王锴：政党如何使用自己法律上的活动空间？ | 中法评
王锴
北京航空航天大学法学院教授
政党国家理论产生于魏玛德国时期，产生的背景是魏玛国家性质的改变，即从君主国转变为民主国之后，人民的意志成为国家意志的体现。政党作为人民意志与国家意志的中介，发挥着将多元的人民意志转化为统一的国家意志的作用。
正是基于这样的背景，魏玛遗老莱布霍尔兹（Leibholz）提出了政党国家（Parteienstaat）的理论。他认为，政党国家是现代民主政治的结构性变迁。由于议员受到所属政党的约束，所以议员与人民之间的联系被政党与人民之间的联系所取代。
政党国家是直接民主（公投）在现代国家的代替物，就像在直接民主（公投）中多数公民的意志就等于人民的意志一样，政党国家中，议会中多数党的意志就等于普遍的公意。政党国家的出现改变了政党属于社会、不属于国家的传统，消弭了国家与社会之间的界限。但是，国家与社会融合可能带来社会政治化与国家部分化的后果。
目次
一、政党国家理论的内涵
（一）魏玛时期对政党的接纳
（二）政党国家理论的提出
（三）对政党国家理论的批评
二、政党国家理论的理论背景——国家与社会分离还是融合
（一）区分的意义
（二）区分的标准
三、中德语境下政党与国家的关系
（一）当前德国的政党国家理论：处于国家与社会之间的政党
（二）中华民国时期的党治国家
（三）中德政党与国家关系的比较
四、政党国家理论的启示——关于政党对国家发挥作用的方式的思考
本文原题为《政党国家理论述评》，首发于《中国法律评论》2018年第1期思想栏目（第82—94页），原文13000余字，为阅读方便，略去脚注， 如需引用，请点此购刊，参阅原文。
关于政党与国家的关系，是一个历久弥新的话题。在近一百年前的魏玛德国，学者们就曾围绕一个名为“政党国家”的理论展开讨论。那么，那场讨论可以为我们今天的思考提供哪些借鉴，本文拟对其进行一番探讨。
本文分为四个部分：第一部分讨论政党国家理论的内涵；第二部分分析政党国家理论提出的背景；第三部分对中德语境下政党与国家的关系进行比较；第四部分就政党在国家中发挥作用的方式提出思考。
政党国家理论的内涵
（一）魏玛时期对政党的接纳
政党虽然在魏玛时期之前的帝制时代就已经出现，但是当时政党与国家并没有什么交集。因为国家与政党的本质是相互对立的，国家的指向是公共利益，而政党则是要实现选民和成员的特殊利益，必要时甚至要以牺牲公共利益为代价。据此，国家要求政治意志和行为的统一性，这种统一性是基于它对公共利益的责任，是超越政党的。这就导致了政党在国家中并没有位置，政党国家的概念在当时不仅不存在，而且自身就是一个矛盾。
但是到了魏玛时期，政党无论在实践中还是理论上都获得了承认。
（1）实践中，由于魏玛宪法规定了比例代表制，它是以政党的存在和运行为前提的。当时的指导思想就是，议会应当尽可能反映选民的政党成分。但是由于自由委托（freieMandat）思想的存在，阻碍了政党对议会的影响。所谓自由委托就是指议员的行为要完全独立于任何人，独立于他所属的政党、社会阶级、利益团体。
这种自由委托的思想可以看作是帝制时代区分国家与政党的自然结果，然而，由于魏玛宪法规定，帝国总理和部长必须基于帝国议会的信任才能工作，实践中大部分政府辞职都是政党联盟争吵的结果，这就为议会党团针对政府形成统一的意见提供了动机，政党内部纪律的加强随之抵消了自由委托的思想。
（2）理论上，因为在德国独特的君主原则下，国家权力唯一由君主享有，议会参与立法不是在分享国家权力，只是国家权力的自我限制。在此背景下，政党作为市民结社的产物是在国家之外。但是到了魏玛时期，国家形式的改变拉近了政党与国家的距离。因为魏玛宪法第1条将国家形式界定为共和国，并且规定了人民主权的原则。国家和国家权力的主体从此之后不再是君主，而是人民。人民的意志不仅是国家的来源，也是国家意志的表现。
