《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。国家A类学术期刊，中文社科引文索引（CSSCI）扩展版来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。

刊号：CN10-1210/D.

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刘毅

北京理工大学法学院副教授

蒋心培

北京大学法学院外国法制史专业博士研究生

地方治理是国家治理现代化的重要环节。府县会是日本明治维新的重要产物，它诞生和发展于日本现代地方自治的形成过程中，是日本国家治理制度现代化转型的重要标志。在开启了中国现代化转型进程的清末立宪运动中，日本的府县会制度也发挥了重要的借鉴意义，具有省议会性质的清末谘议局即仿照日本府县会而创立。在对二者的异同比较中可以发现，中日两国在现代化进程中既有同样的困境与难题，也有不同的思路与解决方案，值得省思和总结。

本文原题为《明治时期日本府县会制度比较研究——以国家治理现代化为视角》，刊于《中国法律评论》2020年第6期思想栏目（第125-138页），原文17000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。

序言

2018年是日本明治维新150周年，也是中国戊戌变法120周年。一般认为，明治维新成功地开启了日本政治社会的现代化转型之路，但是后来日本逐渐走上军国主义道路，“二战”中给亚洲邻国和人民带来深重的苦难，明治维新作为大历史的开端，难辞其咎。

与此相对照，戊戌变法无疑是失败的，光绪帝被囚瀛台，康梁流亡日本，六君子喋血刑场。但是不出三年，“庚子之变”和“辛丑条约”之后，清政府开始主动推行“新政”，在军事、官制、法律、商业、教育和社会方面进行一系列系统性改革，改革内容多与戊戌变法近似，甚至较之更广更深，这其中不能抹去戊戌变法的功劳。

不仅于此，日本的明治维新与中国的戊戌变法和晚清新政之间，又有着千丝万缕的相互影响和联系。因此，站在黄仁宇所说的“大历史”的视角，无论中国还是日本学者，都很有必要对日本明治以来和中国清末以来的制度变革与现代化道路，以及中日之间相生相克的复杂关系，予以深入的比较研究。

本文选取一项非常重大且艰巨的制度革新与实践进行比较研究，即日本的府县会和中国的谘议局。明治维新初期，通过1869年的“版籍奉还”和1871年的“废藩置县”，明治政府成功地将地方割据势力纳入自己的统治之下，由此，日本成为中央集权国家，并以此为依托开启了整个国家的现代化转型。国家的现代化离不开地方制度的现代化，明治政府深刻认识到了这一点，因此，现代日本在颁布宪法与开设国会的同时，也启动了实行地方自治的积极探索，1878年开始施行的府县会制度就是其地方自治的核心内容。1906年清政府发布“预备立宪诏”，宣称要“仿行宪政”，其中地方自治方面，清政府非常明确地决议仿效日本明治维新的改革经验，于同年11月谕令大臣与各省督抚会商筹办地方自治，推行谘议局制度。

因此，本文尝试在廓清日本府县会发展脉络的基础上，探求府县会运作体系及逻辑，并与清末谘议局进行比较研究。在对二者的异同比较中可以发现中日两国在现代化进程中既有同样的困境与难题，也有不同的思路与解决方案，以及同样是制度的移植或借鉴，两国的探索和实验取得了怎样的经验和教训等，这些都值得省思和总结。

府县会的设立和发展

日本现代地方自治的确立经历了一个不断摸索和不断修改的过程。1878年，明治政府为应对明治初期过渡性地方制度所激发的社会矛盾，决定在地方实行有限的自治，进而颁布了郡区町村编制法、府县会规则和地方税规则，统称为“三新法”，加上1880年4月8日颁布的区町村会法案，共同构成了日本现代地方制度上的三新法体制。三新法体制在一定程度上体现了西方地方自治的性质，初步承认了“地方分权”，正式在府县和区町村设立了地方议会，即府县会和区町村会，为接下来日本现代地方自治的实施奠定了基础。

不过也应该看到，虽然府县会已经设立，府县在实际上成为拥有一定自治权的地方团体，但就府县会的职权来看，主要限定在“议定以地方税支付的经费的预算及其征收方法”方面，几乎没有立法权等地方议会必需的其他职权。由此可见，这一时期，面对当时的财政危机，明治政府在很大程度上将府县会视为以相对民主的办法征收民费的工具。

此外，“三新法”还明确规定了府县行政长官对府县会的监督权，包括府县会的发案权归府县行政长官府知事县令所有，府县会的议决必须得到府知事县令的认可才能予以实施，如果认为府县会妨害到国家的安宁或触犯法律、规则，府知事县令可以中止会议、内务卿可命令议员解散等。

可见，“三新法”在赋予府县居民以一定自治权利的同时，又通过加强府县行政长官的监督权，对府县加以严格的监督和控制，自治与官治并存的色彩浓厚。究其原因，日本统治阶层不愿完全放开对府县一级的控制权，而是渐进式地将府县视为兼有“行政区划和地方居民社会独立区划两种性质的地方区域”。因此，在“三新法”时期，明治政府仅承认在底层的町村实行初步的自治，而府县则“中央政权部分多，独立之实少”，未明确实行自治。相应地，府县会作为府县议会，职权有限，在这一时期尚未被法律明确赋予地方自治机关的地位。

“三新法”的实行是日本首次在地方制度上引进现代地方自治观念、由完全的行政控制向初步地方自治迈出的第一步，是在内外因素推动下统治阶层所主导的渐进立宪的结果，对日本的政治法律现代化具有一定的推动作用。但是，从府县会地位的模糊性和浓厚的官治色彩也可以看出，明治政府承认地方有限分权的根本目的，并不是为了保障地方的自治权利，促进民众参与政治，而是为了应对国内激烈的自由民权斗争、强化政府对地方的监督和控制。

