《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。国家A类学术期刊，中文社科引文索引（CSSCI）扩展版来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。

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主持人按

栏目主持人：何海波 清华大学法学院教授

• 聚焦行政处罚法修改

1996年的《行政处罚法》是一部具有宪制意义的重要法律。它确立了处罚法定、错罚相当、正当程序三大原则，在一个重要方面规范了政府与公民、与市场主体的关系。它规定了法律、法规、规章设定行政处罚的权限，明确了“立法之外无处罚”，塑造了我国立法权的分配模式，并为后来的《立法法》所肯定。它开创了对行政管理中的通用事项单独立法的先河，并为后来的《行政许可法》《行政强制法》所沿袭。

二十多年的实践证明，《行政处罚法》对于规范行政执法、推进依法行政贡献巨大、意义深远。但它在实践中也暴露了不少尚待解决的问题。例如，行政处罚的概念和要件不明、一些惩戒措施没有纳入该法适用范围、地方立法权限过于狭窄、程序制度也有待完善。这些问题，需要在全面依法治国、实现法治政府的背景下，予以修订完善。2020年6月，全国人大常委会对修订草案进行了初次审议，并有可能在不远的时间内继续审议和通过。

《中国法律评论》编辑部约请了五位在这个领域深有研究的专家学者撰文，对相关问题展开深入讨论。其中，方军的文章讨论了“行政处罚的主观要件”这一理论上非常纠结、立法中相当难写的问题。田林的文章讨论了“失信惩戒”这一晚近大量出现、明显带有行政制裁性质却不在该法适用范围的现象。袁雪石的文章讨论了行政处罚与民事纠纷解决的衔接，张红的文章讨论了行政处罚与刑事处罚的衔接；他们的关注都是如何构建一个逻辑严整、运行平顺的法律体系。熊樟林的文章讨论了行政处罚地域管辖这一老问题遇到的新情况。

我们衷心希望，这组文章能够帮助立法机构考虑更加周全，帮助法律文本打磨更加精细。若干年后，人们可以说：“当时，就有这么一种意见。”

张红

北京师范大学法学院教授

行政处罚与刑罚处罚的双向衔接包括行政机关向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件和刑事司法机关向行政机关移送案件两种情况。行政机关向刑事司法机关移送案件，存在行政机关有案不移、有案难移的情况；移送程序在实践中被空置的情况较为严重；对于证据的转换与认定也存在分歧；案件移送后，行政机关是否中止行政处罚程序，实践中做法不统一。

刑事司法机关向行政机关移送案件的情况在理论上关注较少，由于立法不足，实践中各机关具体操作程序严重不统一。建议修改行政处罚法，确立行政机关向刑事司法机关移送的案件线索制，并增加刑事司法机关向行政机关移送案件的条文规定。

本文刊于《中国法律评论》2020年第5期专论栏目（第27—33页），原文9000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，可参阅原文。购刊请戳这里。

作为公法责任上两种重要的制裁形式，行政处罚针对的是行政违法行为，刑事处罚针对的是构成犯罪的行为。由于立法上所确定的处罚种类以及所适用的原则不同，必然产生二者之间的衔接问题。

实践中，行政处罚与刑罚处罚的衔接主要有两种情况：

一是行政机关向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件。行政机关在行政执法过程中发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等，根据刑法规定涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，依照规定向刑事司法机关移送案件。

二是刑事司法机关向行政机关移送案件。刑事司法机关经过侦查、审查或审判，认为犯罪嫌疑人的行为不构成犯罪的，向行政机关移送案件。理论界对于第一种情况关注较多，现有立法也主要规定了第一种情况下的处理程序。

对于第二种情况，理论界关注较少，现有立法也缺乏相应的规定。因此，本文提出“行政处罚与刑罚处罚的双向衔接”这一命题，希望理论界和实务界对这两种衔接给予同样的关注。

客观而言，行政处罚与刑罚处罚衔接领域有许多需要关注的问题，包括案件移送的条件、案件移送与处理的程序、证据的认定与转换、对案件移送的监督等，但并非所有问题均应在行政处罚法上予以规定，有些问题可以在行政法规、部委规章层面予以规定。

