凌兵：国际法院是否有权管辖疫情追责案件？ 丨中法评 · 专论

《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，由中华人民共和国司法部主管、法律出版社有限公司主办。国家A类学术期刊，中文社科引文索引（CSSCI）扩展版来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。

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凌兵

澳大利亚悉尼大学法学院中国法教授

本文梳理了国际组织争端解决的四种模式，考察国际法院行使管辖权的条件和界限。以世卫组织为示例，结合国际法院判例，包括2020年判决的“民航理事会上诉案”，文章对国际法院管辖权涉及的五大问题进行分析，包括争端的存在、争端的定性、诉前谈判、国际组织机关的角色和其他争端解决方式的选择。对利用国际组织争端解决机制处理国家间复杂争端的法律与政治意义，文章做了初步的评析。

本文原题为《国际组织的争端解决机制——对国际法院管辖权的考察》，刊于《中国法律评论》2020年第4期专论栏目（第2-11页），原文10000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，可点此购刊，参阅原文。

• 作者感谢悉尼大学法学院孙雨婷同学提供的研究协助。

自今年年初新冠病毒疫情在全球范围暴发以来，国际上一直有通过国际司法机构追究相关国家法律责任的议论。这些国际追责的论述，大多援引国际组织（尤其是世界卫生组织、国际民用航空组织等联合国专门机构）宪章所规定的争端解决机制，作为国际司法管辖权的基础。

本文拟对有关国际组织的争端解决机制略作梳理，并对其中的国际法院管辖权问题，结合国际法院的相关判例，进行初步的考察。

国际组织争端解决的机制

政府间国际组织通常建立在宪章性文件的基础之上。这些宪章性文件，属于国际条约，规定了国际组织的宗旨、职权、结构以及相关成员国的权利义务等内容。在国际组织的活动中，无论是成员国之间还是成员国与国际组织之间，都会产生与宪章权利与义务相关的问题与纠纷。对于国家间的争端，当事国自然担负联合国宪章和一般国际法所确立的和平解决国际争端的义务。

国家实践中通常采用的和平解决争端的主要方式，如谈判、调查、调停、和解、仲裁、司法解决等，均可适用。就司法解决而言，只要当事国同意，便可根据《国际法院规约》第36条将争端提交国际法院裁判，并不需要国际组织宪章有任何特别的规定。

尽管如此，大量国际组织在其宪章性文件中对争端解决问题还是做了具体的规定。这一方面固然是基于特定国际组织所涉事务及其宗旨、职权和结构的特殊性，另一方面也是由于一般国际争端解决方式的局限性，如国际法院的诉讼管辖仅限于国家，须以国家对法院管辖的同意为前提等。

大体而言，国际组织对争端解决机制的设计，有以下几种模式。

第一类，国际组织本身设立专门的司法机关，解决成员国的争端。这方面，除了联合国本身设立国际法院作为其主要司法机关外，世界贸易组织设立专门的争端解决机制，处理成员国的贸易纠纷；欧洲联盟设立欧洲法院，负责争端解决和欧盟法的统一解释等。

第二类，国际组织宪章规定，由国际组织本身的机关负责解决争端。这方面的典型例证是国际货币基金组织和世界银行集团的国际复兴开发银行、国际金融公司和国际开发协会。这些国际金融组织的宪章性文件（协定）规定，成员国与组织间或成员国间关于协定解释的争议，应交由执行董事会裁决；如成员国对裁决不服，可提交理事会作最终裁决。在这种模式下，国际组织虽然没有设立司法机关，但其授权的机关行使准司法职权，裁决组织中的争端，并且裁决具有终局效力，不得上诉。

第三类，国际组织宪章规定，由国际法院或国际仲裁解决争端。这方面，国际劳工组织、联合国教科文组织、国际电信联盟和万国邮政联盟有类似的规定。按照这种模式，有关国际组织的争端无须经过组织本身的机关，而可由当事国直接提交国际法院或国际仲裁解决。