然而，与明治政府缓和地方矛盾的预期和目的相反的是，在当时日本国内自由民权运动高涨的情势下，府县会的建立恰恰为民权运动者提供了一个交流和联合的合法舞台，起到了对“要求地方自治、开设国会”的自由民权运动推波助澜的作用。在这种新形势下，政府开始重新审视府县会，并开展了一系列针对府县会的改革措施。

为了压制日益高涨的自由民权运动，对付以府县会为平台对抗政府的民权派人士，明治政府在1880年、1881年、1882年接二连三地对府县会规则进行了修改。修改的内容主要包括：删除了一些原来略显开明的条款，如“凡以地方税施行的事件交给府县会议”，限制了府县会本已有限的职权；增加并逐步扩大了府知事县令对相关议案的单独施行权，如“府县会如不议定法律上应议定的议案，或在会期内未议决议案时，府知事县令可以不再要求其议定，而呈报内务卿，得其认可后施行”，“第一项情况内务卿可以停止府县会，到再次命令开会期间，府知事县令可以决定地方税的经费预算及征收方法，得到内务卿的许可后施行”，大大削弱了府县会仅有的预算审议职权；将府县会与府知事县令之间争议的裁定权赋予了政府，规定府县会和地方长官必须服从专门调停机关——审理局的裁定。由于实践中裁定结果大多有利于地方长官，因此这一条款成为政府以合法形式控制府县会的有效手段。

由此可知，通过对府县会规则的一系列修改，明治政府将府县会本来就极为有限的职权进一步缩小，强化了地方长官对府县会的监督，进一步加强了政府对府县会的控制。同时，伴随着对府县会规则的修改，明治政府也通过对府县财政进行的改革，将财政负担转嫁给地方，在整体上加强了对府县的监督。政府对三新法体制的一系列改革，几乎取消了“三新法”初步承认的地方自治，使政府重新加强了对地方的官僚统治。尽管如此，这些改革与“三新法”一起，均被后世视为日本“探索地方制度现代化过程中的过渡和实验，同样为后来的地方自治制度的制定提供了经验和教训”。

1881年“明治十四年政变”后，明治政府发布诏书，宣布将在十年后颁布宪法、开设国会，为日本的渐进立宪政策提供了明确的时间表。在这一时间表的框架下，明治政府展开了立宪的各种准备工作，在整顿了中央官制之后，地方事务也被提上日程。在时任内务卿山县有朋的主持下，德国的地方自治制度成为日本地方制度的模仿对象，日本现代地方自治立法也逐步展开。

地方自治的立法首先从最底层的町村和市开始，尽管1889年公布的市制町村制存在相当多的保守性，但总体而言，市町村会的职权比以往有了很大的拓展，町村会获得了公法人町村的最高议决机关的资格，市町村被赋予了公法人格，促进了市町村财政的现代化。在市制町村制发布后，府县制郡制也开始起草，并在多次修正后于1890年发布，标志日本地方自治立法的基本形成。

在此过程中，山县有朋请德国学者莫塞（Mosse）所起草的府县制草案在审议中引起了激烈的讨论，争议焦点主要围绕在是否应该承认府县的法人格问题上。政府内部以井上毅为代表的一些大臣对于草案将府县变成地方自治体、由府县会代表府县的规定表示坚决反对，认为这会对国家的统一造成威胁，如井上毅主张，“府县会拥有了府县的最上权，府县知事成了一赘旄，地方之过半成为中央命令所不及之地，统一之政治产生尾大不掉之病患……将使国体国宪渐被破坏”。

在经过很多波折后，井上毅的主张最终得到贯彻，因此，在明治政府发布的府县制中，府县的法人资格没有被明确承认，府县仍然只是地方行政单位，相应地，府县会也仍然不具有地方自治机关的地位，同时，不仅府县会的职权仅限于府县预算的审议以及与财政有关的内容，地方长官对府县会的严格监督也同样没有改变。与市制町村制相比，府县制具有更加明显的保守性，府县会也因此成为具有地方自治与中央集权二重性质的暧昧机关。

由此可知，虽然日本的地方自治制度是仿照德国建立的，具有外来导入性，但二者存在一定差异。其不同之处主要表现在日本地方自治的官治与自治相结合的特色上，这种将地方自治牢牢控制在官治范围内的特色，从本质上反映了明治政府利用地方有限自治维持天皇制国体的根本目的。

19世纪末到20世纪初，是日本现代史上非常重要的时期。政治方面，1889年宪法颁布，1890年国会召开，日本现代天皇制确立。经济方面，产业革命完成，资本主义开始确立。对外关系方面，明治维新以来富国强兵的目标得以实现，日本成功跻身于世界帝国主义国家行列。但与此同时，日本现代化的过程中也隐藏着很多矛盾。

在这样的国家情势下，日本现代地方自治制度开始进入实际施行的阶段，在社会条件发生变化的新形势下，制度的不适应性日益凸显，包括府县制在内的各级地方的自治法令相继迎来改革。在经过几次局部的修改后，明治政府在1899年对府县制进行了全面的修改，发布了面目一新的府县制。