因此，本文将立足行政处罚法的修订，主要探讨行政处罚与刑罚处罚衔接领域中最核心的问题和实践中争议最大的问题，并尝试针对《行政处罚法》的修改提出具体建议。

行政机关向刑事司法机关移送案件

2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中将“完善行政执法与刑事司法衔接机制”作为全面深化改革的战略部署之一。2014年10月，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出要“健全行政执法与刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚与刑事处罚无缝衔接”。

值得注意的是，2020年1月15日签署的《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协议》“第1.26条行政执法向刑事执法的移交”第一款规定：“如依据客观标准，存在基于清晰事实的对于知识产权刑事违法行为的‘合理嫌疑’，中国应要求行政部门将案件移交刑事执法。”

关于行政机关向刑事司法机关移送案件，最重要的规定有国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（2001年7月9日生效，2020年8月7日修改）、公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》（2012年12月13日发布，2020年7月20日修改）和公安部《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》（2016年6月16日生效）。

（一）实践现状

实践中有两个值得关注的现象：

一是，行政机关向刑事司法机关移送案件的数量非常少，同一行政机关向公安机关移送犯罪案件的数量远远少于该行政机关的行政处罚案件。有的机关一年上千件行政处罚案件，但涉嫌犯罪移送司法机关的案件只有十余件。有的行政机关连续几年向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件数量为零。

在移送案件相对较多的税务执法领域，一个基层税务局每年向公安机关移送的案件数量最多只有几件。在证券领域，从1993年查处的“延中实业”股票内幕交易案，到2010年年底查处的“粤富华”股票内幕交易案，证券监管机构和司法机关共查处了31起内幕交易案件；在这31起内幕交易案件中，被处以行政处罚的为25件，被移交司法或由司法机关直接侦办并课以刑事责任的仅6件。

二是，行政机关向刑事司法机关移送案件成功率小，移送成功是指公安机关接受行政机关移送案件并予以立案。

实践中，移送案件主要有三种情况：第一，行政机关将行政案件作为刑事案件线索移送公安机关；第二，行政机关认为某一违法行为涉嫌构成犯罪，向公安机关移送案件及有关材料，但同级公安机关往往会以行政机关移送的案件达不到刑事案件立案标准为由，不予接收；第三，行政机关成功向刑事司法机关移送案件，这种情况凤毛麟角。我们在调研中了解到，北京市某区地税局，在行政执法过程中发现一起涉嫌犯罪的虚开发票案件，涉案经费上亿元，该地税局稽查大队在公安机关的指导之下，耗费了近半年的时间，最终成功搜集到大量犯罪证据，达到了公安机关的刑事立案标准，实现了案件的成功移送。

从行政机关向刑事司法机关移送涉嫌犯罪案件的程序看，国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》作了较为详细的规定。

根据这些规定，公安机关应当自接受案件之日起三日以内进行审查，认为有犯罪事实，需要追究刑事责任，依法决定立案的，应当书面通知移送案件的行政执法机关；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，依法不予立案的，应当说明理由，并将不予立案通知书送达移送案件的行政执法机关，相应退回案件材料。

公安机关认为行政执法机关移送的案件材料不全的，应当在接受案件后24小时以内通知移送案件的行政执法机关在三日以内补正，但不得以材料不全为由不接受移送案件。公安机关认为行政执法机关移送的案件不属于公安机关职责范围的，应当书面通知移送案件的行政执法机关向其他主管机关移送案件，并说明理由。这一规定虽然非常详细，但实践中的情况是，公安机关在绝大多数情况下会与行政机关进行口头的协商沟通，对于不符合公安机关立案标准的案件，一般不通过这一程序进行移送。

总体而言，行政机关向刑事司法机关移送案件，实践中的确存在行政机关有案不移的情况，但同时也有公安机关不愿意接受行政机关移送案件的情况。就移送程序而言，虽然行政法规和规章中有相应规定，但这些程序在实践中被空置的情况较为严重。

