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于安

清华大学公共管理学院教授

国民经济和社会发展五年规划，从20世纪50年代开始至今已经历了十三个五年规划。不过国民经济和社会发展第十四个五年规划有着特别的意义，这一时期是我国两个百年发展战略的交汇点和转换期，是小康社会将全面建成和开启基本实现现代化的建设进程。由于发展战略的历史交汇点和未来建设规划的新起点都将集中在全面建成小康社会上，所以本文将“后小康社会法治”作为题目和讨论的起点。

本文为《中国法律评论》2020年第2期卷首语（第1-5页），原文4000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，可点此购刊，参阅原文。

法治国家的发展道路和规划

目前，国民经济和社会发展第十四个五年规划的编制工作正在积极准备之中，其中包括对法治中国建设规划的研究。

加强统筹规划已经成为推动法治中国建设的一个重要方式，这与我国法治体系化的建设目标有很大关系。法的体系化问题首先是在1997年党的十五大提出来的“法律体系”建设，要求用大约十五年的时间形成我国的法律体系。这是对改革开放以来经验型法制建设方式的一个重要提升和转折。由于有了比较具体的时间要求，立法机关使用多年期立法规划或者年度性立法计划分期推进立法工作。党的十八大以后正式提出了“法治体系”建设要求，作为我国法治发展的总体目标。法治建设的体系化使法治发展规划日益重要，成为关注中国法治发展进程的一个窗口和评价中国发展进度的一个依据。

国民经济和社会发展五年规划中的法治国家建设规划，具有以下几个重要特点：

第一，它是在经济和社会发展的总体框架之内编制的，所以它既有结合经济和社会发展的具体领域或者项目提出的专门法治建设要求，也有关于法治国家建设总体规划的单独章节。原来总体规划部分比较简单，但是2016年的第十三个五年规划就开始比较丰富一些，第十四个五年规划有可能会更丰满。

第二，它的主要功能是指引性的，用于阐明国家关于法治发展的战略意图，以提高社会对国家行为的预期，不具有像能源开发和污染物排放类规划那样的具体指标约束性。规划的主要内容是提出未来发展的主要目标和重点任务，所以规划编制的重要工作是在来自各个方面的诸多需求中进行选择。

第三，它以法治目的的实现作为规划的着力点，而不限于对法律规则本身的发展规划。法治中国建设的目标是国家的发展，而不是脱离国家发展目标的法治建设。所以这种结果性目标的规划和研究，更偏重于务实的政策性研究，规范性法学研究的成分相对低一些。

国民经济和社会发展五年规划，从20世纪50年代开始至今已经历了十三个五年规划。不过国民经济和社会发展第十四个五年规划有着特别的意义，这一时期是我国两个百年发展战略的交汇点和转换期，是小康社会将全面建成和开启基本实现现代化的建设进程。由于发展战略的历史交汇点和未来建设规划的新起点都将集中在全面建成小康社会上，所以本文将“后小康社会法治”作为题目和讨论的起点。

小康社会建设实践的法治确认和提升

小康社会的全面建成，是开启中国发展新战略的起点，也是在新起点上继续进行法治国家建设的基础。所以，编制新五年期法治国家建设规划的第一个内容，应当是对小康社会建设实践的法治确认和制度提升。

在小康社会的建设过程中，尤其是最后几年的“攻坚”期中采用了大量的政策性手段和行政性方法推进建设进度，都需要在小康社会的事实建成后，再用几年的时间形成制度。制度化是我国现代化的基本要素之一。

制度化是坚持中国特色社会主义发展道路一贯性，防止折腾、动摇和倒退的可靠保障。在依法治国的条件下，制度化首先应当考虑法治化，把法治作为其他形式制度化的基础。制度化不仅是记载历史进程，更重要的是确认社会发展的程度并保障能够在既有基础上继续向未来延伸。

小康社会的建设目标和共同富裕的现代化要素，是进行小康社会建设实践法治化的方向和基础。

全面建成小康社会的目标，是经过几次党的全国代表大会逐步形成的。基础性目标集中在民生范畴，即解决人民温饱问题，人民的生活总体上达到小康水平。全面性目标包括经济、政治、科教、文化和生活五个方面，具体表达为经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实，构成了一个社会发展阶段的综合要素体系。

从实现目标的推进实践上，还有更详细的政策要求和行政指数。例如，在农村地区消除贫困方面，政策性基础目标是所谓“两不愁”和“三保障”，即稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房，贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。2011年12月中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》就是这一方面的重要文件之一，这些文件应当成为法律上确认和制度提炼小康社会建设的重要依据。

由于小康社会的全面建成目标是多元要素的综合体，在最后攻坚阶段使用了多种措施并举的方式，包括消除绝对贫困、改善生态环境和防范系统性风险。

所以，对全面建成小康社会的法律确认在理论上讲是多领域的，应当对一个理想社会的各个方面有比较完整的制度化体现。国家关于国民经济和社会发展的五年规划，在内容上是总体性部分和具体领域部分的总和，对小康社会建设实践的法律确认和制度提升应当在这两个部分都得到体现。

五年规划中关于法治的内容，分别表述在民主法治篇部分和关于经济社会发展的具体章节部分，对小康社会建设实践的法律确认和制度提升应当在这两部分中都得到体现。关于小康社会建设中推进共同富裕的成就及其法治化，应当集中规定在民主法治篇部分，并从公民基本权利的高度进行法律确认和制度化提升。

共同富裕既是现代化的要素之一，是以人民为中心新发展观念的体现，也是对小康社会建设实践进行法律评价的最重要立足点。共同富裕的法律意义，是社会公平、分配公平或者实质平等，是对形式平等的升华。不平等源于人们先天的、个人的和社会的各种原因，包括城乡差别、收入差别和性别的不同，等等。