改革后的府县制正式承认了府县的公法人格，意味着府县终于成为法律承认的地方自治团体，而府县会也因此具有了地方自治机关的地位。但是，法律仍然未赋予府县会自治立法权，而且，改革在强化府县知事职权的同时，删除了府县会原有的一些议决事项，使府县会的权限实质上反而缩小了。由此可知，在社会新形势下，日本现代地方自治制度不断改革，逐步加强了政府对地方的官僚统治；同时，也修改了仿照德国制定但不符合日本国情的地方，实现了地方自治法的本土化；最后，明治政府的地方自治终于伴随着日本资本主义的建立而在地方上稳固地确立下来，实现了国家在地方制度上的现代化。

从府县会地位由地方行政机关向地方自治团体逐步转化的发展历程，可以看到日本在政治现代化过程中遇到的阻力、存在的缺陷，也可以看到其为克服阻力所作出的艰难探索以及日本现代化过程中带着缺憾的巨大进步。

府县会制概述

1899年3月16日，业经改正的府县制通过法律第六十四号予以发布。新的府县制共7章147条，包括总则、府县会、府县参事会、府县行政、府县的财务、府县行政的监督、附则等七章，内容涵盖了府县会和府县参事会的组织、选举、职权，府县吏员的组织、任免、权限，府县年入出预决算、府县会的监督等方面。

（一）府县会议员选举

新府县制规定府县会议员的选举方式为直接选举，由一般选举人直接选举出议员。此前，府县会议员的选举采用复选法，即先由原选举人选出少数的选举人，再由这些选出的选举人选出议员。为了能代表一般人民的意见，避免复选法容易导致的政党操纵以及贿赂选举等问题，改正后的府县制将选举方式改为直接选举。

关于议员的定数，府县制第5条规定，府县会议员的定数根据府县的人口来确定。府县的人口不满70万的，议员以30人为限；人口在70万以上未满100万的，人口每增加5万人则增加1名议员；人口在100万以上的，人口每增加7万人则增加1名议员。

关于选举与被选举资格，按照府县制第6条规定，获得选举权需要具备以下要件：

其一，须为府县内的市町村公民（年满25周岁且能自己独立的男性国民；纳税满两元；且在该地居住满3年）；其二，具有市町村会议员的选举权（公民中有停止公民权及现役于陆军海军者皆无选举权）；其三，在该府县内一年以来缴纳直接国税三元以上。获得被选举权则需具备以下要件：其一，须为府县内的市町村公民；其二，具有市町村会议员的选举权；其三，在该府县内1年以来缴纳直接国税10元以上。

此外，第6条还规定，即使具备以上三种要件，具有一定地位、从事一定业务的人仍不应享有府县会议员的被选举权，包括以下几类：

其一，该府县官吏及有给官员（此类官吏吏员负责执行府县的政务或补助行政，如果加入议决机关，则恐利用其地位而为不法之事）。其二，检事、警察官吏及收税官吏（此种官吏在政治上皆居独立地位以行其职务，如果加入议决机关，则会失去其独立资格）。其三，神官、僧侣以及其他诸宗教师（此数者皆具有使人信仰之力，如果进入政治界，恐其利用人之信仰而为不正之选举，同时，宗教和政治分离也是世界各国大势之所趋）。其四，小学校教员（小学生的思想尚甚软弱，很容易受到教员思想的影响）。其五，与选举事务有关的官吏吏员（此类官吏吏员在其关系区域内没有被选举权，主要是为了防止其利用自己的地位，采取不正当措施使自己当选）。

以上一至五的五种情况，当然无被选举权，即使他们不在其地位后，如果没有经过一个月，也没有被选举权，这是为了防止其预先操作，待解职后即可当选的情况。但是，除了以上所列官吏之外的官吏，其是否可以选举，须得到所属长官的许可。理由是，官吏对于国家有专心奉职的义务，因此其权力限制比普通人多。其六，该府县相关事务承包者及其役员。这类人与府县利益有关系，为防止其为谋一己之利益而害公共之利益，限制其被选举权。其七，众议院议员。众议院议员不是不能当选为府县会议员，而是不能兼任两种职务。此外，府县会议员为名誉职，任期为4年（第7条）。

由此可以看出，府县会议员的选举资格，特别是被选举资格，在财产上具有一定的限制。制定这一条文的出发点在于，府县会议员所议决的事项多为府县收支等财政事务，如预算、决算等，因此作为参与议决这些事项的议员应该具备一定的财产，这样才能感受到直接的利害关系且富于判断力。而从实际情况来看，基于上述资格的限制，府县会在很大程度上成为了大地主和资产阶级的议会。从府县会开设时起，当选府县会议员的几乎都是府县会所在地方第一流的名望家。以东京府会为例，议长福地源一郎、副议长福泽谕吉及其议员们皆为名流。后来的众议会议员以及在中央政界活跃的知名人士多数都担任过府县会议员。

此外，由于明治时期自由民权运动的持续发展，很多自由民权者为了实现自己的政治目的，通过选举进入府县会，成为府县会议员，其中高知县议员片冈健吉（政治家，1843—1903年）和福岛县议员河野广中（政治家，1849—1923年）就很有代表性。片冈健吉和河野广中本身皆是自由民权者，在府县会开设后，二人通过选举进入当地府县会，进而领导议员们积极行使府县会的职权。

1880年3月，当时自由民权运动的核心“爱国社”在大阪组织集会，此次集会将“爱国社”改名为“要求开设国会同志会”（国会开设愿望有志会），并制定国会促成同盟规约。同时，片冈健吉和河野广中被推选为“国会开设请愿书”的捧呈委员，受二府二十二县八万七千余人的委托携带请愿书上京。4月，片冈健吉与河野广中按计划上京请愿，但太政官和元老院均不予受理，即便如此，此次行动让政府当局意识到了确定国会开设日期的紧迫性，并开始起草宪法，在事实上推动了本国的立宪进程。