（二）证据的衔接

证据的衔接是行政执法与刑事司法衔接中的一个核心问题。国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中仅规定了行政执法机关在查处违法行为过程中，必须妥善保存所收集的与违法行为有关的证据，并没有对证据的衔接问题加以规定。实践中行政机关与公安机关关于证据的认识存在一些分歧：

一方面，公安机关认为行政机关的取证手段相对不足，取证活动时效性相对较差，行政机关的取证活动往往导致前期证据灭失，甚至很多情况下犯罪嫌疑人已经逃逸，这对公安机关侦办案件产生了很大的负面影响。例如，行政机关将一些涉嫌虚开增值税发票案件移送给公安机关，公安机关侦查案件时，发现犯罪嫌疑人早已不在居住地，收案后很难结案，案件有时也很难退回行政机关。通常情况下，公安机关要求行政机关移送涉嫌犯罪的案件已经达到刑事立案的标准。

但事实上，行政机关在调查违法行为过程中收集的证据很难达到公安机关的要求。行政机关认为公安机关取证更注重“人”，而公安机关认为行政机关取证只注重“事”。

具体而言，行政机关在调查行政违法行为时一般仅取证证明客观上存在违法行为。例如，对于闯红灯的违法行为，行政机关只要有证据证明行为人曾经在某一时间和地点有闯红灯的行为，即可据此对闯红灯的行为进行行政处罚。但公安机关侦查犯罪时必须取证证明犯罪嫌疑人主观上存在故意或者过失，这是受到“犯罪四要件”理论影响的结果。

以逃税罪为例，公安机关希望税务局提交的证据包括以下几类：

其一，案件来源，即证明案件来源及立案情况的材料，其中包括案件来源相关材料以及案源处理的相关材料。

其二，行为主体，能够证明被查对象主体资格的材料，包括作为被查对象的单位、自然人以及代扣代缴单位的身份有效信息。

其三，违法手段，区分三种情况收集不同的证据：一是伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证；二是账簿上多列支出或者不列、少列收入；三是经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报。

其四，危害客体，区分营业税、房产税、城镇土地使用税、土地增值税、企业所得税、个人所得税而收集不同的证据。

其五，危害后果，主要表现在偷税数额。其六，追缴措施，即证明税务机关依法采取相应的执行措施的证据。通常情况下，公安机关会认为行政机关在调查违法行为过程中收集的证据太少，并且几乎都不能达到刑事立案的标准。

另一方面，行政机关办理案件，一般侧重于行政相对人是否实施了行政违法行为，并不关注行政相对人主观上是故意还是过失。行政机关认为自己没有义务去按照刑事立案的标准收集证据；同时，行政机关客观上也没有足够的手段收集证据，例如，不能对涉嫌犯罪的嫌疑人的人身进行控制。因此，行政机关很难成功地将案件移送给公安机关。有时，行政机关认为公安机关要求行政机关移送案件的证据须达到刑事立案的标准，是对行政机关的一种刁难。

就证据的转换与认定而言，虽然《刑事诉讼法》第54条第2款规定，行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。由于刑事诉讼法对行政处罚特有的现场笔录、勘验笔录以及鉴定意见在刑事诉讼中能否作为证据使用没有规定，实践中，公安机关对于行政机关在行政处罚中形成的现场笔录、鉴定意见等证据材料一般不予采纳。

2020年7月修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》第63条规定：“公安机关接受或者依法调取的行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料，经公安机关审查符合法定要求的，可以作为证据使用。”

本条规定在原规定基础上增加了鉴定意见、勘验笔录、检查笔录这三种证据种类，应当说是一个明显的进步，但同时也增加了“经公安机关审查符合法定要求”这一条件，是否采纳这些证据，决定权仍然掌握在公安机关手中。除此之外，还有诸多在行政执法程序中的文书在刑事司法活动中是否具有证据效力，也存在分歧。例如，在“上海祖龙内幕交易案”中，中国证监会出具的认定函是否具有证据效力即成为控辩交锋的焦点。最后，该案判决书认为行政认定函作为“公文书证”具有证据效力。