当人民的意志也成为国家意志的时候，那么它的构建和行使，也就是表决和选举，自然成为国家的行为。这随之导致了议会在国家法中的新地位。过去，议会仅仅被视为相对于国家的社会的机关，而在魏玛宪法下更多是国家的机关。
虽然，人民的意志成为国家意志的源泉，但是人民代表如何实现人民的意志，亦即国家的意志？因为人民的意志和国家的意志不能简单的等同，人民的意志是多元的，而国家的意志必须是统一的。比如人民对于谁适合当总统可能有不同的意见，但是通过选举最终只能由一个人来当总统。
由此，公投和立法的过程就是将异质的、相互对抗的人民意志打包成一个多数意志从而作为最终的国家意志，而政党在此过程中发挥着重要的转化功能（通过选举议员将人民的意志带到国家机关中）和组织功能（将人民中不同的政治观点打包并且组织成有行动能力的整体）。也就是说，在多元民主的背景下，民主离不开政党。
（二）政党国家理论的提出
政党国家理论的主要代表人物是格哈德·莱布霍尔兹（Gerhard Leibholz），这使后来一提到政党国家理论就不由自主地贴上莱布霍尔兹的标签。莱布霍尔兹的学术生涯横跨魏玛德国和联邦德国，因此他的理论一方面延续了魏玛时期有关政党与国家关系的精神科学的思考方向，另一方面又利用他担任联邦德国宪法法院法官的机会，做出许多涉及政党的判决，从而改变了国家法学无视政党的局面。
早在1929年发表的教授资格论文《代表的本质》中，莱布霍尔兹就试图从现象学的角度来反对魏玛时期的国家法实证主义。他认为，法不仅仅是应然的，而且同时也与意义领域相联系。因此，复杂的东西不是靠分析，而是要在整体上进行把握。
对于莱布霍尔兹而言，代表意味着一个将实际不在场的人变得在场的过程，不同于民法中的代理，它是一种精神现象。莱布霍尔兹强调，只有纯粹的思想性的价值，比如正义的理念、强调价值的共同体或者个人（如君主或者教皇）才能被代表，而私法和经济领域是不能被代表的，因为后者缺乏一种纯粹的超越个人的思想性价值。
由此出发，莱布霍尔兹认为，每一个民族共同体都是一个价值共同体，其在思想上具有同一性。因为国家的一体性只有建立在政治领域，所以也是政治的思想同一性。但是，莱布霍尔兹并不认为这种思想同一性是通过人民的同质性来完成的，而恰恰是通过代表。
莱布霍尔兹认为，政党的出现使代表关系发生了变化，议会中自由的意见交换一也就是经典代议体制中的自由委托理论一已经不存在了。议员不再作为人民的代表而自由决定，他要服从于政党的意志，议会的最初角色也发生了变化，仅仅成为政党决议的登记者。
莱布霍尔兹将这种变化称为现代民主政治的结构性变迁一政党国家，即通过政党进行统治。莱布霍尔兹不仅对政党国家持肯定态度，而且还积极地为其寻找国家法上的理由。
他认为，在大众民主下，大众通过政党被激活，去参与国家并与国家联系在一起。政党起到了人民与国家之间的桥梁作用，如果没有这种中介组织，无定型的大众在政治上是无能和无助的。莱布霍尔兹将政党国家作为直接民主的表现形式，政党在国家中相当于不断的公投。
因为在莱布霍尔兹看来，公民加入政党就具有了政治行动能力，成为积极公民。这种积极公民性就相当于人民创制或者人民复决。所以，对他来说，政党对议员的强制委托类似于准公投，从而使人民的意志约束议员。这也构成了政党的内在宪法，也就是说，政党的宗旨就是生成人民的意志，从而实现统治与被统治的统一。在这个意义上，政党是宪法机关。对于国家来说，政党在政治意志形成中的作用要比选举重要得多。
从今天的观点来看，莱布霍尔兹的政党国家理论是在探寻大众国家的民主正当性，它的核心问题就是民主国家的人民代表，即具有政党身份的议员如何代表人民。由于议员受到所属政党的约束，所以议员与人民之间的联系被政党与人民之间的联系所取代。莱布霍尔兹的论证思路是从政党的出现给议员跟人民之间关系带来的改变出发，探讨政党的积极意义。
一方面，人民通过政党变得积极，具有了政治行为能力；另一方面，政党也成为人民的传声筒，使人民的声音可以向外发出。没有政党，人民将无法对国家施加影响，也无法在政治领域实现自我。同时，政党的出现也给选举的过程带来改变，选举的人格化特征变小了，而成为一个纯粹的针对政党政策的事务表决。
