林彦：《全国人大常委会议事规则》修改建议论要 | 中法评
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党的十九届四中全会指出，"我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”，同时明确"健全人大组织制度、选举制度和议事规则”是"坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度”的重要内容。人民代表大会制度作为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排，是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度，因此，完善人大议事规则，健全人大组织制度正是推进国家治理体系和治理能力现代化，发展完善社会主义民主政治制度的重要举措和题中之意。
《中国法律评论》2019年第6期专论栏目围绕“健全人大组织制度 完善人大议事规则”，特邀中国政法大学焦洪昌教授、华东政法大学刘松山教授、中国人民大学王旭教授、上海交通大学林彦教授、中国社会科学院大学柳建龙副教授撰文研讨。
林彦
上海交通大学凯原法学院教授
如果组织结构不经历大的调整和改革，履职负荷与议事资源之间的张力将无法得到根本解决。在这种情况下，仅对《全国人大常委会议事规则》进行调整就会显得避重就轻，也很难有效解决这对矛盾。因此，全面修改可能是一种更为可期的方案。
本文首发于《中国法律评论》2019年第6期专论栏目（第36-43页）。原文8000余字，为阅读方便，脚注从略。如需引用，请点此购刊，参阅原文。
本文系 2016 年上海“曙光计划”项目“宪法监督制度的体系化构建”(项目号: 16SG12)阶段性成果。
32年前，《全国人民代表大会常务委员会议事规则》（以下简称《全国人大常委会议事规则》）刚通过之后，曾有记者评论，“其意义不仅仅限于全国人大常委会自身建设，它对加快我国政治生活民主化的进程也具有积极的意义”。张友渔先生也曾言，议事规则确保了人大“决策的民主化、科学化和提高议事的效率，实现工作制度化规范化”。10年前，《全国人大常委会议事规则》的首次修改被誉为“从细节完善中国根本政治制度”。
党的十九届四中全会明确指出，“健全人大组织制度、选举制度和议事规则”是“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度”的重要内容。同时，修改《全国人大常委会议事规则》也已被列为十三届全国人大常委会立法规划的第一类项目。
当下，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，应当如何完善好这一意义重大的制度？本文将侧重从宏观的角度提出若干建议。
履职负荷与议事资源间的张力呼唤更系统的改革
通常而言，社会背景、制度需求和满足需求的条件共同决定了立法及改革的方向及空间。从宏观角度来看，《全国人大常委会议事规则》的修改是国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。按照十九届四中全会的要求，国家制度和国家治理体系的改革与完善必须“着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能”。
上述要求既明确了改革的路径方法和评价标准，也进一步阐明了改革的目标。因此，这些要求应当成为此次修改《全国人大常委会议事规则》的基本遵循，也在很大程度上为确定制度需求和改革空间提供了明确指导。
就本质而言，《全国人大常委会议事规则》是为全国人大常委会决策服务的，是确保依法、民主、有效开展决策的程序保障。因此，其具体的功能定位、改革方向及着力点等都受到常委会组织结构、人员构成、会议制度、议题数量等因素的制约。