（三）案件移送后，行政机关是否中止行政处罚程序

对于涉嫌构成犯罪违法行为的移送，《行政处罚法》第22条规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”在程序上，行政机关普遍关注一个问题，就是行政处罚案件涉嫌犯罪移送司法机关之后，行政机关还能否进行行政处罚？是立即中止案件及时移送司法机关追究刑事责任，还是可以在移送的同时继续调查并作出行政处罚决定？

国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和公安部《公安机关办理刑事案件程序规定》对此问题并未规定，实践中做法并不统一。公安部《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》第6条第3款规定，移送案件的行政执法机关在移送案件后，需要作出责令停产停业、吊销许可证等行政处罚，或者在相关行政复议、行政诉讼中，需要使用已移送公安机关证据材料的，公安机关应当协助。这似乎意味着对于已经移送公安机关的案件，行政机关是可以继续进行行政处罚的。

实践中主要有两种做法：第一，虽然案件移送司法机关，但仍然进行行政处罚。例如，在证券执法领域，存在案件移送刑事司法机关之后，证券监管部门仍然进行行政处罚的情况。第二，案件已经移送公安机关而刑事诉讼程序还没有作出最后的结论之前，行政机关暂不予处罚，但这种情况下又不能结案，行政机关非常为难。

最高人民法院行政审判庭在“枣庄永帮橡胶有限公司诉山东省枣庄市国家税务局税务行政处罚案”(以下简称第14号案例)中，对行政执法机关将案件移送司法机关追究刑事责任后能否再对行政相对人作出行政处罚予以了明确。

该案诉讼争议的焦点是：涉嫌犯罪的违法行为在移送公安机关追究刑事责任后，在司法机关对该违法犯罪行为作出最后处理之前，行政执法机关能否作出行政处罚决定？根据第14号案例的裁判要旨及判决思路分析，法院采取的并不是“完全中止”，而是“有限中止”。第14号案例裁判要旨的第二点指出：“税务机关在发现涉嫌犯罪并移送公安机关进行刑事侦查后，不再针对同一违法行为作出行为罚和申诫罚以外的行政处罚。”这意味着在行政执法机关将案件移送公安机关追究刑事责任后，仍然可以作出行为罚和申诫罚的行政处罚。

刑事司法机关向行政机关移送案件

刑事司法机关向行政机关移送案件的情况在理论上关注较少，由于立法不足，实践中各机关具体操作程序严重不统一。

（一）移送的情形

司法机关向行政机关移送案件是指司法机关在刑事诉讼程序中认为不构成犯罪或者不追究刑事责任等情况下，将案件移送行政机关进行行政处罚。《刑法》第37条规定：“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚，但是可以根据案件的不同情况，予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失，或者由主管部门予以行政处罚或者行政处分。”刑法中这一行政处罚与刑罚的衔接条款，统领所有已进入刑事诉讼程序的案件与行政处罚如何衔接问题。具体而言，包括三种情形：

其一，公安机关移送。《公安机关办理刑事案件程序规定》第3条规定，对不够刑事处罚的犯罪嫌疑人需要行政处理的，依法予以处理或者移送有关部门。第177条规定，经过审查，对于不够刑事处罚需要给予行政处理的，依法予以处理或者移送有关部门。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第13条规定：“公安机关对发现的违法行为，经审查，没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送同级行政执法机关，有关行政执法机关应当依法作出处理。” 

其二，检察机关移送。它适用于检察机关不起诉但需要行政机关给予行政处罚的案件。在刑事诉讼程序中，检察机关作出不起诉的决定是刑事诉讼程序终结的法定原因之一。但是，如果检察机关认为需要给当事人行政处罚的，应当移送到有管辖权的行政机关处理。

