一来，宪法在“复杂中国”之下就变得无所适从。对于宪法适用来说，方法当然是重要的，但目前的中国宪法学不应当把方法当作全部。相反，宪法理论应当引起重视。在一波一波的宪法学争论之中，方法似乎成为最耀眼的问题。在中国缺少明确的完善的宪法适用机制的情形之下，很多人关心如何进行概念演绎推理。

在笔者看来，这并非好现象。宪法学的成就不在于（某个/某些）方法论中心主义，而在于宪法理论的解释力、生命力，在于说明宪法的本质原理以及宪法秩序的路径选择。在当代中国，宪法学或许更多地体现为一种理论，而非一种技术。那么，理论来自哪里？回到政治原理和政治实践，不失为一种选择，这是《工程》带给我们的启示。

宪法的想象力需要开阔的视野与宽广的胸怀。从政治实践中发现的理论，通常同时关照着理想与现实，不仅富有解释力，而且充满挑战性，为人类的思考提供了新的启发。面对监察改革实践，秦前红教授既作出了学术分析、批评与反思，也努力在理论与实践之间进行沟通性对话，从而赋予改革规范理想和最大理性。相较于许多年轻一代在学术研究上对政治实践采取回避态度，对学问的政治作用持消极态度，甚至主张宪法与政治、道德的分离，以秦前红教授为代表的这一代学人从不认为政治与己无关、与学术特别是宪法学无关，也不认为理论、思想无从作用。相同的关怀还表现在韩大元、莫纪宏、童之伟、胡锦光、焦洪昌、刘茂林、马岭等多位宪法学者有关监察改革的论述之中。

这种知识分子的使命感、责任感、历史感、现实感可谓是《工程》一书彰显的学者的时代性贡献。面对政治，学者在学术研究中倡导什么，推动什么，尤为关键。秦教授对改革造成的宪制冲击保持着审慎乐观的态度，持续提出改革前后的宪制融贯性思路，为维持宪法秩序的连续性贡献智识学说。这也体现在《工程》一书中，作者以监察改革为基础，指出法治工程的内涵与意义；围绕监察权和监察法，分析监察法治，形成监察法学理论体系。

如今，在整个国家愈加自信，制度理论注重中国话语时，宪法学也呈现类似特点。不过，创建具有独立性的中国宪法话语是一个不小的任务，反倒意味着宪法学需要大格局、大视野，因为它更需要世界眼光，捕捉前沿的思想、理论以及理念。特别是，如张维迎教授所言，“理念的力量”是巨大的。

很多时候，进步就来源于一个理念，无法进步则是因为某个理念的缺失。例如，在人类走向法治的根本性转折之中，自然权利与人造国家的理念就是摧毁千余年欧洲神性世界的最有力武器。清末变革之际，共和理念的传播让两千年帝制瞬间崩溃，任谁想复辟当皇帝——如强权者袁世凯、前皇帝溥仪，皆已无基础。

今天，中国宪法学进步的理念何在呢？或许，读者可以在《工程》一书中找到“蛛丝马迹”。当然，这并不是说《工程》就尽善尽美。作为一部从单篇论文集合而成的著作，其思维的间断性和跳跃性，必然导致该书在许多议题的连贯性方面存有缺失。然而，《工程》所揭示的宪法学想象力却或许更加凸显。

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