第四类，可以说是上述第二类和第三类的混合模式。在这种机制下，有关国际组织的争端，首先交由国际组织本身的机关处理；如未能解决，或者当事国不服解决的结果，则交由国际法院或国际仲裁裁决。在联合国专门机构中，世界卫生组织、国际民用航空组织、联合国粮农组织、世界气象组织和联合国工业发展组织，都采纳这种模式。

在以上四类模式中，第三类和第四类涉及由国际组织外的国际司法机关处理争端的解决，因此会发生国际司法机关的管辖权问题。广义上讲，这两类国际组织的宪章争端解决条款是国际条约中管辖权条款（compromissory clause）的特例；而上述第四类机制，因涉及国际组织机关本身的角色与作用，牵涉的问题较为复杂，如何确定国际司法机关的管辖权，在国际法上甚有争议。同属于第四类模式的国际组织，其宪章争端解决条款在表述上亦各有千秋。

在此仅引用较为简明的《世界卫生组织组织法》第75条，作为示例：

除当事国另有协议解决方法外，应依国际法院规约之法规，因解释或适用本组织法而起之争端或问题，未经谈判或卫生大会解决，提交国际法院。

本文将着重考察第四类争端解决机制中涉及的国际法院管辖权问题。为便于论述，本文将以上引《世界卫生组织组织法》第75条为讨论蓝图，但如涉及其他国际组织有不同规定，则亦会援引，以资比较。

管辖权概说

众所周知，国际法院的诉讼管辖权，以案件当事国的同意为基础。当事国表示同意的方式，包括特别协议、约定法院管辖的条约、应诉管辖（forum prorogatum）、接受法院强制性管辖等，而法院管辖的事项（jurisdiction ratione materiae），以当事国的同意为准。《国际法院规约》第36条第1款所谓法院管辖权包括“现行条约及协约中所特定之一切事件”，很大程度上指的就是包含管辖权条款的国际条约。

与争端发生后同意接受法院管辖的特别协议不同，这类含有管辖权条款的条约，是在争端发生之前，即已确立了当事国对法院管辖的同意。因此一个国家在批准或加入条约时，就条约的管辖权条款所规定的事项，已经表示了对法院管辖的同意。

国际法院2006年在“刚果领土内的武装活动案”（以下简称“武装活动案”）的判决中指出：“当那种同意表达在国际协议的管辖权条款之中时，制约该同意的任何条件，必当视作对该同意的限制。”换言之，在涉及国际条约管辖权条款的案件里，关键问题不在于国家是否表示了同意，而在于这种同意的限度，而同意的限度反映在对管辖权条款的解释之中。

管辖权条款的解释，跟一般的条约解释一样，应当遵循《维也纳条约法公约》所规定的条约解释规则。据此，“条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义，善意解释之”。对于管辖权条款而言，条款用语的通常意义，是确定法院管辖权界限的重要依据。

与此同时，对每个条约而言，其解释还须考虑诸如当事国缔约时的相关协议与文书、嗣后的协议与实践及条约的谈判历史等资料。这些资料，不同的条约各有不同，因而文字相似的条款，解释的结果未必相似，需要注意。

对于采行上述第四类争端解决机制的国际组织而言，以《世界卫生组织组织法》第75条为示例，结合国际法院的判例实践，可归纳出五个方面为法院管辖权的条件或界限：

（1）当事国之间须有“争端或问题”；

（2）争端或问题须涉及条约的“解释或适用”；

（3）当事国“谈判”未解决争端；

（4）国际组织机关（卫生大会）未解决争端；

（5）当事国未选择其他争端解决方法。

本文将对这五个方面，分别加以讨论。

争端的存在

当事国之间存在“争端”（dispute），不仅在基于条约管辖权条款的案件中，而且在所有诉讼案件中，都是管辖权的必然要件。常设国际法院1924年在“马福罗马蒂斯巴勒斯坦特许权案”中的判词，一直被引用为“争端”概念的权威定义：“争端是法律或事实问题上的不同意见，两个主体间法律观点或利益的冲突。”

