陈治：预算权配置转型的三个关键｜中法评
《中国法律评论》于2014年3月创刊并公开发行，是由中华人民共和国司法部主管、法律出版社主办的国家A类学术期刊，刊号CN10-1210/D.
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输
以建立现代财政制度为目标，自十八届三中全会以来，我国财税改革不断向纵深推进，预算、税收、政府间财政关系是其重点领域，分别涉及财政权力的横向配置、政府与纳税人的关系、中央与地方的财政平衡，紧紧抓住了政权建设的“牛鼻子”，其成就如何，对国家治理体系现代化和治理能力现代化的影响至深且远。
基于财税法治化的立场，《中国法律评论》2018年第6期专论栏目“财税体制改革与财税法治化”特邀熊伟教授为栏目主持人，与叶姗、杨小强、陈治、汤洁茵几位财税法专家，整体评价财税改革，并分别从不同角度，全面深入总结新一轮财税改革，既有财税制度优化方面的探讨，也有基于理念的方向性建构，希望为读者提供丰富信息，激发进一步的思考。
陈治
西南政法大学经济法学院教授
国家治理是反思传统公共权力运行机制并尝试构建新的国家社会制度关系的理论主张与实践体系。作为彰显公共权力作用的核心领域，预算权配置问题成为推动公共权力运行机制变迁的切入点和突破口。基于国家治理要求，预算权配置应当契合参与性、有效性、问责性的目标定位。
然而，在预算法立法及实施过程中，预算权配置存在封闭运行、缺乏结果导向、权责配置失衡的问题。应当开放预算权配置格局，建立预算权利规范体系；强化预算权配置的结果导向，完善绩效预算运行机制；扩展预算权配置的问责渠道，强化人大预算问责机制，由此达致国家治理目标的实现。
目次
一、基于国家治理的预算权配置逻辑
二、预算权配置现状的多维审视
三、适应国家治理需要的预算权配置转型
本文原题为《国家治理视阈下预算权配置的反思与转型》，首发于《中国法律评论》2018年第6期专论栏目（第45—51页），原文9000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，请点此参阅原文。
国家社科基金项目"国家治理现代化视野下的纳税人预算参与权构建研究”（17BFX172）阶段性成果。
基于国家治理的
预算权配置逻辑
治理就其本质含义是指包括公共机构或私人机构或个人在内的多元化主体共同管理公共事务的过程，它反映的是不同利益主体借助协商、合作等非强制性机制实现彼此利益协调并形成有助于整体利益增进的联合行动。
国家治理是将治理理念运用于国家权力运行过程，从而形成一种有别于传统的公共权力行使方式，以分散化和注重协商为特点的运行机制。同时，政治学者们也注意到治理有可能存在失效，还需要在分散化和协商化之外填补旨在实现更好治理目标（善治）的诸多要素。
总之，国家治理的提出反映了在公共权力层面进行反思并尝试构建新的国家社会制度关系的努力方向。
在公共权力具体发挥作用的领域，财政预算似乎是隐而不显的，甚至在较长一段时期内都没有被视作权力范畴而只是作为一种技术化的数字工具存在。但是伴随预算活动的日益频繁，现代国家公共职能的履行都深深打上预算的烙印。国家治理的目标诉求也必然在预算权的配置格局中反映出来。
从直观层面而言，国家预算活动是“可以观察到的有关现代国家治理活动的一个基本轨迹”。更重要的是，预算作为现代国家沟通政治、经济、社会各子系统的基本媒介，是型构整个国家治理体系的基础，“政治体系通过财政渠道作用于经济体系、社会体系，为其提供稳定的公共秩序，以此换取这两个体系对自己的支持”，可见，预算活动是“塑造公共生活、国家制度、公众与国家关系的基石”。
预算活动的推进是预算权行使的结果，国家通过对公共资源进行汲取、分配、管理与利用，为其他公共职能的履行提供保障，进而实现国家的治理目标。可以说，预算权构成所有公共权力实质性支撑的一项核心权力。国家治理可以通过预算权配置格局反映出来；透过预算权配置，又可以为国家治理的实现提供切入点和突破口。
基于国家治理的逻辑基点，预算权配置应当合乎良法善治的目标要求。在各种构成要素中，合法性是对所有公共权力行使的最低限度要求，预算权配置本身就是预算权规范化的产物，因而，合法性是预算权配置的题中之义。透明性与参与性关系密切，透明性要求与预算权行使相关的信息公开，公众能够获得可行的途径知悉预算信息，公众的主体地位较为被动。