尽管法律上可以假定人们是平等的，尤其是早期民法制度进行人格抽象后形成的形式平等，但是实现社会实质平等是一个正义的事业。在这一意义上，小康社会建设是实现社会公平的阶段性社会工程。

在共同富裕意义上，对小康社会建设实践的法律确认和制度提升，主要还是在基于人类发展意义上的分配领域中，特别是对弱势群体的扶助和对社会成员基本权利的赋予两方面。

国际组织的人类发展指标中，收入、教育和健康是评价社会公平的主要方面。社会公平意义上的分配制度，应当特别考虑不同社会群体的需求，包括妇女、儿童、老人、残疾人群体和遭遇疾病、工伤、失业等社会风险和职业风险的群体等。在小康社会的建设过程中，尽管已经在上述方面进行了改革和建立了初步制度，但是这些制度的公平性、实现水平和实现途径仍然有在法律上进行确认、调整和提高的巨大空间。城市职工的最低生活保障、最低工资收入和养老金的可得性及其水平，这些属于生存范畴的权利是否为所有社会成员普遍享有，仍然是需要在小康社会建成后在法律上加以确认和调整的。

基本实现现代化的法治国家建设规划

根据国民经济和社会发展五年规划的编制惯例，法治国家建设规划着重致力于提出方向性目标和实现目标所必需的主要任务，用于引导法律制定、法律实施及其监督的全过程。

从理论上看，这种规划在编制方法和具体内容上，不同于立法活动规划或者实施立法的行政活动纲要，而是更接近于纲领性的法治国家发展政策，主要体现国家的战略意图。

“十四五”规划期的五年是十五年推进基本实现现代化进程的起步阶段。继往开来是这一阶段的基本历史特征，需要继续完成小康社会建设的法治巩固工作和开辟适应国家现代化的法治建设途径。这一时期的法治国家规划，应当以建成小康社会为基础，以基本实现现代化为方向，以现实条件和需求为对象进行设计。

小康社会的制度化问题前文已经进行了阐述，以下着重讨论现代化方向和现实条件与需求。

（一）基本实现现代化的政策目标及其法治内涵

在2035年基本实现现代化，是编制“十四五”法治国家建设规划的方向性目标。也就是说，全面建成小康社会以后的十五年内，法治国家建设以基本实现现代化为方向。基本实现现代化的总体目标，是设计和安排“十四五”规划期法治中国建设的政策依据。

中共“十九大”提出的2035年基本实现现代化主要发展目标，包括在发展上跻身创新型国家前列、基本实现国家治理体系和治理能力现代化、社会文明程度达到新的高度、全体人民共同富裕迈出坚实步伐、基本形成现代社会治理格局、生态环境根本好转和“美丽中国”目标基本实现六个方面。

这些目标的表达方式，是实体指标与政策意图的结合。例如，在经济发展方面，一方面是“我国经济实力、科技实力的大幅跃升”这样的实体性进步；另一方面是政策上的“跻身创新型国家前列”。在分配方面，一方面是人民生活更为宽裕，中等收入群体比例明显提高，城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现等实体性发展；另一方面是“全体人民共同富裕迈出坚实步伐”的政策意图。

上述目标反映了“五位一体”新时代总体布局和基本实现现代化的总体要求，体现了发展方式、国家治理、社会文明、社会治理、共同富裕和生态环境等基本现代化要素。这些基本要素与法治的联系，大致上可以表达为共同富裕与社会正义、环境生态与代际公正、创新型国家与创新权优先、国家治理与法治国家、社会治理与社会秩序、社会文明与法治文化。

两者之间的对应程度不一定完整准确，但是可以基本表现出它们的关联性。编制法治国家规划的基础工作，是根据两者的内在联系，根据实际条件和需求提出法治国家建设的重点目标和主要任务。

（二）五年规划的现实条件与需求

政策性和战略性的国家发展规划必须回应现实问题，从既有条件和客观需求出发，提出法律制度的创设、完善、改进和实施措施，这是它不同于长期规划的地方。长期规划带有更多的愿景属性，五年规划则更多地带有回应性和现实性。

“十四五”规划的制定背景非常特殊，包括国内长期发展战略的交汇和转折，国际环境的所谓“百年未有之巨变”。国际环境构成国内发展的重要基础条件。20世纪80年代尤其是2001年加入世界贸易组织以来的国内发展规划，基本上都是建立在经济全球化基础之上，更具体地讲是建立在全球贸易市场有效运行的预期之上。

例如，高速铁路或者商业大飞机的现代交通发展战略，都以国际贸易为基本条件进行规划、投入和运行，即本国不能生产的都可以到国际市场上去采购而且能够完成采购，包括产品、技术和服务的采购；生产规模的规划也考虑国际贸易市场，即可以通过出口贸易卖到国际市场上去。

但是自2017年美国的国家安全政策发布以后，以及随后的中美贸易摩擦或者贸易战，国际关系产生了巨大的不确定性，风险挑战明显增多，使中国发展的国际环境已经发生了战略性改变。多边贸易体制及其制度的作用日益降低，国际贸易的自由交易度受到发达国家国家安全政策的限制后，将提高我国企业的经营成本和限制企业的创新能力。作为我国发展战略安排的五年规划，必须对国际发展环境的重大变化做出反应，包括在法治国家建设的规划。

国际环境发生明显变化后，我国政府已经采取了有效应对贸易摩擦和扩大开放的一系列措施。在实施新措施的过程中也显示了既有法律制度的不足，这些不足应当将在“十四五”规划期内得到补充和完善。

我们对回应性的法治国家建设新五年规划充满期待。中

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