正是在这个意义上，莱布霍尔兹认为政党国家是直接民主（公投）在现代国家的代替物，就像在直接民主（公投）中多数公民的意志就等于人民的意志一样，政党国家中，议会中多数党的意志就等于普遍的公意。莱布霍尔兹认为，政党国家的最终状态就是选举变得多余，政治参与主要是在政党内部实现。
莱布霍尔兹的政党国家理论容易被人垢病为反民主或者反议会制。但实际上，莱布霍尔兹的理论具有两面性，它在正当化政党国家的现实的过程中，也不自觉地对其进行了限制，亦即政党只有代表人民才能使政党国家具有正当性。同时，莱布霍尔兹也意识到政党有可能会取代人民作出判断，篡夺人民的权力，为了防止政党国家走向极端，他提出用党内民主来制衡。因此，也有学者认为，莱布霍尔兹的理论更多是在维护民主而非反民主。
（三）对政党国家理论的批评
莱布霍尔兹的理论遭受了很多的批评，主要的批评来自于：
（1）对其方法论的批评，莱布霍尔兹的方法是对宪法现实进行一种现象学的还原。有学者批评这种方法更多是一种直觉，是无法检验的，带有主观主义的危险。19甚至有人称其为“无现象的现象学”，即缺乏历史和经验的现象。
（2）从现实层面的批评。莱布霍尔兹将政党国家的选举视为公投，因为选举本来是针对人，而选民选择不同政党的纲领则类似于公投（即针对事），但是政党都在尽力推出自己的首席候选人，让他们参与竞选并且让公众所知，由此导致了选举的人格化。
同时，莱布霍尔兹也扭曲了议会决定的过程。议会并非仅仅是执政党的执行机关，议会的立法活动中，党派、委员会、部长、职业官僚、利益团体都发挥了中介的作用，由于在德国联合政府是常态，所以，执政党必须依靠妥协来达成共识。此时，如果只是贯彻某个政党的政策是绝无可能的。
（3）从理论上进行批评，认为莱布霍尔兹的理论混淆了代表性和同一性。因为在施米特的理论中，代表性和同一性是两个对立的政治形式，同一性意味着不需要也不能被代表，代表性是建立在绝对的同一性无法实现的基础上，当然，代表性也必须以同一性为前提，“离开了同一性观念，任何代表都是不可能的”。但是，莱布霍尔兹的理论不仅把代表和被代表的画等号，而且认为这是代表结构的必然结果。
笔者认为，政党国家的出现，一是因应国家的政治统一性与社会的利益多元性之间的困难，即如何将“多”凝聚为“一”？
首先，要么是承认多元社会的存在，并用多元政党来反映。但问题是，如何保证多元政党在议会竞争的有序性而不至于瘫痪议会的运作？对此，施米特曾经对此进行过深入的批判：议会是建立在自由主义思想之上的，即议会的活动是一个意见交流的过程，从中产生了正确的国家意志。
议会的任务不是产生政治决断，而是发现正确性。这就取决于它是否进行了有创造性的、整合性的讨论，即有用的和有害的观点的相互碰撞。
在此意义上，议会就是一个将分散的、不同的理性部分汇聚起来，最终带来公共的统治。但是，魏玛时期的人民代表并没有维护这种精神上的前提，比例代表制带来的小党林立、相互倾乳导致了人民在政治上的分裂而非政治上的统一，它使议会行为的自由和公开性转移到了党派的密室中，从而阻碍了人民通过政党的中介对议会的直接控制，也通过党团强制投票和政党纪律阻碍了议会对真理的追寻，由此在民主的精神基础和政党之间产生了根本的矛盾。
其次，要么是否认多元社会的存在，用一元政党来统一多元的社会利益，但是这将导致作为整体的政党（萨托利语）或者人民政党的出现，在某种意义上也就等于取消了带有部分意义的政党概念。
二是缓解自由委托与强制委托之间的紧张关系。比如德国《基本法》第38条第1款规定，议员是全体人民的代表，不受委任与命令约束，仅遵从其内心。但是，这一理想的自由委托的理论遭遇了现实的挑战，在代表由政党提名、选区的选民选出的制度安排下，代表不可能不考虑所在政党和选区的利益。