相对而言，参与性是更为积极主动的主体角色表达，它反映出一个原本封闭的预算权运行过程向社会开放，不仅使公众关心的信息流动起来，而且公众有机会对预算权运行过程发表意见，进行监督，施加影响。同时，在公众参与预算的过程中，预算权力主体就所采取的行动做出解释说明，也有利于对公众利益诉求做出回应。在涉及参与性要素之外，另一个涉及预算权配置目的及结果性要求的要素是有效性。
预算权配置应当实现以尽可能少的公共资源为社会提供尽可能质量高的公共产品的目标，此即有效性。问责性对预算权配置同样关键，问责性意味着该主体由于没有履行相应职责而承担责任。
概言之，参与性、有效性、问责性是国家治理的核心要素。基于国家治理的语境和目标设置，预算权配置可以着重在参与性、有效性与问责性三个维度上展开。
预算权配置现状的
多维审视
（一）基于参与性维度：预算权配置的封闭性格局
按照预算法的规定，预算权配置直接针对立法机关、行政机关及其所属部门单位。公权主体之外多元化的社会主体并未在既有的预算权配置格局中获得一席之地。可以说，在现行制度框架下，预算权是一个只包含单一权力属性的概念。这种预算权配置格局适应了我国希望在较短时间内集中统一行动，建立规范化预算治理体系的需要。
但不可忽视的是，来自社会层面的预算参与行动是构成预算法治持续深入推进的关键动力。
而在这一实践过程中，与地方性的各种预算参与活动不相适应的是预算权配置格局的封闭性。
从预算法的法权结构而言，行政机关在完成预算编制提交立法机关审批通过后付诸执行，财政资源的分配也就在行政与立法两大公共权力机关内部完成，在权力配置上形成由行政机关预算编制权、预算执行权与立法机关预算审批权、预算监督权共同构成的预算权力体系，并未给社会公众或者社会组织参与预算提供权利配置及保障机制。预算参与权利的缺位使实践中的改革探索缺乏必要的稳定性与可持续性。
社会能否参与，以怎样的方式参与，参与对预算分配是否产生影响及其程度大小，参与者与预算过程中的公共权力主体之间是否形成有效的沟通反馈机制，社会公众或者相关组织未获得参与机会或者在参与过程中受到限制又能否提出异议等，都存在疑问。
事实上，如果不从预算权配置上寻求突破，而只是集中于程序机制的完善，那么上述问题将无法得到满意的答案。
（二）基于有效性维度：预算权配置的结果导向缺失
预算权配置的首要基准毫无疑问应当是规范性。
预算权的规范性维度意味着权力行使遵循基本的法律保留原则，预算的编制、审批、执行等环节的运行活动都必须于法有据，并且一旦预算依法形成，就具有法定的约束效力，具体分配利用财政资源的过程应当在预算范围内进行。预算权的规范性反映了预算法修订时力求体现的立法宗旨的转变，即从政府管理预算之法转变为控制政府利用财政权力之法。
但是，在规范性维度之外，预算权配置还应当强调有效性。即预算权行使的结果有助于保障公共服务有效供给，“注重从实质层面约束政府财政活动，尤其是解决如何以更低的公共成本更好地实现公共目标的问题”。
在预算法上，预算权配置主要服务于规范治理目标，旨在建立政府预算权的规范化行使依据，但对实现有效治理作用有限，主要表现在预算权配置缺乏绩效基准，绩效预算机制尚未建立。
绩效预算不同于绩效管理。
绩效管理实为实践中推行的以支出绩效评估为核心的行政内部管理活动，绩效水平作为行政内部确定各部门、各支出机构资源分配的考量因素，但是在立法机关审批通过预算草案，赋予行政机关预算权时，仍然实行投入控制而非结果导向的资源分配路径。
绩效预算则是将支出绩效与立法机关的初始分配联系起来，行政机关实际拥有的预算权大小直接受制于绩效因素的考量。换言之，绩效水平高，行政机关所能获得的公共资源越多，预算权作用空间越大，预算权作用范围将随着绩效状况而相机调整。而在投入控制模式下的预算权配置，基本上是依据上一年度的预算额度做“渐进式调整”，要调减支出或者进行其他收缩性行动的概率较小。
在我国地方改革实践中，已经有一些省市开始从绩效与预算之间的关联问题入手，创新绩效预算管理机制，寻求建立绩效结果与预算分配之间更紧密、更稳定的联系。
如河北省出台《关于深化绩效预算管理改革的意见》（冀政〔2014〕76号）改革单一层级的部门预算管理结构，建立“部门职责一工作活动一预算项目”三个层级规范稳定的绩效预算管理结构，对应建立三级绩效目标指标体系，并明确各级各部门的绩效管理责任。这种架构安排为形成绩效与预算的有效关联建立了管理层次。