（二）府县会的组织机构与职权

1.府县会的组织机构

（1）议长、副议长

根据府县制的规定，府县会设议长、副议长各1名，在议员中选举，任期以4年为限，与议员相同（第47条）。如果议长因故不能履职，则由副议长代其行使职权。如果议长和副议长同时因故不能履职，则临时从议员中选举出假议长以行使职权（第48条）。府县制第57条规定，议长总理会议的事务、决定会议的顺序、掌开闭之日的会议、保持议场的秩序。具体说来，议长对外代表府县会，对内负责府县会的各项事务，包括决定议案的议决顺序；在会议期间宣告开会、闭会，定议休会；保证会议按规则进行；当会议中有诸如骚扰、妨害会议等违反规定的情况发生时，有权按规定要求警察处分。

（2）会议

根据府县制的规定，府县会有通常会和临时会两种，均由府县知事召集，议员自行召集在法律上是无效的，即必须由府县知事召集，府县会才成立（第50条）。其中，通常会每年召集1次，会期为30日以内；临时会在必要时召集，限于其事件，会期在7日之内。以法律规定的会期为限，府县知事有权命令府县会闭会。会期以30日、7日为原则，但也有例外，即会议解散后，如果得到内务大臣的许可再开会的时候，其会期可以另定。除了开会、闭会之外，停会，即中止会议之权也属于府县知事。

府县会议事对外公开，即府县内的居民都可以出席旁听会议（第56条）。府县会所议决的都是与自治体内民众生活利害相关的事项，议事公开的规定可以使民众知悉这些事项的议决过程，同时也有监督的作用，符合自治制度的本旨。但是，此规定也有例外：其一，由府县知事要求禁止旁听；其二，由议长或议员3人以上发议，经府县会议决禁止旁听。此两种情形下，会议秘密进行，不对外公开。

（3）书记

府县会设置书记一职，从事府县会的庶务，同时负责会议录的制作（第62条）。会议录由书记记载会议的始末及出席议员姓名，并经府县会议长及两名以上议员共同署名才算完成。书记由府县会议长任免，议长有权命令其执行职务、监督其工作以及对其惩戒处分。

2.府县会的职权

府县制从第41条到第64条规定了府县会的职务权限及处务规程。府县会虽然是府县的议决机关，但其只能在府县制规定的范围之内行使职权。府县制第41条规定了府县会的议决事项：

其一，岁入出预算。府县会负责议决人民负担之岁入和府县事物之岁出。每个会计年度前两个月，由府县知事制作预算案并提交给府县会议决。其二，决算报告。当预算执行进入终结阶段，由府县知事制作决算案并提交给府县会议决。此外，第124条规定，府县知事在向府县会提交决算案前，须先交由府县参事会审查，如果府县知事与府县参事会意见不合，则府县知事应将府县参事会的意见添入决算，再向府县会提出。其三，使用料、手数料、府县税及夫役现品之赋课征收。前述各种收入都由府县会进行议决。其四，不动产的处分及买受让受。学校、病院、山林之类府县的不动产，是府县的重要财产，其处分、买受、让受都是不动产变动的结果，必须经过府县会议决。其五，积立金谷的设置及处分。府县制第98条规定，府县得储蓄金谷。金谷是动产，也是府县的重要财产，关于金谷的设置和处分须由府县会议决。其六，岁入出预算规定外为新义务之负担及权利之抛弃。此种情形与岁入出预算联系紧密，是府县重要财政事宜，须由府县会议决。其七，财产及营造物的管理方法。财产和营造物的管理方法同样属于府县会议决的范围内。其八，依法律命令属于府县会议决的其他事项。主要包括：选举议员的配当方法；临时委员、常设委员的设置；关于府县会议员、名誉职、参事会会员费用的辨偿及支付方法；有给吏员对的退隐料、退职给与金、遗族扶助料对的辨偿及支付方法；依法律命令而行选举之事，即府县会中自行选举议长、副议长、假议长、名誉职、参事会员及补充员。

以上所列举的各项是法律规定府县会有权议决的事项，也就是府县会的权限范围。其中，从第1项到第7项，甚至第8项中的部分内容都是关于府县财政的事宜，可知府县会作为地方议会，具有财政权无疑。但另一方面，府县制列举的以上9条事项，没有一条与立法有关的内容，可知，改正后的府县制仍然没有给予府县立法权。从府县制对府县会职务权限的规定可以看出，作为自治体议决机关的府县会，其职权范围极为有限，仅限于与府县财政有关的内容。不仅如此，由于府县制赋予了府县知事广泛的职权，因此，现实中府县知事职权的行使还会使府县会的职权受到进一步的限制。

（三）府县参事会

府县参事会是设立于府县之内的府县会的补助机关，它与府县会并立，与府县会“相调剂、相维持而始成一完全之议决机关也”。在府县会之外另外设立府县参事会的原因在于，一方面，府县会议员分散居住于全府县的各个区域，如果频繁召集，既耗费时间又耗费财力；同时，有必要议决的事项又随时可能发生，每件事情都要召集府县会有所不便，因此另设此机关。另一方面，府县会议员由府县民众公选，智识程度不齐，如果遇到精密事项及法律问题，其不一定有足够能力进行议决，故而另设参事会作为补助机关。

根据府县制第65、66条，府县参事会的组成包括：其一，府县知事。府县知事因其职务当然具有参事会员的资格。其二，府县高等官两名。此成员由内务大臣任命，也是会员。其三，名誉职参事会员。名誉职参事会员从府县会议员中选举产生。