国际法院1962年在“西南非洲案”中进一步说明：“必须显示出有一个国家的主张受到另一个国家确定的反对。”一般人或许认为，两国既然已经到国际法院对簿公堂，彼此之间势必存在争端。但事实上，尽管争端的基本定义在国际法上争议不大，但具体适用这一概念时，不少问题需要厘清。

第一，争端是否存在，并不以原告国的一面之词为准，而是需要法院根据客观的事实作出认定。

第二，虽然争端中必须由一国对另一国主张作出“确定的反对”，这种反对不一定需要明示，可以从相关事实中默示地体现出来。

第三，争端存在的时间，原则上应该是原告国起诉之时。起诉以后两国间发生的新的争端，不在本诉的管辖之内。

第四，有些条约的管辖权条款，如《世界卫生组织组织法》第75条，在争端之外，亦提到条约解释或适用的“问题”。对法院诉讼管辖而言，两者并无实质差别。由于争端是诉讼管辖必不可少的条件，因此当事国之间的“问题”，必然也是双方立场对立的问题。法院在“武装活动案”的判决中，也确认了这一点。

第五，作为争端，两国间的“不同意见”或“冲突”，应当体现在对外关系上代表国家的行政机关的言行中。在“消除一切形式种族歧视国际公约适用案”（以下简称“种族歧视公约案”）中，原告国格鲁吉亚为了证明与俄罗斯之间存在争端，提出格鲁吉亚议会所做的决议，但法院认为这类决议未经格鲁吉亚政府认可，不具有证明力。

第六，虽然国际组织宪章的争端解决条款通常并未规定争端必须具有法律性质，但鉴于宪章本身属法律文件，而争端必须关涉宪章的解释或适用，因而这类争端必然具有法律性质。法律性质的争端常常会涉及政治背景和后果，但这并不影响法院的管辖权。

第七，争端的存在是否以原告国通知被告国为前提？国际法院的判例中，并未明确有此要求。从争端的基本定义来看，两国间存在“不同意见”、“冲突”和“确定的反对”，意味着两国在法律或事实问题上必须存在起码的交涉；鉴于争端的存在不能仅仅依据原告国的一家之言，显然原告国如果对被告国的立场有所反对但却秘而不宣，似难以符合争端的定义。如果案件是基于条约的管辖权条款，则争端必须关涉条约的解释或适用，法院在“种族歧视公约案”中的判词（见本文第四部分），其实已相当接近于要求原告国就争端的存在对被告国予以告知。

第八，争端应当发生在当事国之间。在涉及国际组织宪章的案件中，被告国与国际组织之间的分歧，不应作为两个当事国之间存在争端的证据。在“种族歧视公约案”中，格鲁吉亚援引俄罗斯就若干人权公约对相关国际委员会提出的履约报告，作为两国间存在争端的证据；但法院认为这些人权公约的缔约国与审查履约的委员会之间的互动，不涉及其他国家，因而不具有证明意义。

需要指出，同一般的条约争端相比，国际组织宪章所引起的争端常常具有特殊的复杂性。这是因为在国际组织的争端中，国际组织的机关常常会介入其中，有时会对争端做出裁决（详见本文第六部分），因此当争端提交到国际法院时，虽然案件在形式上是两个当事国的纠纷，但实质上案件属于对国际组织裁决的上诉，牵涉到国际组织的立场和利益。

在“国际民航组织理事会的管辖权上诉案”（以下简称“民航理事会案”）中，印度与巴基斯坦就芝加哥国际民用航空公约发生争端，在国际民航组织理事会就此争端做出裁决后，印度向国际法院提出上诉。法院指出，芝加哥公约所规定的这种上诉机制，实际上使法院对理事会的裁决得以监督，“

在此意义上这些条约为实现（民航）组织的良好运作而寻求法院的支持”。法院在解决此类争端时，需要考虑其判决对国际组织这一隐形第三者的影响。

争端的定性

条约的管辖权条款所覆盖的争端，必须是条约“解释或适用”的争端。国际法院基于此类条款的管辖权，也必须限于此种争端。因此法院不仅需要认定争端的存在，还需要对争端加以定性，确定其属于条约解释或适用的争端。虽然条约对“解释”与“适用”有所区分，有些国际组织宪章仅提到“解释”而未提“适用”，但在诉讼案件中，所有条约适用问题都需要首先对条约加以解释，而大部分的解释是为了厘清条约的适用，因而两者之间可能没有多少实质的差别。