《刑事诉讼法》第177条作了明确规定：“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时对侦查中查封、扣押、冻结的财物解除查封、扣押、冻结。对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。有关主管机关应当将处理结果及时通知人民检察院。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第293条第2款还规定，人民检察院提出对被不起诉人给予行政处罚、处分或者没收其违法所得的检察意见，移送公安机关处理的，公安机关应当将处理结果及时通知人民检察院。

其三，法院移送。法院审理后认为当事人的行为构成犯罪但不需要判处刑罚的、宣告无罪的或者构成犯罪已判刑罚，但依法应给予行政处罚。这种情形的程序衔接方式是，法院在结案后将案卷副本移送到有管辖权的行政机关，由行政机关依照法院提供的证据材料，依照行政处罚程序作出行政处罚。

总体而言，刑事司法机关向行政机关移送案件主要有两种情况：第一种情况，司法机关自己立案侦查的案件，在侦查阶段或者审查起诉阶段认为不构成犯罪，应当给予行政处罚的，将案件移送有关行政机关；第二种情况，行政机关认为案件涉嫌犯罪移送司法机关，司法机关在侦查阶段或者审查起诉阶段认为不构成犯罪，而将案件移回行政机关。

遗憾的是，对于刑事司法机关向行政机关移送案件的程序，法律没有任何规定。实践中行政机关往往不知如何操作，特别是在第一种情况下。

（二）证据的移送

刑事司法机关向行政机关移送案件程序的核心问题是，刑事诉讼程序中收集的证据材料，行政机关能否直接作为行政处罚的证据？实践中大多数行政机关认为可以直接将刑事诉讼过程中收集的证据材料作为行政执法证据，但由于没有法律规定，一般情况下只能请示上级如何处理。

我们认为，刑事诉讼程序中收集的证据可以在行政执法程序中直接使用，主要原因有三点： 

其一，刑事诉讼证明标准比行政处罚证明标准高。行政处罚法并未规定行政处罚的证明标准，理论界较为一致地认为行政处罚证据的证明标准应当介于民事诉讼证明标准和刑事诉讼证明标准之间。行政处罚不同于刑事处罚，行政处罚的行政性质决定了其要符合行政效率原则的要求，且行政处罚的程度远比刑事处罚的程度要轻，因此行政处罚的证明标准应当比刑事诉讼中的证明标准低。

其二，司法机关获得证据的能力比行政机关强，手段更为先进，并且公安机关在侦查过程中可以采取各种刑事强制措施，特别是在符合法律规定情况下可以对犯罪嫌疑人的人身自由进行限制。

其三，无论刑事司法活动还是行政执法活动都属于广义上的执法范畴，客观上都会耗费执法资源，从节约成本的角度考虑，行政机关可以直接使用在刑事诉讼程序中收集的证据。

《行政处罚法》修改建议

针对行政机关向刑事司法机关移送案件和刑事司法机关向行政机关移送案件两种情况，我们对行政处罚法条文提出修改建议。

（一）行政机关向刑事司法机关移送案件：案件线索制的确立

国务院于2020年修改《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》时在第3条增加了第2款规定：“知识产权领域的违法案件，行政执法机关根据调查收集的证据和查明的案件事实，认为存在犯罪的合理嫌疑，需要公安机关采取措施进一步获取证据以判断是否达到刑事案件立案追诉标准的，应当向公安机关移送。”

这就意味着，知识产权领域的违法案件，行政机关认为存在犯罪合理嫌疑的，应当向公安机关移送，由公安机关采取措施进一步获取证据以判断是否达到刑事案件立案追诉标准，如果达到刑事案件立案追诉标准的，予以立案。这事实上就是在知识产权领域建立了案件线索制。

我们认为，案件线索制不应仅限于知识产权执法领域，而是应当扩大到所有领域，行政机关认为违法行为涉嫌构成犯罪时，应当将与案件有关的所有材料作为刑事案件的线索向公安机关移送，公安机关接受移送的案件线索之后，采取措施进一步获取证据以判断是否达到刑事案件立案追诉标准。如果达到刑事案件立案追诉标准的，予以立案，将其作为自行侦查的案件继续开展刑事侦查活动；如果不能达到刑事案件立案追诉标准的，不予立案。