根据府县参事会的性质，遇到有必要议决的事件，可以随时召集府县参事会。府县参事会与府县会相同，由召集而成立。但有所不同的是，府县会仅府县知事有权召集，议员不能请求；而半数以上参事会议员可以请求府县知事召集府县参事会，不过仍然必须经府县知事调查其理由后认定可否。关于府县参事会的会期，府县制第71条规定，府县参事会的会期由府县知事决定。如果会期已满而议案尚未议决完毕，府县知事有权延长其会期。

府县制第68条规定了府县参事会的职务权限，包括：其一，受府县会委托，议决府县会应议事件；其二，议决在府县会权限内，亟须施行而无暇召集府县会的事件；其三，当府县知事提出府县会议案时，可对府县知事陈述意见；其四，在府县会的议决范围内，议决府县会关于管理财产及营造物的重要事项；其五，议决支办府县费的工事之执行规定，但法律另有规定者除外；其六，议决关于府县的诉愿诉讼及和解的事项；其七，其他依法律命令处于府县参事会权限的事项。

（四）府县会及府县参事会与府县知事的关系

府县会和府县参事会是议决机关，依法享有议决权，他人不得干涉其权限以内的议决。但是为保证议决机关在其权限以内行使职权，府县制也同时赋予了府县知事对于府县会及府县参事会的监督权。然而，对于监督权的规定却在实际上为府县知事对府县会的牵制提供了合法性要件，由此使二者之间的关系几乎可以定性为府县知事对府县会及府县参事会的单方面监督。

府县知事一方面是由国家任命的国家官吏，是地方行政长官；另一方面，又是地方团体的执行机关，其职权相当广泛，其中一项重要的职权就是对府县会及府县参事会行使监督权。

府县制在赋予议员提案权的同时，出于相互调剂监督的目的，也赋予府县知事以提案权，即第78条中所规定的，对于需经府县会及府县参事会议决的事项，府县知事可以向其提交议案。

不过，府县知事对府县会及参事会的监督还远不止于此。府县制第82条规定，当府县会及府县参事会的议决或选举越权或违法时，府县知事有权依自己的意见或内务大臣的指挥而取消，谓之直接取消。对于越权或违法的议决，如果经一定手续再议仍不改决议时，府县知事有权取消该决议，谓之后取消。第83条规定，当府县会及府县参事会的议决被认为有害公益时，府县知事有权依自己的意见或内务大臣的指挥，经宣示理由，命其再议，如果仍不改其决议，府县知事有权请内务大臣来指挥。

此外，府县会及府县参事会对于府县财政收入支出的议决不适当时，府县知事有权依自己的意见或内务大臣的指挥，经宣示理由，命其再议，如果仍不改其决议，府县知事有权请内务大臣来指挥，但如有特别事由而不再议决，也可直接请内务大臣指挥。当然，府县知事的监督权也并非毫无制约，例如，府县制第82条规定，如果府县会及府县参事会对府县知事做出的取消处分不服，则可以向行政裁判所提出申诉。

另外，如上文所述，命令停会也属府县知事的职权，对于府县会及府县参事会的监督，停会权可谓最强有力的方法。然而，除此之外，府县知事在特定情况下还有依内务大臣的指挥处分府县会及府县参事会有权议决的事项之权力：其一，府县会或府县参事会不应召集时；其二，府县会与府县参事会不成立时；其三，府县会或府县参事会应当议决而不议决时。对于以上三种情形，府县知事不仅有权处分，而且，在之后的会期中对其处分的事项仅负报告的职责，府县会及府县参事会对此毫无救济的手段。

由上文可知，府县知事在监督府县会及府县参事会方面拥有广泛的职权，而且从内容上看，有些职权已经超出了监督应有的限度，其设置的目的与其说是监督，毋宁说是限制。府县知事过于广泛的权限是中央集权的体现，对府县自治权的行使无疑是一种阻碍。

（五）府县会的实际运作

1878年府县会规则正式发布前，有些开明的地方官已经在各地设立了包括府县会在内的地方民会。这一时期，地方民会性质的府县会已经开始了议会制度的初步试验。1874年以板垣退助为首发起的自由民权运动更是对地方民会的发展起到了重要的推动作用。

以千叶县为例，1873年10月，千叶县制定了“千叶县议事则”并召开了第一次千叶县会（议事会）。1874年，千叶县在对明治六年（1873年）“议事则”修改的基础上发布了“千叶县议事条例”，修改的内容包括明确议长及议员权限、区分内议员和外议员（内议员为县官，每次在县厅三课中的各掛长中选择一人担任，外议员为公选议员），确定议案的名义为废案、延会案、课程案、协议案、对论案、特权案六种等。

经过修订，议事条例的内容更为明确丰富，也更为严密，使代议制得到进一步推进，但是，对内、外议员的区分设定也显示了初期民会的特殊性。在会议中，内外议员的提案内容区别很大，内议员（县官）所提议案多是关于地方行政推行上的必要事务，而外议员（公选议员）提出的多是与地区民众利益相关的议案。

这一时期，在讨论中的发言者主要是内议员，作为公选代议人的外议员并没有掌握议案审议的主导权。尽管如此，县会的政治参与仍然促进了外议员地方政治推行能力的养成。和第二次议事会相比，第三次议事会的会期增加了三四日，审议的议案增加了三倍以上，讨论也变得更加活跃。在四十件议案中，除了关于千叶县议事条例的协议案的十余件提案外，其余议案中的二十四件都是外议员或区户长提出的，由此可知，外议员参与议事会的积极性很高。在通过担任府县会议员参与地方政治的过程中，外议员的使命感被逐渐唤起，纷纷以地方制度现代化的直接推进者自居。

