《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，由中华人民共和国司法部主管、法律出版社主办。中文社科引文索引（CSSCI）扩展版来源期刊，人大复印报刊资料重要转载来源期刊。

刊号：CN10-1210/D.

订刊电话：010-83938198

订刊传真：010-83938216

高鸿

江苏省南通市中级人民法院审判委员会专职委员

对于一个已经发生法律效力的行政行为，通常具有不可争力，行政机关和当事人都要受到约束。但是，在行政行为存在违法的情形下，是否绝对地不允许行政机关依职权或当事人的申请进行纠正？实践中不乏以超过起诉期限、具有不可争力为由坚持将错就错的观点和做法，从而引发当事人频繁诉讼或是持续信访。

而如果允许行政机关启动纠错程序进行纠正，基于不可争力的理论，势必要对这一程序的启动条件和如何处理作出严格的限制，以避免对法的安定性原则造成破坏。同时还需要考虑的问题是，在行政机关拒绝纠正或者纠正不到位的情形下，当事人能否以及如何寻求司法救济。

目次

一、来自实践中的案例

二、程序重开的受理和处理

三、程序重开的司法救济

本文首发于《中国法律评论》2019年第3期思策略栏目（第177—185页），原文11000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，请点此购刊，参阅原文。

来自实践中的案例

案例一：2015年3月11日，王建设申请兰考县政府将1993年7月22日颁发给王建强的国有土地使用证的土地使用权人变更为王建设。同年3月18日，王建设请求兰考县政府注销王建强持有的国有土地使用证。因兰考县政府对王建设的申请事项未予答复，王建设诉请法院判决兰考县政府作出注销王建强国有土地使用证的行政行为。

一审法院认为，兰考县政府未对王建设的申请事项作出处理、答复明显不当，判决兰考县政府对王建设的申请事项履行法定职责。二审法院认为，王建设起诉的实质是注销土地使用证，因为已经超过了起诉期限，遂裁定撤销原判，驳回王建设的起诉。

最高人民法院再审认为，王建设向行政机关提出变更和注销登记申请，但都非基于新的事实和法律状态，也没有提出新的证据。在此情况下，行政机关不予答复本身也属不可诉的重复处理行为。虽然表面看来，当事人的诉讼请求是要求行政机关履行答复职责，而非直接要求人民法院撤销行政行为，但通过诉讼所要达到的终极目的与直接要求撤销并无实质不同，这就存在利用一个新的诉讼种类规避起诉期限的可能，人民法院对此不予立案或者驳回起诉，并无不妥，裁定驳回王建设的再审申请。

案例二：2000年9月6日，安徽省农垦公司与合肥民生电子城签订转让合同，约定由农垦公司将闲置厂房转让给民生电子城。同年12月1日，农垦公司又与王怡嵘签订转让合同，约定由农垦公司将上述厂房及周边土地转让给王怡嵘。此后王怡嵘领取了房屋所有权证，但未办理土地转移登记。2010年6月8日，合肥市仲裁委以转让合同涉及土地为国有划拨土地、转让时未经有批准权的人民政府批准为由，确认2000年9月6日的转让合同无效。农垦公司据此提起诉讼，请求判令合肥市房产局履行撤销王怡嵘房产证的法定职责。

一审法院经过审理，以未提供有效证据为由，判决驳回农垦公司的诉讼请求。二审法院认为，农垦公司与王怡嵘签订的房屋买卖协议为无效协议，基于该无效协议所产生的房屋登记行为，合肥市房产局负有纠正的职责。据此撤销一审判决，责令合肥市房产局履行撤销房产登记的法定职责。

安徽省高院在再审程序中向最高人民法院请示两个问题：一是行政审判中能否直接认定当事人之间的相关民事协议无效？二是对已超过法定起诉期限的行政行为，当事人先是请求行政机关自行撤销，并进而起诉请求判令行政机关履行撤销行政行为的法定职责，人民法院应否受理？