就全国人大常委的履职实践来看，这几个因素都出现了一些新的变化。就组织结构而言，专门委员会（大会闭会期间接受常委会领导）的规模已经扩容，本届全国人大设立了社会建设委员会，宪法与法律委员会取代了法律委员会。就人员构成而言，现在的常委会组成人员规模增加到175人。
就会议制度而言，临时会议次数开始增加，本届全国人大常委会已加开三次会议。就讨论和审议的议题而言，其数量及种类均随着常委会职权的进一步多元化保持增长趋势。如表1所示，除了批准条约、协定数量呈现下降趋势之外，其他几项职权的履行情况总体上均呈上升趋势，尤其从十一届、十二届开始呈现明显上升趋势。
从上文可见，全国人大常委会的工作负荷已经出现明显的递增趋势。这一趋势还可以进一步得到证实。例如，十二届全国人大常委会委员长张德江曾对十二届全国人大常委会立法工作总结如下：
“立法数量多、分量重、节奏快、效果好”。再如，近十年来，全国人大常委会在职权行使方面不断创新，更加多元化。例如，2010年，常委会首次开展专题询问；2017年，常委会首次听取和审议备案审查情况报告；2018年，国务院首次向全国人大常委会报告国有资产管理情况。随着改革的深入，原先不活跃的职权还可能被进一步激活，新的履职方式也还会被创制出来。这些新情况对议事资源的配置格局提出了新的需求，并对现有的制度形成更大的改革压力。前文所及组织结构、人员构成、会议制度等方面的变化一定程度上也是回应履行新格局的结果。
但是，如果组织结构不经历大的调整和改革，履职负荷与议事资源之间的张力将无法得到根本解决。在这种情况下，仅对《全国人大常委会议事规则》进行调整就会显得避重就轻，也很难有效解决这对矛盾。因此，全面修改可能是一种更为可期的方案。
事实上，十三届全国人大常委会的立法规划在某种程度上已经注意到了制度间的联动关系，因此计划在修改《全国人大组织法》的同时“一并考虑”修改《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》。
《全国人大常委会议事规则》的变动性应超越稳定性
《全国人大常委会议事规则》诞生于1987年，修改于2009年，并将经历新一轮修改。由此可见，该项制度具有较高的稳定性。从某种意义上说，这种稳定性为全国人大常委会议事、决策等各项职责的履行提供了坚实基础，维护和提升了决策的严肃性和权威性。
然而，《全国人大常委会议事规则》过高的稳定性并不符合其本质属性，也不符合其他国家的惯行实践，更不适应新形势下全国人大常委会的履职需要。
《全国人大常委会议事规则》主要调整全国人大常委会内部的决策程序，是为其职权行使服务的。因此，如果常委会的职权行使状况经常变化，《全国人大常委会议事规则》最好要做相应的调整。
从本质上说，《全国人大常委会议事规则》与《全国人大常委会组成人员守则》一样均属于立法机关的内部规范。尽管其制定主体是立法机关，但其功能上与行政机关内部规范性文件、公司章程等并不存在本质的区别。如此定位，是为了便于全国人大常委会开展各种决策活动。因此，《全国人大常委会议事规则》不同于全国人大常委会制定的法律。
后者具有对外的规范力且制定过程须适用更为严格的程序，而主要调整内部决策程序的前者并不需要经历三审、主席公布等程序。既然《全国人大常委会议事规则》并非法律且对其调整并不会直接影响社会主体的权利义务关系，对其稳定性的强调和坚守就不能与法律等量齐观，而应当有所区别，以利于其制度功能的有效发挥。
从比较制度分析的视角来看，议事规则的变动性需求也优于对其稳定性的追求。从美国经验来看，联邦国会的议事规则并非一成不变，而须随着立法机关的成熟而不断完善。同时，每一届国会均会发布新的议事规则。尽管规则的主体框架保持不变，但均会根据具体情况做一些微调。例如，最新的众议院规则就对第115届众议院规则中的规则十、规则十三等条文进行修改，从而影响预算的决策程序。由此可见，与通常立法所具有的稳定性相比，议事规则更需要在保持基本框架的前提下频繁变动，以适应新的议事环境和决策任务。