1878年府县会规则发布后，府县成为拥有一定自治权的地方团体，府县会被政府正式承认。在此之前未开设民会的地方也以此为契机组织设立了本地方的府县会。自此之后，各地方的府县会作为日本现代地方自治初步实验的重要部分，开始了定期开会处理地方事务的常规化运作。

成立初期，各地方府县会在运营中存在很多问题，就福岛县会来说，1879年、1880年在会期不开会，且即便开会，出席的议员也居于少数，还出现依众议延会或延期的情况。不仅如此，1881年、1882年以来，县会总在会期以内闭会，而且1879年到1882年4年间，县会在议事时还会涉及议案外的无关事宜。县令与县会产生分歧的状况也时有出现。府县会运营初期的这种不成熟状态在当时各地府县会的实践中都有所体现。

尽管如此，依府县会规则，府县会享有预算审议的权限，这一权限成为府县会争取地方自治的重要武器。就千叶县会来说，其审议的预算案涉及了各项与地方建设息息相关的内容，包括县会运营、警察、土木、教育卫生、户长役场、备荒储备、收入等。事实证明，府县会从运营初期开始进行的这项重要实践为后来地方议会的运营奠定了基础。

如前所述，受日本国内政治环境及明治政府的政策影响，府县会的运营经历了府县会规则的数次修改，经历了府县会职权削减受限的倒退，经历了具有明显保守性的地方自治立法府县制的出台，也经历了1899年新府县制对府县公法人格的承认。这是日本现代地方自治制度的确立过程，这一发展过程背后有着各地府县会运作多年的支撑和推动。

日本府县会与清末谘议局之比较

甲午之败，特别是日俄战争中日胜俄败，日本经明治维新后实力迅速崛起，给清廷以及知识界以极大刺激，再加之同洲同文的近便条件，使清末变革中自然寻求向日本学习，在政治制度尤其是法律制度移植方面日本影响尤甚。在筹办地方自治时，具有省议会性质的谘议局就是仿效日本的府县会设立的。

1906年9月1日清政府发布“预备立宪诏”，宣称要“仿行宪政”。紧接着，清政府接受了众多朝廷官员关于仿效日本实行地方自治的建议，于1906年11月谕令大臣与各省督抚会商筹办地方自治。江苏学政唐景崇在奏折中提出地方自治“似宜近采日本，如府县郡市町村之制”。御史赵炳麟也提出应仿行日本：“日本明治七年开地方官会议为自治基础，十二年开府县会，十八年始组织新内阁，二十二年遂实行宪政。彼其立宪起点，因从地方自治始。建议我国仿行宪政，亦以地方自治为根基。”黑龙江巡抚程德全亦有奏折：“日本明治十年召开府县会，以为开设国会之先声。借鉴反观，取则不远。”

面对国内外紧迫的情势，清政府接受了众多朝廷官员关于仿效日本实行地方自治的建议，于1906年11月谕令大臣与各省督抚会商筹办地方自治。1907年6月10日，两广总督岑春煊所上的一道封奏明确提出了要在各省城设立谘议局的建议。

清廷对这一建议很重视，随即于同年10月19日发布上谕，命令在各省设立谘议局，作为“议院之先声”、各省“采取舆论之所”，目的在于“指陈通省利弊，筹计地方治安，并为资政院储材之阶”。1908年7月22日清廷颁布了《谘议局章程》和《谘议局议员选举章程》，谕令各省迅速举办，限一年内一律办齐。至1909年除新疆因条件不备缓办外，其余各省均如期设立谘议局并召开常会。后至辛亥首义，清廷覆亡，谘议局虽仅存在了三四年的时间，但是作为当时地方制度现代化转型的重要尝试，构成了中国早期现代化的重要命题。

（一）谘议局

《谘议局章程》共12章62条，其中第1章为总纲、第2至5章为谘议局议员额数、资格、分类、任期以及补缺、改选、辞职等规定，第6至8章规定了谘议局职责权限、会议监督办法，第9至12章为办事处、经费、罚则、附条等规定。

按照《谘议局章程》规定，谘议局“为各省采取舆论之地，以指陈通省利病,筹计地方治安为宗旨”。其主要职权为:议决本省应兴革之事，决议岁出入预算、决算、税法及公债，决议增加义务或权利存废，选举资政院议员，申复资政院、督抚咨询事件，公断和解本省自治会争议事件，收受自治会或人民陈请建议。可见《谘议局章程》中对谘议局是否即为省议会虽无明文规定，但从职权来看，谘议局实有地方议会之权限。

各省谘议局议员数目为定额，以各省取进学额总数5%为准，采用复选举法选举产生。按照《谘议局章程》规定，“凡属本省籍贯之男子，年满二十五岁以上，具下列资格之一者，有选举谘议局议员之权：一、曾在本省地方办理学务及其他公益事业满三年以上著有成绩者；二、曾在本国或外国中学堂及与中学同等或中学以上之学堂毕业得有文凭者；三、有举贡生员以上之出身者；四、曾任实缺职官文七品武五品以上未被参革者；五、在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者。”“凡非本省籍贯之男子，年满二十五岁，寄居本省满十年以上，在寄居的地方有一万元以上之营业资本或不动产者，亦得有选举谘议局议员之权。”

要获得被选举资格则要求在满足上述条件的同时年满30岁。而品行悖谬者、曾处监禁以上刑罚者、营业不正者、吸食鸦片者、不识文义者等被排斥在选民之外，此外本省官吏幕友、军人、巡警官吏等由于职业关系也不具有选举权和被选举权。