最高人民法院针对请示所作出的答复内容为：人民法院在行政审判中一般不宜直接认定民事合同的效力。当事人认为行政行为依据的民事合同无效或者应当撤销的，应当通过民事诉讼途径解决；符合《行政诉讼法》第61条规定条件的，当事人也可以申请人民法院一并解决相关民事争议。公民、法人和其他组织在起诉期限届满后，又以行政机关拒绝改变原行政行为为由，起诉行政机关不履行法定职责的，人民法院一般不受理。但法律规范明确规定行政机关在出现新的证据等法定事由后应当改变原行政行为的除外。

根据这一答复，安徽省高院最终撤销一审、二审判决，裁定驳回农垦公司的起诉。

这两个案例的共同特点是，争议都根源于一个已经发生法律效力的行政行为，由于直接对这样的行政行为提起诉讼会遇到起诉期限的障碍，当事人转而提起一个具有“纠错性质”的履行法定职责之诉，期望借此一方面能够跨过起诉期限的程序障碍，另一方面又能够实现实体上的主张。

两个案例的当事人虽然最终都未能跨过起诉期限这一程序障碍，但却提出了实践中迫切需要回答的问题，那就是：

对于一个已经发生法律效力的行政行为，在确有错误的情形下，受到不利影响的当事人能否以及如何主张自己的权利？行政机关在履行有错必纠原则时应当受到怎样的限制？如何处理有错必纠原则与法的安定性原则之间的冲突？此类争议的起诉条件及合法性审查的特质如何把握？

回答这些问题均涉及行政程序重开理论的构建和适用问题。

程序重开是德国法上的一项重要程序制度，意味着不可诉请撤销的行政行为所决定的事件将在新的程序中重新进行审查，必要时决定废除或者变更行政行为。德国著名行政法学者毛雷尔（Maurer）教授认为，公民有机会要求撤销负担行政行为，如果没有使用或者没有及时使用该机会，就必须接受该行政行为。诉请撤销的期限正是为了保证有关行政行为合法性的异议迅速得到澄清，出于法的安定性利益，法定期限届满后不能再提出异议。

但是，存续力不能构成绝对的禁止。即使司法裁判一在严格的条件下一也可以在重审程序中审查，并且在违法时予以撤销。行政行为更是如此，因为行政行为大多通过非正式程序作出，没有判决那样的正确性请求权。这一点现在已经得到了普遍承认。问题不再是行政机关是否，而是在何种条件下可以，甚至应当重新幵始已经结束的行政程序。

事实上，在以上两个案件的审理中，最高人民法院都直接或间接地涉及程序重开的理论。案例一中，最高人民法院在裁定书中直接明确：行政行为的约束力只存在于行政行为的存续期间。行政机关虽然受行政行为的约束，但在特定条件下可以在法律救济程序之外自行撤销或者废止行政行为。当事人虽然因法律救济期限届满等原因，不能再通过诉讼途径请求撤销或者废止行政行为，但却可以请求行政机关重开行政程序，对行政行为自行撤销或者废止。

不过，行政程序的重开受到严格的条件限制，这些条件包括：作为行政行为根据的事实或法律状态发生变化，行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据。如果当事人仅仅是沿袭之前的主张，行政机关作出的拒绝答复或者不予答复在性质上就系驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围。

案例二中，最高人民法院关于“法律规范明确规定行政机关在出现新的证据等法定事由后应当改变原行政行为的除外”的答复内容，无疑也受到程序重开理论的影响。据此可以明确的是，无论是基于德国理论的影响、现行法律尚不明朗的规定，还是实践中不断涌现出的具体案例，程序重开在我国已逐渐进入司法实践的视野。

程序重开的受理和处理

对于一个已经发生法律效力的行政行为，程序重开理论实际上涉及两个方面的问题：一是侧重于程序方面的问题，即当事人在何种条件下可以提出一个撤销、废止的主张；二是侧重于实体方面的问题，即行政机关对当事人提出的程序重开主张如何处理。