尤其值得一提的是，全国人大常委会尚处于不断积累议事经验的阶段，因此更需要保持现有规则的弹性和开放性，容许其适时优化、不断与时俱进。随着履职形式的多元化，对议事资源配置的需求也更加多元化，议事规则也需要经常性的做出回应性调整。
例如，近年来，随着中央对全国人大常委会发挥对国有资产管理监督作用的强调，对议事规则做相应调整的需求也已被明确提出。根据全国人大常委会的规划，“2018—2021年，每年在书面报告和审议国务院关于国有资产管理情况综合报告的同时，听取和审议一个专项报告”。
同时，规划特别指出，要“研究修改各级人民代表大会常务委员会监督法，修改全国人民代表大会常务委员会议事规则、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等相关法律，体现《意见》要求，实现政府向同级人大常委会报告国有资产管理情况、加强人大国有资产监督职能的法定化”。同时，由于现有全国人大常委会组成人员的换届率高、任期短，不及时调整固化行之有效的议事规则，很可能导致那些宝贵议事经验的流失。本届全国人大常委会很注重及时细化总结议事规则，应当使这种实践常态化。
因此，建议在《全国人大常委会议事规则》中明确，在遵循《宪法》《全国人大组织法》《立法法》《监督法》等确立的基本原则的前提下，每一届新的全国人大常委会都可以对《全国人大常委会议事规则》做必要的调整，以适应新的常委会组织结构、新的决策需求、新的民主期待等，使其在沉淀议事经验的同时不断优化议事规则。
妥善平衡好依法履职、民主代议、有效决策三者关系
依法履职、民主代议和有效决策是全国人大常委会在履职决策过程中应当遵循的三个重要原则，也是《全国人大常委会议事规则》所必须贯彻的。这三个原则都是宪法的明确要求，但兼顾平衡好三者的关系却并非易事。
依法履职是全国人大常委会必须遵循的底线，因此不能突破宪法、组织法及职权实体法的原则和具体要求。民主决策、有效决策新形式的探索也不能突破这一基本原则。《全国人大常委会议事规则》既不能突破宪法、组织法的规定而限缩克减常委会组成人员的民主权利，也不能随意创新民主形式。
例如，《全国人大常委会议事规则》对质询案的提出规定与《监督法》存在明显不一致。前者规定，质询案的提出只能在“常务委员会会议期间”；而后者并没有这样的限制性规定。再如，尽管邀请部分全国人大代表、省级人大常委会领导列席常委会会议并可以发言是增进民主的有益措施，但如果使其拥有表决权就明显违反了宪法、组织法的原则。同时，也不能牺牲法治而一味地追求议事效率。
有论者指出，尽管组织法上将委员长会议定位为仅仅行使程序权力，但实践中也曾有一些使程序权力实体化的制度尝试。例如，全国人大常委会曾规定，委员长会议对执法检查中发现的重大的典型违法案件,可根据情况，要求有关机关限期处理。这显然是不可取的，更不能被《全国人大常委会议事规则》所吸纳。
在修改《全国人大常委会议事规则》过程中，贯彻依法履职原则的另一个重要着力点就是要及时将分散在其他法律及有关法律问题决议的程序性规则进一步加以总结、取舍、固化。
例如，陈寒枫先生曾经系统梳理出委员长会议的41项程序权力。如何将这些权力纳入《全国人大常委会议事规则》，应当进一步加以研究。再如，《全国人大常委会议事规则》仅将议案审议、听取和审议报告、询问与质询这三项活动以专章的形式加以规范，并未涉及《监督法》专章规定的备案审查、特定问题调查、撤职案的审议与决定等内容。诸如此类的不一致之处，在《全国人大常委会议事规则》修改过程中应尽可能予以消除。
相对而言，民主代议和有效决策这两个原则的协调则可能更费周章。民主集中制原则本身不仅包含着民主与集中（效率）间的张力，又蕴含着尽可能实现两者相辅相成的期许。相关的会议形式设计也体现了对民主和效率这两种价值的不同配比。例如，常委会全体会议、联组会议更凸显民主的价值，委员长会议则更偏重对效率的追求，而分组会议则兼顾两者。