然而，从立法机关与行政机关的预算权制度关系看，河北探索仍然局限于内部管理层面的预算改革，并没有实质性改变预算权配置格局。
（三）基于问责性维度：预算权配置的权责失衡
权力配置应当与职责法定对应。
有权而无责或者问责机制薄弱、实际作用有限，都将很大程度上妨碍预算权在现代国家治理中的作用发挥。问责就其本质含义而言，是一个包含角色确定、回应解释以及责任承担三位一体的概念。
“角色确定”意指行使预算权的各个主体应当明确各自权限范围和基本职责。在预算法上，对行政及立法机关预算编制、审批、执行等权力做出了明确规定，可以说符合“角色确定”这一要素要求。
“回应解释”是指预算权主体负有向社会说明财政资源分配利用状况以及根据公共需要对社会公众提出的预算公开请求或者有关国家机关提出的质询意见做出反馈的义务。因而，这一要素包含主动公开预算与接受预算公开申请或者预算质询方面的内容。
值得肯定的是，预算法修订后增设了主动公开预算的强制性规定，构成预算权主体必须履行的法定预算公开的基本职责内容，并且就其中需要重点披露的预算信息还做出了强调。
但是在接受预算公开申请以及就质询意见做出反馈的义务规定方面，还存在不足。主要表现在对于社会公众能否申请预算公开，申请公开的预算范围是否有所限制，申请预算公开的程序及方式等问题缺乏预算法上的基本依据。
而按照国务院关于政府信息公开的行政法规以及最高法院有关司法解释，涉及预算公开的申请须“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”并且属于由行政机关直接提供，无须为其制作、收集、汇总、分析、加工的信息。
受此限制，社会公众申请公开预算的过程中，往往因非依据自身特殊需要或者有赖行政机关通过制作等提供信息的原因被拒绝。
这种制度格局使希望知悉预算信息的社会公众陷入被动不利的境地:对于法定主动公开的预算，尽管有强制性的制度约束保障信息公开透明，但是信息内容往往集中于宏观性的国家或地方政府层级的全部财政收支，支出款、项设置较为粗略，无法从现有的支出条目中把握具体项目的支出信息，这也是社会公众乃至一些人大代表指出“看不懂预算”的重要原因。
正是基于法定主动公开预算存在的局限，申请预算公开就具有纳入法律规制的必要性，以弥补法定主动公开不足，满足社会对于知悉具体微观预算信息的诉求。然而，预算法之外的行政立法以及司法解释对于申请公开设定的限制恰恰妨碍了社会公众提出预算公开的请求。
由此，最终导致“回应解释”层面的问责要素无法有效实现。从权责配置均衡的基本要求看，如果不能对分配利用财政资源的权力运行状况进行信息披露，即便建立了规范化的预算形式，乃至实现了将全部财政收支纳入预算，也无法对预算权力实施真正有效的控制，预算权就仍然是在公共权力主体内部运行的产物，而不能接受社会的监督。
“责任承担”构成问责机制运行的最后一个环节，当主体职责确定并且赋予了回应解释的法定义务之后，一旦预算权主体不履行该义务，就应当承担不利的法律后果，即承担法律责任。预算法在法律责任配置上针对预算编制、审批、执行等环节的行为细化了责任追究机制，明确了责任承担主体以及责任承担具体方式。
但是综观整个预算法责任体系，实质上都可以归属于行政法律责任的范畴，无论就其责任承担主体、追责主体还是责任方式而言，都是延续以往的行政问责的制度路径，人大预算问责、社会预算问责机制尚付阙如。依赖于单一的行政问责路径，将预算权行使状况交由行政内部进行判断和裁量，显然会削弱对权力的监督与制约。
适应国家治理需要的
预算权配置转型
（一）开放预算权配置格局，建立预算权利规范体系
预算权概念本身不应当限于单一的权力属性，还应当包含权利的一面，即兼具权力与权利的双重属性。这一点与学界对于税权概念的解读具有异曲同工之妙，后者同样包含税务机关权力与纳税人权利的双重属性。因而，重构预算权概念，使之同时容纳公权主体分配利用财政资源的权力意涵与纳税人知悉、参与预算的权利诉求具有法理基础与现实可能。
预算权利规范体系是由若干具体预算权利构成的，在选择何种权利进行规范化的问题上，学界观点并不一致。相对而言，具有较高共识度的是预算知悉权、预算参与权两项具体权利。预算知悉权是从纳税人享有的权利角度确认预算公开的法定义务性，而这种意义上的预算公开不仅包括主动公开也囊括申请公开。