如何认定原告国提交的争端是否属于条约解释或适用的争端呢？这里涉及系列问题。

首先，原告国在与被告国的交涉中，是否必须明确提到或援引涉争条约？国际法院对此的回答是，当事国没有必要明确指出条约。

在“种族歧视公约案”中，法院认为：“双方交流中必须足够清晰地提及条约所规定的事项，以便被告国可以确定，在该事项上存在或可能存在争端。”这段判词并未要求原告国指明争端的法律缘由（涉争条约的相关条款），但要求其向被告国表明争端所涉及的为条约所调整的事由。

其次，如果原告国指明了某一条约，并控告被告国的行为违反该条约，法院是否可据此认定该争端一定属于解释或适用该条约的争端呢？根据法院判例，这个问题的判断依据在于，解决两国间的争端是否“不可避免地”需要对条约做出解释和适用？

但这里的困难在于，被告国可能认为原告国的主张缺乏事实根据（如被告国的行为事实上与该条约风马牛不相及）或法律根据（如条约有专门规定排除对被告国特定行为的适用），因而倘若被告国所言为实，则两国间的争端实际上不涉及该条约的解释或适用。但法院若要判断双方主张的是非曲直，必须对双方依赖的事实和法律根据进行考察，但这种考察在管辖权审理阶段往往难以实现，只有在案件进入实体审理阶段后方可厘清。

解决这一难题的方法之一在于《国际法院规则》第79条第9款的规定，法院认为若不对案件做实体审理将无法解决管辖权问题，因而被告国对管辖权的初步反对“不具有完全初步的性质”，于是将该部分管辖权问题推后至实体审理阶段再做裁判。但这种做法一定程度上有损被告国的管辖权抗辩，让原告国受益。

在“尼加拉瓜案”中，尼加拉瓜援引其与美国的友好通商航海条约作为案件的部分管辖权基础，指控美国针对尼的军事行动违反了该条约。法院在1984年做出的管辖权判决中指出：“如要根据该条约确立法院对本争端的管辖权，尼加拉瓜必须证明其对法院提出的请求与该条约之间存在合理的联系。”这一标准虽然可以防止原告国提出荒诞不经的管辖权主张，但对于被告国而言，想要论证原告国的请求不属于条约解释或适用的争端，在实践中实为不易。

诉前谈判

很多条约的管辖权条款，将当事国通过谈判未能解决争端规定为向国际法院起诉的前置程序。不同的条约对这一前置程序的表述有所不同。当事国在起诉之前，需要进行“谈判”或“外交”，以“解决”或“调解”争端；有的条约除谈判外，还要求当事国实施其他和平解决争端的方法；还有些条约对当事国的谈判规定了时间限制。很多条约要求在起诉前，争端“通过谈判未能解决”（cannot be settled by negotiation），而其他条约（包括《世界卫生组织组织法》第75条）则要求争端“未经谈判……解决”（is not settled by negotiation）。

国际法院在“种族歧视公约案”中指出，条约的管辖权条款规定谈判的前置条件，体现了三大作用：

一是向被告国告知争端的存在，并对争端的范围及其事由做出界定；二是鼓励双方通过协商解决问题，以避免用第三方裁判解决争端；三是体现当事国对法院管辖表示同意的限度。

谈判的前置条件应当如何满足，才能使法院取得管辖权呢？对这一问题，国际法院的很多判例都有所论及。但在2011年格鲁吉亚诉俄罗斯的“种族歧视公约案”中，法院对这一问题做了全面阐述，并提出了颇有争议的结论。