在组织结构上，《谘议局章程》规定：谘议局设议长1人、副议长2人，常驻议员若干人，其中议长、副议长任期与议员相同均为3年，常驻议员任期为1年。谘议局会议期分常年会和临时会两种，均由督抚召集。其中常年会每年1次，会期40日，临时会在必要时可由督抚命令，或1/3以上议员联名，或议长、副议长及常驻议员联名陈请召开，会期不超过20日。非开会期间，由议长委任常驻议员协议办理谘议局职权内所列事项。

按照制度设计，各省督抚对谘议局有监督裁夺之权限。如遇有以下情形，督抚可下令停会7日：（1）议事有逾越权限,不受劝告者；（2）所议事件违背法律者；（3）议员在议场有狂暴举动，议长不能处理者。此外，谘议局所决事项有轻蔑朝廷者或妨害国家治安者，多数议员屡经督促不到会议者，不遵停会命令或屡经停会仍不悛改者，有任意情形，则督抚得奏请解散并将事由咨明资政院。

谘议局成立后，议员纷纷围绕本地区学务、农林、实业发展等公共事务发表意见并提出议案，成为清末以议员为代表的地方精英实现政治参与的重要场所。更重要的是，清末立宪派人士以谘议局为阵地，广为联络，成立了谘议局联合会，相继发起了三次大规模的国会请愿活动，最终促使清廷将原来的九年筹备计划缩短了三年，“著缩改于宣统五年，实行开设议院”。由是观之，谘议局时间虽短，且在性质上也并不具有完全的地方议会职能，但是仍为当时的地方精英提供了建言议政的渠道，为民主宪制理念的传播以及实践积累了经验。

（二）日本府县会与清末谘议局比较研究

1.相似之处

事实上，清廷在决定预备立宪之始就已经确立了大体效法日本的方针，立宪中的各个环节也总是以日本的相关制度和经验作为参考。清末谘议局从制度设计到建筑式样几乎处处以日本府县会为模仿对象。《谘议局章程》吸收借鉴了府县制的很多内容，因此，二者之间在制度和实践方面存在很多相似之处，主要表现在以下几个方面：

（1）对于选举与被选举资格，《谘议局章程》的规定与府县制大致相同。在对选举资格积极条件的规定中，年龄、性别、财产、居住时间等限制条件几乎与府县制别无二致。而对于府县制规定的须具有下级议会议员选举权的要求，鉴于当时省级以下地方议会还未设立，《谘议局章程》对此以学历、官职等条件作为替代条件。此外，《谘议局章程》中对于选举的消极条件的规定既借鉴了府县制中规定的地位、职业等限制条件，同时也增加了品行、健康状况、文化水平等方面的要求。

（2）在行政监督方面，谘议局与府县会的制度实践都与西方宪制尤其是地方自治制度设计初衷发生了偏离。中日两国最初在设立谘议局与府县会时，都表现出了促进地方制度现代化、以地方自治作为立宪基础的姿态，但在实际制度设计及实践中却不约而同地仅认可了底层的地方自治，而未明确认定在省级、府县级实行地方自治，因此，谘议局和府县会在设立初期都未被赋予地方自治机关的地位。

尽管随着日本现代地方自治制度的确立，府县成为地方自治团体，府县会最终成为地方自治机关，但其实际上与谘议局一样，始终受到中央集权的高度控制，二者都没有逃脱兼有地方行政机关与地方自治机关双重性质的命运。谘议局与府县会官治与自治性并存的尴尬地位主要体现在政府通过法律一方面赋予其有限的自治权，另一方面又规定地方长官对谘议局和府县会具有严格监督权。

因此，谘议局与府县会在实际运作中常常受到来自地方长官的制约和打压，使二者自治权能的发挥受到严重影响。导致谘议局与府县会制度实践与西方宪制理论发生扭曲的内在原因在于，清政府和明治政府设立谘议局与府县会乃至实行地方自治的根本目的并不是建立宪制体制所要求的保证民众的自治权利，而是在传统政治伦理受到极大冲击的背景下，为了更好地控制地方、维护皇权统治而不得不作出的选择。由此可知，谘议局与府县会及其背后的制度只是政府眼中巩固统治阶层地位的工具和手段。这个根本目的渗透在谘议局与府县会制度实践的各个方面，是二者与西方宪制制度发生异化的深层原因。

（3）为立宪者提供平台。谘议局与府县会的设立和运行，都为本国带来了宪制民主的新气象，是本国政治法律现代化的重要环节。尽管谘议局与府县会与宪制制度的正常轨道存在一定的偏离，但二者存在的积极意义也是不容忽视的。

首先，二者都是在本国国会尚未召开时就已经在地方设立，谘议局与府县会的设立和运作是议会制在中日两国的首次尝试，为日后国会的召开及其作用的正常发挥提供了人才和经验的储备。其次，由谘议局与府县会本身具有的地方自治性质可知，二者的运作也是作为宪制体制重要组成部分的地方自治制度在中日两国的重要实践。虽然谘议局与府县会职权有限，但二者对地方事务的自行处理以及对地方长官的制衡，确实在一定程度上改变了原有的地方政治模式，发挥了一定的地方分权的作用。最后，谘议局与府县会无疑是推进本国现代化的重要角色，即中日两国推动立宪人士的合法活动平台。依靠谘议局与府县会，中日两国的立宪人士在社会中传播宪制民主的思想，组织要求召开国会、实行宪制的群众运动，对清政府和明治政府造成很大的冲击，在一定程度上推动了本国的立宪进程。