《全国人大常委会议事规则》修改过程中应辩证地处理好分层决策与集体行使职权原则的关系。集体行使职权既是民主集中制的要求，也是我国各级人大及其常委会始终奉行的履职和决策准则。这一原则也已被代表法、监督法等法律所确立。这一原则对于确保人大决策的民主性和权威性至关重要。但是，实践中也存在对该原则的机械的、僵化的理解和执行，从而不仅减损该原则的功能，而且也影响决策的效率。集体行使职权并不意味着、也不能被理解成人大及其常委会履行职责的每一个环节都应当通过集体决策。
从美国经验可见，联邦众议院的决策分层与集体行使职权并行不悖。在贯彻遵循一人一票的同时，众议院的很多决策环节依赖于常设委员会、议长分担决策分流、决策组织的职责。尤其值得一提的是，议长的组织职责甚至被放在众议院规则最突出和显要的位置加以规定，其地位和重要性可见一斑。现行《全国人大常委会议事规则》已分别赋予委员长、委员长会议一些重要的职责，如委员长召集主持常委会会议、委员长会议拟定常委会会议议程草案等。
但是，在强调集体行使职权原则时，这些规定经常被淡化、忽略、甚至质疑，使委员长、委员长会议的这些职责“变得”名不正、言不顺。因此，今后应当适当平衡对分层决策、领导机制和集体行使职权的宣导。委员长、委员长会议已经实践的但未被法定化的职责应当经过充分论证后吸收进议事规则之中。同时，可以研究是否将决定休会等与召集会议同质的权力明确赋予委员长或委员长会议。当然，需要重申的是，委员长、委员长会议只能行使程序性权力，而且两者都要向常委会全体会议负责并受其监督。
其他具体的修改建议
与此同时，如下几个方面的具体建议也希望在修改中予以考虑：
（一）适当扩大《全国人大常委会议事规则》的调整范围
目前的《全国人大常委会议事规则》主要调整最核心的议事程序，几乎不涉及组织规范、伦理规范、内务管理规范等。有些规范，如组织规范已通过《全国人大组织法》《立法法》等法律加以规范；一些内务规范以及财务报销等规范已有相关制度进行调整，但尚未被《全国人大常委会议事规则》所吸纳。因此，可以考虑将上述一些规范，包括《全国人大常委会组成人员守则》，整合进议事规则，使其更为体系化。
立法工作计划、监督工作计划在全国人大常委会的履职决策中扮演举足轻重的作用，已然成为配置议事资源的重要平台。目前，工作计划先后需要通过委员长会议与常委会会议加以确定。但是，这一决策过程尚未经《全国人大常委会议事规则》调整。尽管其主要涉及决策的实体事项，但工作计划的确定、调整直接影响着全国人大常委会的议程安排。因此，不应当将其继续置于《全国人大常委会议事规则》的调整范围之外。
此外，现行的《全国人大常委会议事规则》以常委会开会期间的活动作为主要的调整对象，“不属于常委会议事程序而属于闭会期间的工作程序和其他内容，原则上未写入议事规则”。当然，其中也有例外，如委员长会议尽管在闭会期间活动，但也已有相关的规范进行调整。事实上，常委会的很多工作具有连贯性（如执法检查），而不能以开会、闭会进行区分，会前准备和会后执行也往往融为一体。因此，应当从有利于常委会履行职责的立场出发将一些闭会环节纳入调整范围。
（二）以职权运行的情况确定修改的重点
如前所述，常委会的职权日益多元化。同时，不同职权的行使现状和活跃程度也不尽相同。例如，在监督权方面，专题询问、执法检查相对活跃’且已经常态化；但是质询、特定问题调查却尚未充分激活。有一些新型的履职方式，如对国有资产管理进行监督、备案审查、合宪性审查等，尽管尚处于经验积累过程中，但其进一步常态化和强化的可预期性是明显的。有些比较活跃的职权的程序环节也出现了新的变化。例如，人事任命过程中增加了宪法宣誓环节。此外，一些职权（如立法权）行使所需的程序规则相对完备，而有些职权的程序规范存在明显缺位、疏忽或者需要调整的情况。