首先，当事国通过谈判未解决争端，是不是向法院提起诉讼的先决条件？格鲁吉亚认为条约规定争端通过谈判“未能解决”和“未经谈判解决”，条文意义有所不同：前者意味着当事国必须经过谈判，方可将争端提交法院，而后者无此要求。法院判决则认为，无论条约的文字是“未能解决”还是“未经谈判解决”，如果解释为当事国无须经过谈判即可起诉，则条文中有关谈判的规定便变得没有意义；根据有效解释的原则，应当认定当事国通过谈判未解决争端，是起诉的先决条件。

其次，什么样的行为才构成谈判？法院强调，谈判不是“抗议”或“争辩”；当事国之间表达两相对立的法律立场和利益，相互指控和反驳，提出请求和反请求等，都不能构成谈判。法院指出：“‘谈判’的概念不同于‘争端’的概念，它最起码要求争端一方当事国为求解决争端而真正地尝试与另一方进行讨论。”换言之，如果当事方没有做出真正的努力进行谈判，则没有满足起诉的先决条件。

关于谈判的形式，法院没有明确的要求，国际关系中所谓“大会外交”或“议会外交”都可以构成谈判，国际组织对争端的审议和辩论，也构成谈判。在内容方面，谈判也无须明确提到涉争的条约，但法院强调：“要满足条约管辖权条款所规定的谈判先决条件，这种谈判必须与该含有管辖权条款的条约所调整的事项相关。换言之，谈判的事项必须与争端的事项相关，而争端的事项必须涉及有关条约所包含的实体义务。”

这里可能产生的一个问题在于，如果双方的争端涉及条约所规定的多项义务，而诉前谈判只覆盖部分涉争义务，在起诉后可否就未经谈判的其他义务提出请求或反请求？从法院的判词分析，考虑到法院并不要求谈判中明示条约的涉争条文，而只关注谈判和争端的实体事项，较好的回答可能是确定不同涉争义务之间在事实与法律上的联系。

例如，条约规定被告国有披露甲类信息和乙类信息的义务，但双方在诉前仅就甲类信息做过谈判，起诉后才发现就乙类信息也有争端。如果未经谈判的义务与已经谈判的义务合理相关（如均涉及信息披露的合作义务），则在已经成立管辖的案件里，法院容许主张未经谈判的义务，与拒绝采纳此种义务、要求诉讼双方重启谈判、另行起诉相比，可能对司法良治而言更为妥当。

最后，谈判应当达到怎样的结果，才能满足起诉的先决条件？法院重申了以前判例中所阐明的要求，即“只有当谈判失败，或谈判已成为徒劳无益或陷入僵局时，起诉的先决条件才得满足”。但这种结果应当在何时发生？法院认为，由于诉前谈判是起诉的先决条件，即使条约对时间未作规定，亦应在起诉之前得到满足。

在“种族歧视公约案”中，由于法院认定格鲁吉亚与俄罗斯的争端起自2008年8月9日，而格鲁吉亚起诉于2008年8月12日，法院要考察的，就是在这三天之内，双方有无进行谈判，谈判是否失败。换言之，如果起诉之时谈判仍在继续，即使谈判在起诉后法院判决前失败，法院也必须拒绝管辖。

另外，如果被告国自始至终拒不谈判，毫无和解可能，是否可以从一开始就免除诉前谈判的要求？这个问题虽然在多个案件中出现，法院至今仍未做出明确回答。

法院判决在诉前谈判问题上的立场，在“种族歧视公约案”里虽然以10∶6的多数获得通过，但受到了少数派法官的强烈质疑。这些法官认为，法院多数判决过分形式主义，背离了以往判例在相关问题上一贯的务实立场；尤其是要求诉前谈判的先决条件在起诉前就必须满足，过分苛刻。

在2008年“防止及惩治灭绝种族罪公约适用案”的判决中，法院曾指出：如果起诉的先决条件能在法院就管辖权做出判决前得到满足，则“在此情形下，强迫原告国重新开始诉讼或另行起诉，并不利于良好的司法管治”。应当认为，少数派法官的批评是有道理的。但现实中，原告国如未能满足起诉先决条件而败诉，重新起诉的可能性微乎其微。