换言之，预算知悉权利指向的客体是具有完整统一性的预算信息。无论是主动公开还是申请公开都构成纳税人有权知悉的预算通道，这就将在预算法和其他立法或司法解释中分别规制的两种预算公开路径整合起来，更有利于保障纳税人对预算信息的知悉诉求。
预算参与权是指纳税人参与预算运行过程的权利，尤其集中表现在参与预算决策，即财政资源分配过程的权利上。这种权利可以说衍生自宪法意义上的公民对于国家事务的参与权，而预算是国家事务的重要组成部分。预算参与权是宪法上公民参与权在预算法治领域的具体体现。
需要指出的是，预算参与权的设置不是为狭隘地满足参与者个别的私利，而是服务于公共利益的实现。
预算参与反映了私权主体介入预算公共事务的过程，完成任务的方式发生改变，但是任务目标仍然是保障公共利益的实现。而事实上，预算参与的过程并不能必然推出较之前的预算权配置格局更符合公共利益要求的资源分配结果，相反，可能出现背离公共利益的情形。
例如，预算决策参与者可能只关心自己偏好的项目能否获得资金支持，而不关注社区整体利益或者长期利益能否得到实现；参与者可能倾向于支持财政扩张政策，希望通过扩大支出享受公共服务供给增加带来的好处，而不关注支出扩张产生的资金负担与收支平衡问题，与扩张性支出政策相伴随的债务融资及其风险因素也往往被忽视。
因而，在开放预算权配置格局的同时，需要建立预算权利与义务的平衡机制，以便对预算参与权施加必要的约束性要求。
例如，在预算法上原则性规定预算权利的行使应当遵循社会公共利益目标，推动资源公平分配和有效利用，实现财政可持续发展。另外，完善落实预算权利的各项程序机制，确保参与者理性行使权利。
（二）强化预算权配置的结果导向，完善绩效预算运行机制
预算法从制度规范层面对绩效的原则规定并不足以支撑绩效预算的顺利运行，关键就在于预算权配置本身奉行投入控制，缺乏结果导向。
换言之，绩效预算不止是一套从设定绩效目标、匹配相应资源到评价支出结果、调整预算分配的技术性或者管理性规则，更意味着在法权结构上的重新调整与相关机制的配套完善。强化预算权配置的结果导向，可以成为健全绩效预算运行机制的重要切入点和突破口。
“结果导向”意在强调以预算资金的使用效果作为预算分配的依据，职能部门掌握的预算资金可能随评估结果的变化而动态调整，正是基于这种不确定性对职能部门形成一种压力；相对而言，投入控制模式是以部门分项列支的方式分配资金，无论事后使用结果如何，支出具有一定的刚性，并呈现出伴随部门职能扩张而渐进性增长的发展趋势。
在投入控制的模式下，预算权配置形成以财政部门为主导的制度格局，即财政部门负责审核汇总各部门预算，并将经人大审批通过的预算资金拨付给相关部门，具体支配预算资金的职能部门则进一步将资金与特定项目匹配，通过财政支出的方式为社会提供公共产品。
在此过程中，职能部门享有的自主支配利用资金的权限较小，更多表现为执行财政部门的支出决策及对预算交易的控制要求。
而在结果导向模式下，预算权配置意味着财政部门集中统一的资金支配权一定程度上向具体承担支出职责的职能部门让渡，在选择交易对象、交易方式、资金利用方式、对供应商的激励与约束机制的设定等方面，赋予支出部门更大的自由裁量空间。通过此种授权机制，使支出部门能够发现并选择有利于实现绩效目标的资源项目配置的最优组合，进而提升资金使用绩效水平。
除了在行政主体内部进行预算权配置的调整之外，如何赋予并保障人大对预算绩效的审查及修正的权力对于绩效预算机制的运行也具有关键作用。应当肯定的是，预算法所设定的人大预算监督权范围内包含了预算绩效审查的内容，这意味着支出部门使用预算资金的效果情况不仅是行政内部需要控制的事项，而且也是人大法定监督权力的重要内容。
有待进一步解决的问题在于，正如人大在行使预算规范性监督权力过程中面临的实效性不强的质疑一样，在涉及预算绩效性监督时也遭遇到类似的难题——当进行绩效审查发现绩效目标本身的设定不合理或者职能部门实际完成预算情况未达到绩效目标时，并无直接法律授权可以修正预算。因人大预算修正权的缺失，导致人大对预算绩效的审查监督权无法落到实处。
事实上，早在预算法修订启动以及征求意见的过程中，有关确立人大预算修正权的建议就不断被学界提及，而最终的立法文本并未吸纳。此后，预算法实施过程中，基于强化人大预算监督实效性的考虑，预算修正权的问题再次浮现。