所以，学者胡贝尔（Huber）非常精辟地指出，政党国家面临的真正问题就是，当政党自身的利益与公共利益不一致的时候，政党如何使用自己法律上的活动空间？
对此有学者认为，宪法并不禁止代表接受某一特殊的利益，但是代表要注意其所代表的特殊利益（选民利益、政党利益）与普遍利益、整体利益之间的协调性。莱布霍尔兹甚至提出，作为党员的议员也许要受到政党纪律的一些约束，但是政党不能够将自己的意志强加在议员身上，议员可以自由地退出政党、加入其他的政党，议员的退党行为不会造成其议员身份的丧失，以此来缓和政党纪律对议员的约束与议员要代表人民的利益之间的冲突。
政党国家理论的理论背景
——国家与社会分离还是融合
在德国传统上，政党的定位是建立在国家与社会二分的基础上，国家仅仅是行政国家，议会并非国家的机关，而更多是保护社会，是作为社会的机关。政党与议会类似，并非一种国家现象。国家是超党派的或者政党中立的。因此在国家法里，政党就像一个“异质”。但是，政党国家理论的提出改变了这种局面，政党不再是社会的，而是国家的，政党国家的出现带来的后果是国家与社会的融合。
洛伦茨·冯·史坦恩（Lorenz von Stein）认为，社会是由个体所组成，社会秩序的形成就在于个人追求自利以及个人利益持续发展所造成的变动状态。但是在上述社会运作原则下，社会必然走向解体的命运，原因在于个人的自利行为永远将整体视为工具，个人利益并不为公共利益而存在。
为了避免社会的解体，史坦恩认为需要另一种机制来解决个体与整体利益的冲突以保障个人利益，并且扶助每一个个人以实现其个人利益。它必须是一个统合的有机机制，以统合多元且复杂的个人利益，并以统合特殊利益、阶级利益的矛盾为其职责，并且是其存在的终极道德基础。这种机制就是国家，因此从社会的本质及其发展法则中，史坦恩推出了国家的本质在于公共利益，而且只在于公共利益。
史坦恩虽然区分了社会与国家，但是他没有说明为什么社会与国家要分离。相反，学者伯肯弗尔德认为，国家与社会的分离不是一个单纯理论的产物，亦即一个与社会现实无关的抽象的思维模式，它是有特定的政治社会秩序的条件的。
这些条件包括：
（1）中世纪的政治秩序以及早期现代的诸侯国统治导致很多分散的、有限独立的政治实体，即缺乏一个全面的、能够最终决定的政治统治权，导致了只有社会、没有国家。因此马克思才说，早期的市民社会具有直接的政治属性。
（2）随着许多分散的政治权力集中到一个人格或者一个机关手中，意味着一种统一的、全面的政治统治权被组织和构建起来，也同时意味着大量的中间层次的权力和旧社会的地位秩序被消灭和铲平，市民社会的政治属性被剥夺。个人不能再对其他个人行使统治权，而是整体上成为国家权力的主体，这就导致了个人除了国家权力外不再受其他人的统治。这一方面意味着国家的形成，另一方面也意味着社会的重组，即社会是由自由和法律上平等的个人组成。
（3）统一国家权力的组织化构建不仅带来了政治统治权的集中和扩张，也为国家权力带来了束缚和限制。这种束缚和限制主要来自于国家目的。由此导致个人和社会并不处于国家的全面介入之下，而只是在特定的方面和领域，即对国家目的的达成是必要的领域。相应地，在该领域之外就存在一个不被国家组织化和更新化的领域，即个人和社会的自由领域。
（4）随着社会国的出现，国家要对经济和社会过程进行调控，出现了以消除社会紧张关系和社会不平等为目的的规制立法、衡平立法和分配立法，这到底意味着国家与社会的二分获得了进一步发展还是自我废除呢？伯肯弗尔德认为，社会国并不是“国家与社会的二分”的反面，而是其自身。因为市民社会将“受国家保障”视为一种秩序原则，某种程度上就是它的宪法。
因为国家介入的目的是防止社会陷入自我毁灭。国家必须通过社会衡平和社会给付来使个人和社会的自由以及法律上的平等获得真正的实现。当然，国家对经济一社会领域的干预必须限于特定的目的，也就是说，国家的社会行政是有限度的，即所谓的辅助性原则。
（一）区分的意义