（一）程序重开的申请条件

对于当事人（包括相对人和利害关系人）在何种条件下可以提出程序重开的主张，德国联邦《行政程序法》第51条第1款规定，行政机关在下列情况下，须应相对人申请，决定是否对一获确定力的行政行为予以撤销或变更：

（1）行政行为所依据的事实或法律情况已作出有利于相对人的变更；（2）具有新的证据方法，可导致产生有利于相对人的决定；（3）具有符合德国民事诉讼法规定的重新受理理由（民事诉讼的重审理由也准用于行政诉讼法）。

最高人民法院在案例一中指出，“事实或法律状态发生变化、出现了足以推翻行政行为的新证据”是程序重开的条件，这一论断虽然明显受到德国联邦行政程序法的影响，但并非没有本土的法律条文作为依据。

事实上，部分行政法律规范都隐含着类似的规定。正因如此，最高人民法院对案例二所作的关于“法律规范明确规定行政机关在出现新的证据等法定事由后应当改变原行政行为的除外”的答复内容，实际上是谨慎地将法律的明确规定作为了程序重开的条件。

我们在现行的法律规范中可以很容易找到与此相关的规定。《行政许可法》第49条规定，被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。第69条规定，对于符合五种情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。《房屋登记办法》第80条、第81条也有类似的具体规定。

将“法律规范明确规定行政机关在出现新的证据等法定事由后应当改变原行政行为的除外”确定为履行法定职责之诉的前提本身不存在争议，以此作为程序重开的条件自然也是顺理成章。本文关注的是在法律规范的明确规定之外还有哪些情形构成主张程序重开的条件？

程序重开的最终目的是清除违法行政行为，故而原则上程序重开的条件需要从行政行为的违法情形中进行筛选。《行政诉讼法》第70条将主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，超越职权，滥用职权，明显不当六种情形作为撤销行政行为的依据。《行政复议法》也有大致相同的规定。

所以说，无论是行政还是司法，判断一个行政行为的合法性总体上可以归结到三个方面，即事实、程序和法律适用问题。由于程序重开是以牺牲法的安定性为代价换取对于违法行政行为的纠正，纠正的最终目的是为了实现对当事人合法权益的保障，而行政行为的程序违法并不涉及对当事人实体权益的影响，所以不应将违反法定程序作为程序重开的条件。

由此，程序重开的条件无非就限定在了行政行为的事实和法律问题两个方面。具体而言可以分为以下几种情形：

（1）行政行为所认定的基本事实不能成立。之所以强调基本事实也是源于行政诉讼法本身只是将“主要证据不足”作为撤销行政行为的理由。事实是行政行为赖以存在的基础，基本事实动摇必然会影响到行政行为的存废。

（2）行政行为适用法律错误。这是行政行为违法最为严重的情形之一，在依法行政原则与法的安定性原则的权衡中，选择前者理所当然。

（3）行政行为所赖以存在的事实发生了变化。在排除另行作出行政行为的情形下，行政机关不能固守一个赖以存在的事实已经变化了的行政行为，因为此时不但可能连锁引发法律适用问题，更为重要的是可能对当事人的合法权益产生持续性的伤害。

（4）行政行为所依据的法律规范发生了变化。这种情形较为复杂，主要是因为涉及法的溯及力的问题。原则上，不能因为法律规范的变化而要求行政机关对之前的行政行为一律进行纠正，除非新的法律规范对此有明确的规定。

但是，行政行为的效力状态有“一次性”和“持续性”之分：前者如行政处罚决定，其对当事人的直接影响是一次性的；后者如职工退休审批决定，其对职工退休待遇的直接影响是持续性的。对于一个法律效力持续到新法规范适用阶段的行政行为，本身就不受溯及力原则的约束，需要行政机关根据“从旧兼从轻”的原则，纠正或者变更之前作出的行政行为。