这一方面是因为国际法院诉讼所涉及的成本较大，另一方面也因为诉讼程序常常旷日持久，法院判决时的政治情势较之起诉时往往已时过境迁，重新起诉的政治条件与意志已不复存在。例如，“种族歧视公约案”历时三年，“武装活动案”历时四年。因而以先决条件未及时满足而拒绝管辖，实际上并不是推迟诉讼，而是排除了司法解决争端的现实可能，反映了法院拒绝受理涉案争端的政治选择。

国际组织机关的角色

如前所述，有些国际组织的争端解决机制中，要求在向国际法院起诉前，由国际组织本身的机关介入争端解决。某些国际条约的管辖权条款，也规定了类似的前置程序。这种规定有两种情况：第一种情况是明文规定国际组织机关的介入和裁决，是向国际法院起诉前的必经程序，因此国际法院受理的诉讼是对国际组织机关裁决的上诉。第二种情况则是将国际组织机关的介入与当事国的谈判，并列为起诉的前置程序，但没有明示规定为必经程序。

相对而言，第一种情况在程序上比较清晰。当事国的争端首先必须提交国际组织的授权机关处理，在该机关做出裁决后，方可向国际法院上诉。国际民航组织是一个典型例子，《芝加哥公约》第84条规定：

如两个或两个以上缔约国对本公约及其附件的解释或适用发生争议，而不能通过谈判解决时，经任何与争议有关的一国申请，应由理事会裁决。理事会成员国如为争端的一方，在理事会审议时，不得参加表决。任何缔约国可以按照第八十五条，对理事会的裁决向争端他方同意的特设仲裁法庭或向常设国际法院上诉。任何此项上诉应在获理事会裁决通知后六十天内通知理事会。

在“民航理事会案”中，巴基斯坦就与印度的争端，向国际民航组织理事会提出申请。印度对理事会的管辖权提出异议，但理事会裁决自己有管辖权；印度就此向国际法院提出上诉。法院一方面确认自身的上诉管辖权，不仅覆盖理事会对实体问题的裁决，而且包括理事会对管辖权问题的裁决；另一方面，法院也确认了理事会管辖权的强制性，即使当一国宣称暂停或终止其公约义务时，理事会依然有权裁决由此引起的争端。

1957年，国际民航组织理事会制定了《解决缔约国之间分歧、纠纷与争端规则》（以下简称《规则》），指导其行使公约第84条所赋予的争端解决职权。1988年，伊朗因美军击落一架伊朗民航客机，根据《芝加哥公约》第84条在国际法院对美国起诉。

美国对法院管辖权提出反对，指出虽然民航理事会就该客机击落事件作出过决定，但其程序并未根据1957年《规则》，因而不属于第84条所规定的理事会裁决。伊朗反驳说1957年《规则》并非理事会行使第84条职权的必要条件，法院的管辖权应根据第84条而非根据《规则》而确定。由于双方后来达成和解，法院未就管辖权问题做出判决，两国所争议的问题，仍须留待未来的裁判解决。

《世界卫生组织组织法》第75条属于上述的第二种情况，仅仅规定争端“未经谈判或卫生大会解决”，可向法院起诉，但未明确卫生大会的程序是否为诉前必经的前置条件。换言之，这里所提的“谈判”和“卫生大会”两种程序，是替代性的还是重叠性的？在“武装活动案”中，被告国卢旺达主张原告刚果民主共和国既要进行谈判，又要经过卫生大会，才能满足起诉的前置条件；刚果则认为两种程序可由原告国任意选择。法院鉴于刚果两种程序都未进行，因而没有对此问题做出判决。

无独有偶，在“种族歧视公约案”中，《消除一切形式种族歧视国际公约》的管辖权条款（第22条）含有类似规定，对于其中所提的两种前置程序（谈判和委员会程序）是否都应适用抑或选择适用，格鲁吉亚和俄罗斯各执一词。国际法院认定格鲁吉亚未能完成任何一种前置程序，因而再次回避回答该问题。该案部分法官发表个别意见，认为两种程序均要求当事国相互妥协以达成解决争端的协议，实际上属于同一性质的程序，因而无须同时满足，原告国只需选择一种程序即可。