因此，建议结合不同职权的行使现状和成长空间确定修改的重点。对于那些比较活跃的职权、未来将进一步强化的职权，《全国人大常委会议事规则》应该进一步予以细化明确；对于那些短期内并不可能被激活的职权，可以维持目前的程序规则不变；其他法律已经明确的规则，也不一定要在《全国人大常委会议事规则》中一一重复。
（三）进一步明确专门委员会的管辖权
全国人大目前已设立十个专门委员会，闭会期间接受全国人大常委会的领导。专门委员会是最高国家权力机关结构分层的重要体现。但是，与美国相比，全国人大各专门委员会的管辖权规则尚有不少需要完善之处。《全国人大组织法》明确了专门委员会的共同职责以及民族委员会、法律委员会的特定职责。
但是，除此之外，各个专门委员会在立法、监督等方面具体的事务管辖权尚未得到立法的进一步明确。此种规则的缺位无疑增加了全国人大及其常委会的议事成本和制度负担，给立法、监督等工作的顺利开展带来不便。因此，需要在进一步总结历年分工惯例的基础上尽快在议事规则中对各专门委员会的事务管辖权予以明确，并明确管辖权争议解决的机构及程序。
（四）进一步提升常委会议事的开放度和民主可及性
王汉斌副委员长曾说过：“人大的立法活动对人民是公开的！”从夯实人民民主原则的角度看，在常委会扩容等组织层面的进一步民主化短期内无法成就的情况下，拓展过程的民主，尤其是增加常委会议事过程的开放度和可及性可能是更为可行的选择。
需要指出的是，随着作为大会常设机关的常委会承担越来越重要的决策和问责职权，民众对于职权行使过程的关注度也与日俱增。同时，公众的关注和参与在很大程度上也将会为常委会职责的履行提供更大的支持。这也是人大发挥主导作用的题中之意。
长期在常委会任职的徐显明教授也指出：“公民参与立法制度得以建立并能充分发挥实际功效，离不开相关制度的配合。其中，最为重要的莫过于，建立健全并严格实行立法公开制度。”
在这方面，可以着力加强和细化的制度还不少，包括会议直播、公民旁听会议、保存立法档案并允许公民查阅等。目前，大会的会议直播已经常态化，但常委会会议还未做到。近年来，专题询问的直播日益常态化，但新闻发布会依然是更为经常使用的公开形式。
因此，建议可以进一步加大会议直播的覆盖面。2009年《全国人大常委会议事规则》修改过程中，曾有一些委员建议建立公民旁听制度，但囿于场地限制而未能实现。如果场地条件已经得到改善，建议在此次修改中将旁听制度确立下来。
此外，徐显明教授曾建议，《立法法》尚未细化的座谈会、论证会、听证会等立法公开形式宜通过修改《全国人大议事规则》和《全国人大常委会议事规则》加以解决，包括这些形式的适用条件、程序规则等。对此，笔者深表同意。
（五）建立负责议事规则运行决策的专门组织
立法机关的成熟完善不仅依赖于更为详尽具体的议事规则，而且还必须有专门的机构负责对规则进行选择、解释、裁断以及对立法机关成员培训、宣导相关规则。这一点对于我国的立法机关尤为重要。由于全国人大常委会委员换届率较高，很多规则，尤其是不成文的规则、议事决策惯例很容易因人员变动频繁而无法传承延续。同时，新当选委员也需要借助专门机构尽快熟悉相关规则，以便提高议事效率和效益。
此外，在议事纪律维持及惩戒方面，全国人大常委会的组织配置也存在优化的空间。目前的代表资格审查委员会主要负责全国人大代表的资格审查，而全国人大常委会组成人员的议事纪律维持和伦理惩戒等却缺乏专责机构（至少目前的《全国人大组织法》未明确）。
但是，随着改革的不断深入、常委会的日益成熟，议事伦理的维系及纪律惩戒也必将成为一项日常性事务，因此，未雨绸缪也十分必要。就目前来看，议事规则的运行决策更加常态化，而伦理维系及纪律惩戒则尚属例外情况。因此，可以考虑成立一个同时负责两项事务的机构。该机构可以是常委会的工作机构，也可以在条件允许的情况下设置为专门委员会。中
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