以上四种情形有着本质上的区别，前两种情形是指原行政行为本身违法，也就是“先天不足”’后两种情形是指原行政行为本身合法，是因为后天的原因而变得“不合时宜”。

德国联邦行政程序法还将符合民事诉讼法规定的重审理由也作为程序重开的条件，我国《行政诉讼法》第91条也有关于再审情形的具体规定，考虑到以上四种情形足以囊括诉讼法规定的再审事由，所以没有必要重复列举。

为了防止当事人随意提起一个程序重开的申请，更为重要的是基于对法的安定性原则的保护，申请程序重开的条件必须受到严格的限制，要求所有的条件必须是一个确定的存在，而不是一个待证的存在。换言之，当事人在提出程序重开的主张时，必须提供能够证明上述四种情形客观存在的相关材料，这些材料的真实性和有效性本身应当不存在争议。

没有这样一个限制条件，将会使一个已经发生法律效力的行政行为重新陷入争议之中，使程序重开制度失去限制，法的安定性原则将受到极大的冲击。这个起点的要求应当成为程序重开制度的一个关键问题，有别于一般意义上的履行法定职责主张的要求。

需要明确的是，程序重开既可依相对人的申请进行，也可以由行政机关主动为之，以上关于当事人申请程序重开的条件，对行政机关依职权重开行政程序同样适用。

（二）程序重开的实体处理

行政程序重开的实体问题，是指行政机关如何对待一个在程序上符合条件的重开申请。法的安定性原则要求涉及当事人权利义务的行政行为具有约束力和持续性，也就是强调行政行为具有存续力，不仅在形式上不能通过一般法律手段予以撤销或废止，而且在实质上要求行政机关和利害关系人都要受到约束。前面论及的程序重开的条件只是当事人的申请条件，如何对待这一申请，或者说在何种情形之下可以消灭行政行为的存续力是一个较为复杂的问题。

消灭行政行为的存续力通常包括撤销、废止和变更三种方式。通常而言，撤销和废止针对的是行政行为的整体效力，撤销一般是针对违法的行政行为，废止针对的则是原本合法但因事实或法律发生变化而需要作出改变的行政行为。变更针对的是行政行为的部分效力，其消灭的是行政行为中违法或不合时宜的内容，因此变更兼具有撤销和废止的适用条件，所以程序重开关注的重点是撤销和废止的适用。

消灭行政行为存续力的时间节点也是一个复杂的问题。总体而言，需要考察引起撤销、变更的触发事由的发生时间。也就是说，撤销、废止行政行为的存续力从何时开始，不仅仅取决于作出撤销、废止决定的具体时间，更应当取决于触发事由的实际发生时间，并以此来权衡确定撤销、废止决定向前或者向后的效力。

消灭行政行为的存续力还受到原行政行为性质的影响。对当事人而言，行政行为有授益性行政行为和负担性行政行为之分，基于信赖利益保护的原则，撤销、废止行政行为，也因为对当事人利益状态的不同影响而有所区别。

1.授益性行政行为的撤销

依法行政原则要求对违法的行政行为进行纠正，而法的安定性原则和信赖保护原则要求维持行政行为的存续力，以保护当事人的信赖利益。所以，当程序条件中的要件在实体处理阶段得到确认后，可以断定原行政行为的违法性已经得到了确认，在此情形下，究竟是否予以撤销原行政行为，实际上还需要在依法行政原则和信赖保护原则之间进行权衡和裁量，当事人是否有值得保护的信赖利益成为裁量的关键。

德国联邦行政法院在实践中对于撤销的适用积累了自己的认识，认为信赖保护成立的条件是：（1）受益人相信行政行为的存在；（2）受益人的信赖值得保护；（3）受益人的信赖利益大于因恢复合法性所影响的公共利益。