黑塞（Hesse）认为，区分国家与社会的根本意义在于，如果不区分将导致全面的国家或者全面的社会，要么是只有国家，没有哪个领域可以使私人的自由免于国家的干预；要么是只有社会，自由将得不到国家的保护，将无法抵御其他优势私人的压制。
因此，国家与社会二分是国家与社会融合的替代选项，而后者会导致自由的终结。除此之外，区分国家与社会的实践意义在于，它反映了政治意志形成的组织形式和将国家限于公共领域。
哪一个公共的或者与公共相关的任务可以被解释为国家的任务，取决于在宪法的框架下该事情能否或者必须通过民主，亦即立法来决定。存在很多的公共任务必然是国家任务，比如法律救济、警察和对外安全。也可能存在国家任务和社会任务并存的情形，比如学校和教育。当然也有保留给社会的领域，比如新闻、宗教、世界观等。
（二）区分的标准
学者鲁普（Rupp）指出，国家与社会的区分不仅仅是理论的，也不仅仅是功能和角色的区分，而主要是体系和法结构的不同。国家的行为是授权的结果，国家没有自由，而仅仅是职责；国家是基本权利的义务人，而非权利人。
与此相对的是，社会是自由和自治的，基本权利的自由地位不仅是市民的基本地位，也是由自由人组成的社会的秩序原则和生活原则。但他同时也指出，私领域和政治领域在民主社会是无法区分的。因为言论、集会、示威、结社这些属于私人自由的东西也表现出政治性和公共性。
对此，笔者比较赞成学者伯肯弗尔德的观点，即国家与社会虽非完全重合，但也不是毫无联系。一方面，社会要参与国家的意志形成，这体现了国家是民主的国家；另一方面，国家权力要受限于个人和社会的自由，这体现了国家与社会的区分。因此，政治自由的根本意义在于防止市民自由受到国家权力的干预。
格林（Grimm）认为，从法学来讲，国家与社会的区分主要体现为公法与私法的区分，公法的规范都与国家相关，而且所有的公法关系都有国家的参与。而私法是社会成员之间的法律关系。有人可能要问，英美法系不区分公私法是否意味着它们也没有国家与社会的区分？格林的回答是，这取决于区分的历史和英美法系缺少的理由是什么。
所谓的英国革命，是由代表社会的议会领导的，革命的结果不是秩序的变革，而仅仅是传统权力之间的权重变化。一方面，国王保留了特权但是不包括所有的公权力；另一方面，社会借助议会获得政治权力。在这种情况下，一种类似于欧洲大陆的二元主义没有建立起来。
无法垄断公权力的国王不能成为国家的化身，同时，社会也不能被排除在政治之外。美国的情况则是，国家的概念更多类似于英国的政府。因为美国在革命前已经拥有了自由的社会秩序，革命只是为了反对宗主国的侵犯。
在格林看来，英美是有社会而无国家，国家的统治被社会的治理所取代。政党国家的出现给国家与社会关系带来的改变体现在两个方面：一是社会的政治化。政党虽然使得民众具有了政治行为能力，产生了参与政治的热情，但是过分动员也会导致社会的政治化，即社会的自主性和创造力不断萎缩。
社会的政治化体现在一些本来属于社会自治解决的问题，比如市场竞争问题、学术争议问题，被动辄上纲上线为政治问题，陷入“敌我之争”。二是国家的部分化。政党本来代表社会，意味着它有其自己的利益（这从“政党”一词的词根“part”有“部分”之义就可以看出），而国家应当追求公共利益。虽然莱布霍尔兹认为多数党的利益就是普遍公益，但是这就跟多数决一样，多数人的利益仍然与所有人的利益存在差距，并且容易导致少数人的利益被忽视。所以，如何使政党所代表的部分利益与其他部分的利益进行协调是政党国家面临的挑战。
中德语境下政党与国家的关系
（一）当前德国的政党国家理论：处于国家与社会之间的政党
政党国家的概念在今天的德国仍然存在，但是已经失去了政党与国家合二为一的意味，变成了单纯的“有政党的国家”的代名词。这背后的主要推动力是黑塞所提出的政党地位理论。黑塞在1959年的德国国家法教师大会上发表了《政党的宪法地位》一文，对莱布霍尔兹的理论进行了全面反思，基本奠定了目前政党地位的通说。他认为，政党具有三种不同的宪法地位：自由地位、平等地位和公共地位。