之所以主张建立案件线索制，是为了缓解大量的违法犯罪案件和有限执法资源之间的紧张关系。执法资源既包括刑事诉讼程序中为了侦查犯罪、审查起诉以及刑事审判各阶段所耗费的社会资源，也包括在行政执法程序中为了惩罚行政违法行为所耗费的资源，具体而言包括执法力量、执法手段和执法经费等。我们看到，无论是刑事诉讼程序还是行政执法程序，均存在执法资源稀缺的问题。大量违法犯罪行为的存在与有限的执法资源之间似乎永远不匹配。我们在各地方各层级的行政机关和司法机关调研时，总会听到“案多人少”的抱怨。

与此同时，行政体制改革又对行政机关提出了精简机构和人员、紧缩行政经费、减少行政成本的刚性要求。一方面是繁重的执法任务和紧迫的执法需求，另一方面是有限的执法力量、执法手段和执法经费，二者之间的不匹配与不平衡，无疑会加大执法难度。在现有条件下，如何弥合执法需求与执法供给之间的差距，考验着执法机关的行政智慧。

（二）案件移送后行政机关可以进行处罚

在案件线索制之下，行政机关将涉嫌犯罪案件移送刑事司法机关之后，如果行为构成行政违法，可以予以处罚。主要理由有以下四点：

其一，行政处罚与刑罚处罚并处，并不违反“一事不再理”原则。一事不再理源自古罗马法。在罗马共和国时期，法院实行一审终审制，因而实行一事不再理的原则，对同一犯罪不得重复定罪并予以刑罚处罚。因此，一事不再理中所说的两次处分，一般是指性质相同的两次处分。而同时处以刑罚处罚和行政处罚，则是两种性质不同的处罚，它们完全是独立的，并不发生两者择一的问题。宪法和法律禁止重复评价，但它们并没有禁止不同性质的法律责任评价，因此，并罚是有合法空间的，在刑法学界也是受到支持的。

行政法与刑法的目的不同，决定了它们达成目的的方式也有所不同，对于一个违反行政法义务的行为仅仅由行政机关给予行政处罚，未必符合刑法的目的。为此，法院对已经受到行政处罚的行为再施以刑罚并不违背刑法目的，反之亦然。

其二，立法实践已经承认了行政处罚与刑罚的合并适用。《行政处罚法》第7条第2款规定：“违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”第28条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当依法折抵相应刑期。违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金。”根据上述两条规定，我们可以推断出行政处罚法承认了行政处罚与刑罚的合并适用。

其三，现行法律规定中的处罚种类无法相互替代。有的情况下行为主体一般只受行政处罚，如法人；而有的处罚形式则只能是行政处罚，如吊销许可证或执照等能力罚。

其四，在案件线索制下，行政机关将涉嫌犯罪案件移送刑事司法机关，多数案件难以达到公安机关刑事案件的立案标准，如果行政机关中止行政处罚程序，待刑事诉讼程序的结果再决定是否予以处罚，可能会耗费更长的时间，因为刑事诉讼程序比行政执法程序更加复杂漫长。并且，如果行政机关不及时进行处罚，将导致法律关系长期处于不稳定状态。因此，由行政机关视个案具体情况，可以进行行政处罚。

（三）具体条文修改建议

1.修改《行政处罚法》第22条。建议将《行政处罚法》第22条修改为：

“行政机关根据调查收集的证据和查明的案件事实，认为存在犯罪的合理嫌疑，需要公安机关采取措施进一步获取证据以判断是否达到刑事案件立案追诉标准的，应当向司法机关移送，依法追究刑事责任。

案件移送司法机关后，行政机关应当决定是否予以处罚。”

2.建议《行政处罚法》增加一条，规定刑事司法机关向行政机关移送案件的情形：

“刑事诉讼程序结束后，司法机关移送至行政机关的案件，行政机关应当及时处理。司法机关在查办案件过程中收集的证据材料，在行政处罚中可以作为证据使用。”

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