认为信赖不值得保护的条件是：（1）受益人通过行贿或其他不正当手段促成行政行为作出的；（2）能够或者必须认识违法性的；（3）违法性可归因于受益人。

推敲其中的关键，仍然是将受益人具有值得保护的正当的信赖利益作为取舍的根本，这也符合信赖利益保护原则的基本内涵。

实践中，一个违法行政行为的作出，相对人、行政机关都有可能是始作俑者，甚至是二者共同作用的结果。由于信赖利益关注的只是相对人是否具有值得保护的“正当的信赖利益”，因此，相对人是否通过虚假陈述、欺骗、贿赂等不正当手段促成行政行为的作出便成为判断的要点。如果具备了此种情形，可以断定相对人所取得的是一种违法的信赖利益，就可构成法定撤销事由。正因为如此，《行政许可法》第69条规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”

除此之外，《行政许可法》第69条还将“滥用职权、玩忽职守、超越法定职权、违反法定程序、对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人作出行政许可”的情形规定为行政机关“可以撤销”也就是酌定撤销的事由。

这就意味着，即使存在以上事由，此时仍然需要综合权衡撤销对受益人的影响、不撤销对公共利益和第三人的影响、行政行为的种类和状态、行政行为违法的严重程度、行政行为作出的时间长短、对利害关系人的影响等因素，以决定是否撤销、向前撤销还是向后撤销、全部撤销还是部分撤销。譬如，对同样是通过欺骗手段取得的行政登记行为，房产登记的撤销效力应当及于行政行为作出之时，而婚姻登记的撤销效力只能及于撤销之日起向后的时间段，这是因为人身关系具有不可逆转性。

《行政许可法》第69条规定：“依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。”这就意味着，法定撤销情形下，因为相对人存在过错，不具有值得保护的信赖利益，通常并不产生赔偿的问题。但在酌定撤销情形下，因为违法的原因在于行政机关，通常会产生赔偿问题。

一般的规则总会遇到例外的情形，这也是法律问题的复杂性所在。在遇有需要特别保护的公共利益和第三人合法权益的情形下，即使存在相对人有值得保护的信赖利益，也不排除需要作出撤销决定的可能，这需要行政机关在个案中作出具体的利益衡量，并同时考虑对相对人和利害关系人进行相应的赔偿。

2.授益性行政行为的废止

当行政行为根据的事实或法律状态发生了变化，原本合法的行政行为不再符合现行法律规范的要求，此时便产生了行政行为的废止问题。与撤销所及于的违法行政行为不同，行政机关在此情形下并没有过错。譬如，甲取得了海域使用权许可后，根据法律或规划的调整，需要收回海域使用权，避免许可行为与现行法律或规划产生冲突。

由此可见，废止不同于撤销，在废止事由出现之后，行政机关并没有裁量和选择的空间。由于行政机关和相对人对于一个需要废止的行政行为都没有过错，废止通常只能产生决定作出之日向后的效力，而且更有可能产生对相对人的补偿问题。

负担性行政行为的撤销和废止对于一个因事实认定或适用法律错误而违法的负担性行政行为而言，由于失去了信赖利益保护原则的约束，行政机关在决定是否撤销时，更多地应当是考虑依法行政原则的遵守问题。因为依法行政是行政活动的基本原则，法的安定性不能脱离既有的法律秩序，唯有恪守秩序方能求得安宁，二者之间本就存在一个主从关系的问题。

更何况，其中还涉及对相对人合法权益的保护问题。所以，对负担性行政行为的撤销，行政机关同样没有裁量和选择的空间，这一点在我国现行行政法律规范中体现得尤其明显，实践中出现的案例也以此种类型居多。

对于一个具有持续性效果的负担性行政行为而言，所根据的事实或法律状态发生变化时，带来的则是需要废止的问题，因为事后出现的理由并不能够认定之前的行政行为违法，因此也不可能通过撤销的方式解决。

此种情形下，依法行政原则与法的安定性原则并不存在冲突，行政机关废止这种“变得违法”的行政行为显得理所当然。更何况，行政行为的存续力针对的只是行政行为作出时的具体情况，并不应包括事后变化了的情况。