所谓自由地位，是指通过政党形成公共的政治意志，政党的自由包括外在自由、内在自由以及禁止国家的一制度的背书。外在自由主要通过政治基本权利的制度化来实现，从而使政党免受国家直接的和间接的约束和控制。
内在自由是指要保护政党内部的意志形成过程，它的内部结构免受不合比例的法律化或者政党的自我规制要受到外界的尊重。政党的平等地位是指政党政策竞争中的机会均等，在禁止国家干涉政党活动的同时，国家也要保障政党享有同等的机会。
政党的公共地位是指政党不同于私人社团，负有对于国家整体的宪法责任，因此公民参与政党，特别是财政方面，要受到保障。黑塞反对政党国家的理论，他认为，政治意见形成的自发性和政治力量的自由流动使政党与国家的机构相区分。但是，黑塞也不认为政党具有私法属性，他希望政党取得公法地位，这一点又与政党国家的理论相类似。
当然，承认政党的公法属性将导致法律进入政党内部生态的后果，从而使政党法成为不可避免的东西。德国联邦宪法法院曾经受到莱布霍尔兹政党国家理论的影响，认为政党发挥着宪法机关的作用，因为它参与了政治意志的形成。
但是，在黑塞的警告（禁止任何将政党作为国家制度予以巩固的行为，禁止将政党纳入组织化的国家当中）之后，法院与之前的看法拉开了距离。“基本法第21条虽然将政党提升至宪法制度的等级，但政党并不属于国家最高机关。相反地，政党是自由组成，根植于社会政治领域的团体。”
然而，无论是黑塞承认政党作为公法团体，还是联邦宪法法院认为政党是宪法制度或者宪法大厦的组成部分、宪法上的整合因素、人民政治意志形成的主体、行使宪法机关的功能等，都可以看出，政党与普通的社会团体仍然存在不同。这一不同不仅体现政党在成立上享有不同于一般社会团体的特殊待遇，更体现在强调政党需承担一定的特别义务，即党内民主的要求。
（二）中华民国时期的党治国家
中国的政党始于清末的立宪派，当时认为政党的功能有三：教育国民、领导舆论、统一国家。辛亥革命爆发之后至1913年间，全国公开的党会（有的政党不以党为名称，而以会、社等代之）竟有682个。中国政党的发展经过了三个阶段：
第一个阶段是议会政党时期，政党在议会中展开和平竞争，以1912—1914年的国民党和进步党最为典型。随着军阀专制的确立，议会政党最终失败了。其中的原因除了当时的领导人崇尚实力，只把政党作为斗争的手段而非斗争的目的外，更主要的原因，张玉法教授认为，是由于传统中国行政权占优越地位，故对议会制衡行政权极力反弹，“主政者不了解制衡的意义，乃百般对制衡的力量加以摧折”，甚至不惜破坏国会、解散政党，最终随着议会政治的失败而使这种议会政党也烟消云散。
第二个阶段是革命政党时期，以1914年孙中山建立中华革命党为标志。中华革命党的建立一方面是孙中山对议会政治的失望所致，所以从“中华革命党”的党名就可以看出，要放弃和平竞争的手段；另一方面也是受德国和苏联思想的影响。据学者考证，德裔意大利籍学者米歇尔斯（Rokert Michels）的《政党政治》一书对孙中山的影响颇大。
他曾在书信中指出：
“
“意大利密且尔博士政党社会学谓平民政治之精神在党派，其日常之事务，重要行动之准备实行，亦不能不听命于一人。可见无论何党，未有不服从党魁之命令者，而况革命之际，当行军令，犹贵服从。此次组织革命党事，以服从命令为唯一之条件。”
更大的影响来自于苏联顾问鲍罗廷，并引发了国民党的改组。孙中山从苏联学到的就是以党治国，但是在以党治国之前，首先是以党建国。他在国民党改组会议上曾说：“俄国完全以党治国，比英、美、法之政党握权更进一步，我们现在无国可治，只可从以党建国，待国建好，再去治他。”
孙中山的以党治国思想是与他的训政思想相联系的，他将中国老百姓分为先知先觉、后知后觉和不知不觉三类，由少数先知先觉者组成革命党，由革命党人对后知后觉者进行教育和辅导，教会人民作主人，这就是训政。孙中山去世后，国民党开始正式实施训政，即在具体制度上实现以党治国。