应当说，预算修正权不仅是保障预算规范性监督的必要机制，也是实现预算绩效性监督的重要支撑，从绩效预算本身的要求而言，将绩效结果运用到预算分配过程中，作为预算决策的依据是绩效预算的基本特征，而要让支配资金的行政职能部门自我调整尤其是减少预算申请，往往难以有效施行，因此，人大预算修正制度有利于从外部对预算分配产生约束力，促使绩效结果与预算分配更紧密结合。
（三）扩展预算权配置的问责渠道，强化人大预算问责机制
人大预算问责机制的建立可以减少行政主导下内部问责的弊端，强化行政预算权的外部监督。
具体方式上，可以对预算运行不同环节下人大预算权配置重心进行差异性选择，进而，根据不同环节下预算权配置的特点有针对性地设置问责机制的内容及其实施方式，使预算权配置与预算问责保持权责平衡。
在预算编制环节，由于涉及资源分配的政策取向与价值判断，并且有赖于在积聚大量信息基础上做出决策，行政机关在此方面具有优势，因而该环节上的预算权配置重心向行政机关倾斜。相应地，人大在预算编制环节的介入主要表现在信息维度的沟通反馈与回应解释的软性问责要素上，而非强制维度的责任承担或者对行政机关的预算编制行为予以否定性评价。
基于此，人大预算问责的具体权限包括对财政部门形成的预算安排信息、具体支出单位形成的资金需求信息以及专门的绩效评估机构形成的绩效信息进行汇总并在各个主体之间进行衔接，形成参与者之间的沟通反馈与回应解释机制。
为保障人大在编制环节的问责权力顺利实施，可以在预算法中规定有助于各方沟通信息并做出回应解释的方式，如在现有法定的预算初审程序中建立人大预算听证机制。
在预算审批环节，预算权配置的重心从行政机关转向立法机关，这一环节需要立法机关就是否支持预算分配方案做出决定。由于在前一环节，人大已经提前介入，就预算分配与相关主体进行沟通，因而在提交大会审批环节发生实质性变动的可能性并不大，但是不排除在前一环节由于预算权配置及相关程序机制的滞后，导致带有瑕疵的预算进入审批环节，从而有必要赋予人大在预算审批环节相应的问责权力。
需要注意的是，在预算审批环节，预算本身能否依法产生效力是最为重要的制度目标，因而，相对于追究有关主体的责任，在这一环节预算权配置的关键在于矫正预算分配上的瑕疵，督促行政机关形成新的预算分配方案并重新提交审批，以保障公共服务职责的正常履行。
基于此，预算审批环节中的预算问责机制主要体现在具有一定强制性的要求编制主体修正预算相关内容并重新提交预算审批上。相对于编制环节侧重于沟通反馈与回应解释的软性问责机制而言，审批环节的预算问责增加了强制性维度的内容，当然，相比于执行环节兼具行为矫正与责任承担双重强制性要求的问责机制，两者在强度对比上仍然有所差异。
在预算执行环节，预算分配方案已经产生法律效力，就需要严格依照预算执行，人大预算问责的权力重心转向特定主体分配利用预算资金的具体行为上，其内容不仅涉及对该行为的依法矫正，而且还需要追究相关主体的法律责任。人大预算问责中的责任承担与行政主体内部自上而下运行的责任承担机制有一定差别。适用人大预算问责范畴的责任承担可以从问责事由涉及的范围及其后果严重程度方面进行考量。
一般而言，如果预算问责事项涉及多个部门，具有一定普遍性或者人大在履行预算监督职责的过程中，发现部门执行预算相关事项存在与法律规定不一致的地方，就可以通过启动质询程序，要求相关部门做出解释或者披露预算信息。
如果预算权行使带来消极后果且较为严重，例如，政府提交的预算被否决或者预算执行过程实施的违法行为导致社会公共利益受损，也可以考虑纳入人大预算问责范畴：
要求对否决的预算案在限定时间内重新编制并提交审批，对于修正的预算审批可以实行与初始预算一般审批程序有所区别的快速处理机制，重点审查变更事项及其合法性、合理性基础；
对于造成损失的预算违法行为，按照损失填补的一般法理，可以通过增设经济补偿机制强化预算硬约束，为此，需要设置与人大预算问责相适应的经济补偿责任适用情形及其具体形式，例如，针对截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入行为，除依法承担行政法律责任之外，还应当承担经济补偿责任，以恢复受损的社会公共利益。
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