实践中遇到的行政机关申请执行征收计划生育抚育费的案例就较为典型，征收决定作出之后，因为生育政策的变化，尽管对之前作出的征收决定可以不予撤销，但当行政机关申请执行征收决定时，法院会以行政行为的依据发生变化为由作出不予执行的决定。

3.复效行政行为的撤销和废止

由于行政行为可能同时产生授益性和负担性的双重法律效果，还需要对授益和负担内容是否具有可分性进行判断，以决定是否予以撤销或者废止。如果可分，则允许行政机关根据上述情形作出撤销或者废止决定；如果不可分，从保护相对人角度，则宜适用授益性行政行为的撤销和废止规则；如果行政行为对一方授益，对他方侵益，还应考虑到对授益方的依赖保护，在充分比较得失的基础上，作出是否撤销和废止的判断。

以上关于程序重开的申请条件和实体处理是针对原行政行为的相对人提出的申请而言，对于原行政行为的利害关系人同样具有参照适用的价值，在此不再赘述。

程序重开的司法救济

法的安定性在本质上排斥朝秦暮楚的情形，催生出了行政行为存续力和诉讼法上的既判力理论。程序重开作为一种例外，给司法实践带来的最大挑战就是如何在现行诉讼法的构架内为其寻找到安身之所。

根据程序重开的发动主体不同，一般存在两种情形：一是行政机关依职权启动，二是行政机关根据当事人的请求进行启动。在行政机关依职权重开程序并对原行政行为作出撤销或废止决定的情形下，新的决定应当视为一个新的行政行为，其受理和裁判的规则完全可以按照诉讼的规定运作，这本身并不存在任何歧义。

问题的关键是，在当事人提出程序重开的申请后，对于行政机关作出的相应决定，司法究竟应当如何应对？

程序重开的本质是要纠正已经生效的行政行为，从形式上看，虽然当事人提出的是一个请求履行纠正职责的申请，但这与履行法定职责之诉还是有所区别的。

主要表现在：

（1）目的不同，当事人提起履行法定职责之诉的目的旨在要求行政机关作出一个特定的行政行为，程序重开之诉的目的在于纠正一个已经存在的行政行为；

（2）前提不同，履行法定职责之诉的前提是行政机关没有作为或者消极作为，而程序重开之诉的前提则是已经存在一个生效的行政行为；

（3）合法性审查的内容不同，履行法定职责之诉的审查重点在于是否存在要求行政机关履行职责的事实和法律依据，程序重开之诉的审查重点则在于是否需要对原行政行为进行撤销或者废止；

（4）司法的谦抑程度不同，二者虽然都需要遵守司法权与行政权的界限，但在必要时，司法权可以直接要求行政机关履行某个特定的法定职责，而在程序重开之诉中，司法权的谦抑性会体现得尤其明显。

正因如此，程序重开之诉与履行法定职责之诉属于完全不同的诉讼类型，不允许当事人利用履行法定职责之诉的裁判规则来规避起诉期限和程序重开制度的特别约束，最高人民法院在案例一中已经特别强调了这一点。

对于当事人提出的程序重开申请，行政机关的决定无非包括以下几种情形：一是拒绝重新开始程序；二是虽然重新开始程序，但在实体上拒绝了申请人的主张；三是重新开始程序后，在实体上只是部分支持了申请人的主张；四是重新开始程序后，在实体上全部支持了申请人的主张。司法审查需要面对的通常是前三种情形。

上述前三种情形下，程序重开之诉首先需要解决的问题是当事人如何选择诉讼请求。

第一种情形涉及的重点是程序重开的条件是否具备，并不涉及实体上的问题。由于拒绝针对的是程序重开与否的程序问题，行政机关的拒绝行为具有程序法上的处理性，仍然应当视为一个行政行为。此种情形下，应当允许当事人提出救济，诉讼请求的核心需要围绕行政机关“应当受理程序重开的申请”而提出。