在2020年7月判决的“2020年民航理事会案”中，国际法院在讨论诉前谈判的先决条件时指出，当事国可以在国际组织的框架内发动审议、交换立场，满足诉前谈判的要求。这也表明，国际组织和双边谈判，是两种相辅相成并可融为一体的程序。

其他争端解决方式的选择

《世界卫生组织组织法》第75条对国际法院的管辖权还规定了一种除外情况，即“除当事国另有协议解决方法外”。当事国是否选择其他争端解决方法，排除国际法院的管辖，是一个事实问题，需要考察当事国之间是否达成有法律效力的协议。

就世界卫生组织而言，世界卫生大会曾通过《国际卫生条例》，对成员国就国际卫生事务所承担的义务做出详细规定，在某种程度上或可视为对成员国在《世界卫生组织组织法》下所负义务的解释和补充。

不过，由于《国际卫生条例》本身专门规定了争端解决机制，因此该条例所规定的义务，即使构成对《世界卫生组织组织法》义务的解释，是否可根据《世界卫生组织组织法》第75条向国际法院提起诉讼，不无疑问。

结语

从以上讨论可以看出，国际条约的管辖权条款和国际组织宪章的争端解决条款，对于启动国际法院的诉讼管辖，规定了多个先决条件。这些条件在具体个案中如何适用，尤其是诉前谈判的要件，法律标准颇有弹性，每个案件的结果取决于个案的实际情形。

在国际争端中，当和平解决争端的其他方法难以达到止纷息争的目的，当事国试图通过国际法院等第三方裁判的方式来解决争端，是可以理解的。但现实中很多国际条约的管辖权条款因当事国提出保留而无法适用。与之相比，国际组织宪章的争端解决条款很少被成员国保留，因而为原告国提起诉讼创造了法律条件。目前新冠病毒疫情国际追责的讨论中，国际组织宪章的规定备受关注，也是正因于此。

从国际法院的判例实践来看，很多国际争端往往不是单一的条约纠纷，而是有复杂的历史背景，包含多项国际法规则的纷争。但由于涉争的大部分国际法规则（条约）并不赋予法院管辖权，原告国常常只能借助国际组织宪章的规定，向对方提起诉讼，尽管涉及国际组织宪章的争端，仅仅是两国间整个争端的一个次要部分。

在这种情况下，原告国起诉，显然不是要求法院解决两国间的主要争端，而是希求通过法院的审判，吸引国际舆论对两国关系的关注，召唤国际社会的支持和援助，进而对被告国施加政治压力，以达至争端的有利解决。这种情况下，法院的角色已经不再是定分止争的中心，而是两国关系宏观博弈中的一项工具。虽然国际法院一直认为，一项法律争端纵然有其政治背景，依然可由法院以司法手段解决。

但在个案中，如果国际法院意识到这种诉讼中可能利用法院作为政治手段的现实情况，以司法的技术回避管辖权的行使，拒绝充当国际政治游戏中的棋子，也是完全可以理解的。

对于国际组织而言，其宪章性文件的意义，不仅在于规范成员国之间的权利义务。国际法院在1996年“国家在武装冲突中使用核武器的合法性案”的咨询意见中说道：

国际组织的宪章文件也是一种特别类型的条约，其目的在于创造具有一定自主性的新的法律主体，受国家的委托实现共同目标。这种条约可能会引起特殊的解释问题，因为这些条约的性质既是协定性的，又是组织性的。其所设立的组织的性质，创始国赋予该组织的宗旨，行使其职权的必然需要，以及该组织本身的实践，所有这些因素在解释宪章条约的时候，都需要特别的关注。

同样，在解释国际组织的争端解决机制时，不能忽视国际组织的功能与职权。在当事国为各自国家利益博弈的过程中，国际组织在维护国际合作、解决人类社会共同挑战的国际秩序里可能且应当扮演的角色，需要特别的关注。

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