2.差异所在

尽管谘议局在设立时以府县会为模仿对象，但正如日本在吸收德国制度时进行了“日本化”的改造一样，谘议局在仿照府县会的同时也有所损益，因此谘议局和府县会这两个机构在制度实践上存在一定的差异，主要体现在以下方面：

（1）选举方式。府县制规定府县会议员的选举方式为直接选举，由一般选举人直接选举出议员。而《谘议局章程》则规定议员选举采用复选方式，经过初选和复选两次选举，遴选出谘议局议员。事实上，府县会议员的选举也曾经采用过复选法，但在实践中，复选法容易导致政党操纵、贿赂选举等弊端。

为了避免这些弊端，也为了能代表一般人民的意见，新府县制将议员选举方式改为直接选举。而谘议局议员的选举方式之所以没有采用直接选举，是因为《谘议局章程》起草者认为中国初行选举，应该计划详密，如果采用直接选举，恐怕会出现挑选不精、滥竽充数的情况。在议员数额确立标准上，府县会议员定数以府县人口为基准，确定相应的比例。《谘议局章程》起草者虽认为议员定额对比户口为佳，但由于清廷限一年内各省设立谘议局，而对人口全面统计需时较久，再加之八旗制度未改革到位，因此最终以各省取进学额为基准确立定额。

（2）法律地位。在二者的法定地位方面，府县会根据法律规定具有地方自治机关地位，谘议局则不具有。一般说来，职权是判断一个机构地位的重要因素，根据《谘议局章程》对于谘议局职权的规定以及谘议局在实际运行中发挥的作用，其在实质上具有地方自治制度下地方议会的性质，然而清廷关于地方自治的立法中却没有明确规定对省实行地方自治，因此，谘议局也就不具有法律明确规定的地方自治机关的地位。

与此不同的是，府县会在设立初期虽然也与谘议局一样并不具有法定的地方自治机关的地位，但随着日本现代地方自治的发展与逐步稳固，府县成为地方自治团体，府县会地方自治机关的地位也终于得到法律的确认与保障。

由此观之，谘议局与府县会在地方自治的法律地位方面存在差异。府县会在经过一系列改革之后，其地方自治机关的地位最终获得法律承认，但直到清王朝统治被推翻，谘议局被迫解散，谘议局地方自治机关的地位在法律上还是模糊的。谘议局与府县会在地方自治地位上的这一差异，也是二者最重要的区别，也是日本通过改革实现地方制度现代化而中国在清末立宪中未实现地方制度现代化的直观表现和重要原因。

（3）职权。在二者的法定职权方面，谘议局比府县会拥有更广泛的职权。根据《谘议局章程》的规定，谘议局拥有立法权、财政权、行政监督权等地方议会普遍具有的职权，而且在谘议局的实际运行中，尤其是在谘议局对相关议案的审议中，这些职权能够得到一定程度的行使。然而根据府县制，府县会对地方事务仅享有有限的财政权，而且随着府县制的不断修改，府县会仅有的财政权更被一次次削弱，直到日本现代地方自治制度稳固确立时，府县会仍然没有被赋予自治立法权，本来就有限的职权也再一次被缩小。由此可知，在职权方面，谘议局与府县会存在差异，谘议局拥有更广泛的职权。

结语

日本经明治维新后成功地实现了向现代社会转型，成为屈指可数的实现国家现代化的典型范例。地方自治是现代国家制度的基础性结构，是国家治理现代化的重要标志之一。府县会作为日本地方自治的重要组成部分，虽职权颇受限制，但是享有预算决算审议权限，实现了地方财政的议会运营，促进了地方建设与公共事业发展，在一定程度上实现了中央和地方分权。

更重要的是，府县会作为地方议事机关，成为民众实现政治参与的重要舞台，而“区分现代化国家和传统国家，最重要的标志乃是人民通过大规模的政治组合参与政治并受到政治的影响”。经过府县会的锻炼，民众熟悉了现代地方自治的运作逻辑，积累了民主实践经验，促进了现代民主的发展，从而为国家治理现代化提供了切实经验。

当然也要看到，府县会在制度设计上并不具备作为地方自治机关的完整权能，而这也与日本在现代化转型过程中所面临的阻力密切相关。借鉴府县会制度的清末谘议局，在推进地方自治的同时，也天然地承继了府县会制度的内在缺陷，同时，因为当时的国情与政情，谘议局的探索与实践并没有取得原先期待的效果，尽管如此，其仍不失为一次地方制度现代化转型的有益尝试，具有重要的历史经验意义。

这种制度移植与借鉴过程中的成败得失及其深层次原因，是当代中国制度改革与社会转型中特别值得思考的问题。从晚清中国借鉴日本府县会探索地方治理现代化的经验中，至少可以总结这样几方面的教益：

第一，地方治理现代化的改革与探索，必然与中央政府以及全局性的政治法律制度改革紧密相关，无法独善其身，因此，改革方案的顶层设计就显得非常重要，需要有全面的协同机制作为每一项局部试验的保障。

第二，制度的移植与借鉴一定要追根溯源、正本清源，真正理解和把握新制度新理念的本质性意义以及某项现代化制度的演进过程，而不是照搬复制或就近取材，以及照猫画虎、不求甚解，其实晚清新政中的很多措施都是因为学习日本的便利性，而忽视了日本改革本身的局限性，结果反而是以讹传讹或半途而废。

第三，越是地方性的治理变革，越是需要地方精英与民众的支持，需要制度及地方文化的适应与协调，需要尊重“地方性知识”，这样才能真正因地制宜、扎根大地，取得良好的效果。

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