第二种情形涉及的重点是行政机关作出的实体拒绝重开程序的决定能否成立，此时已经具有了实体上的处理性，当事人的诉讼请求需要围绕行政机关对原行政行为“应当撤销或废止”而提出。也许会有观点认为，这两种情形下，无论行政机关答复的形式如何，均没有对原行政行为作出改变，因此应当以“对当事人权利义务不产生实际影响”或“重复处理”为由，将当事人的起诉拒之门外。这种观点貌似有根有据，实则不仅忽视了程序重开制度旨在纠正生效行政行为的设置初衷，也忽视了程序重开之诉的特殊性。有权利就应当存在救济渠道，如果不允许当事人在这两种情形下提出司法救济，行政决定就不能得到充分的监督，程序重开制度的矫正功能也就完全失去了保障。

第三种情形相当于行政机关改变了原行政行为所设定的权利义务内容，允许相关当事人提出司法救济本身也不存在障碍，只是当事人的诉讼请求应当针对改变后的行政行为提出，而不应当针对原行政行为。

程序重开之诉所要面对的第二个问题是诉讼主体的确定。程序重开之诉并不是脱离诉讼法的规定另起炉灶，因此，利害关系仍然是确定原告资格的基本标准，只不过起诉人是否向行政机关提出了有效的程序重开申请，是判断利害关系存在与否的一个重要因素。所谓有效的申请，是指起诉人已经向行政机关提出了明确的程序重开申请，而且提供了符合前述申请条件的有效证据材料，足以表明需要对原行政行为进行撤销或废止。

之所以强调有效的程序重开申请，一是因为程序重开制度本身就应当有严格的限制，要求申请人在提出申请时必须有充分的理由；二是为了防止当事人滥用程序重开的权利。这就意味着对利害关系的审查更为严格，本身也构成了程序重开之诉的显著特征。被告资格的确定则相对简单，通常是收到申请的原行政行为的作出机关。为了防止将行政机关的层级监督关系与程序重开制度混淆，除非有法律规范的明确规定，即使原告向上级行政机关提出了程序重开申请，也不能以上级行政机关作为程序重开之诉的被告。

程序重开之诉的合法性审查也具有自身的特点，主要表现在：

第一，原告需要承担相应的举证责任。根据“谁主张，谁举证”的举证责任分配基本原则，原告对于自己提出的撤销或废止原行政行为的主张必须提供相应的证明材料，因为对于已经生效的行政行为，不能要求行政机关自证违法。

第二，行政机关对于拒绝撤销和废止的主张，承担举证责任或者说明理由的义务。虽然在此类诉讼中，需要对原行政行为是否合法、是否具有不合时宜的情形进行审查，但这并不是此类案件的审查重点，审查的重点在于对原行政行为是否需要撤销或者废止。在原行政行为被认定为违法或者不合时宜的情形下，行政机关对自己作出的拒绝撤销或者废止决定自然负有举证和说明理由的义务。

第三，裁判的尺度需要保持足够的谦抑。在行政机关拒绝纠正的情形下，裁判能否直接针对原行政行为作出撤销或者废止的结论？这个问题涉及司法权与行政权的界限，司法权只是一种判断权而非形成权，而程序重开的关键仍然是行政权作用的范畴，更何况其中还涉及需要利益衡量的问题，对属于行政机关裁量范畴的事项，司法权应当给予充分的尊重。

所以在一般情况下，司法权只能是对行政机关的处理结果进行合法性评判。只有在条件成熟而行政机关拒绝撤销或废止的情形下，裁判才能直接针对原行政行为的效力终止问题作出结论。

推荐阅读

高鸿：如何判定政府信息公开滥诉行为？| 中法评

高鸿：行政诉讼起诉条件的制度与实践反思 | 中法评 

欢迎各位惠赐文章，来稿请投：

chinalawreview@lawpress.com.cn