1925年，国民党决定在中央执行委员会内设立政治委员会，决定政治方针，国民政府负责执行。同时，设立军事委员会，负责军队的命令。同年颁布的《中华民国国民政府组织法》第1条规定，国民政府受中国国民党的指导与监督。
具体表现为：国民政府官吏除公务员应依法由考试产生外，其余一切政务官之任命皆经国民党之手；国民政府中枢要员同时亦为国民党之干部人物。
国民党于1928年颁布《训政纲领》，规定：
“
“中华民国于训政时期，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权。中国国民党全国代表大会闭幕时，以政权托付中国国民党中央执行委员会执行之。指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。”
1931年蒋介石在代表国民政府向国民会议所做的报告中曾说：
“
“中国国民党与国民政府的关系并不是隔断的。一切权力全操于中国国民党，由中国国民党决定以后，才交国民政府去施行。没有一件事情，可以经国民政府自由地行动。不过这一点意思，为什么在约法里面，没有很显著的规定？为什么除了训政纲领一章以外，没有中国国民党的字样？……
我们看无论哪一个国家凡是在运用政治的力量，一定不在根本大法内详细的规定，所以我们在约法内除了训政纲领外，就都省略了。我们如果了解这层意思，可知中国国民党和国民政府的关系，非常密切，非常融洽，无待有条文的规定。”
1941年，国民党通过《加强政府机关内党的组织与活动案》，规定在各级政府机关内普遍建立党部，并采用由党部指挥在机关中服务之党员。
需要注意的是，国民党虽然在中央实行以党治国，但地方却实行党政分开。国民党中央明确指出“党权高于一切，乃指中央党权而言”。地方党部与地方政府各自独立，平行并存，相互制衡。
第三个阶段是执政党时期。革命党与执政党的最大区别在于，革命党以破坏规则为目标，而执政党则要建立和遵守规则。正所谓“马上得天下，不可以马上治天下”。国民党虽然也有从革命党向执政党的转型，但是这个转型并不成功。一方面，国民党的以党治国违背了孙中山“以党义治国、而非以党员治国”的本意。
孙中山在世时曾指出：
“
“所谓以党治国，并不是要党员都做官，然后中国才可以治。是要本党的主义实行，全国人遵守本党的主义，中国然后才可以治。”
而早在1929年的国民党《中央第十六次常务会议通过关于第三次全国代表大会未及讨论各案之决议案》中就规定，在训政时期各级政务官之人选应以中国国民党党员为限，凡与其他政党发生关系者应绝对扫除之。
另一方面，国民党的做法多次违反其制定的宪法。比如《中华民国训政时期约法》第74条规定，各院院长及各部会长，以国民政府主席之提请，由国民政府依法任免之。但1931年国民党修改的《中华民国国民政府组织法》却将该条改为“五院院长由中国国民党中央执行委员会选任之”。1943年再次修改为“国民政府五院院长、副院长，由国民政府主席于国民政府委员中提请中国国民党中央执行委员会选任之”，仍然与约法不符。
（三）中德政党与国家关系的比较
比较中德的政党与国家关系可以发现，在德国，两者的结合并不如中国紧密。即使在莱布霍尔兹的理论中，政党国家更多是一种“精神上的融合”而非“功能上的融合”。
这其中的最大差异在于，在德国，国家先于政党产生，并非政党所建立；而在我国，党治国家的背后有“以党建国”的支撑。孙中山“以党建国”的理由是中国老百姓是“一盘散沙”，所以要用“政党”这个黏合剂来凝聚之。
笔者认为，中国老百姓是“一盘散沙”的背后其实反映的是中国传统的国家与社会的双重薄弱。
在西方语境中，国家是组织化的共同体，而社会是私人社会，即由一个个独立、自由的个人组成的。
而在中国语境中，首先，国家观被天下观所取代，天下思想的关键就是不把天下等同、限定于“中国”，周边的民族或者国家只要认同中华文化，都可以被纳入天下的体系之中，这既导致了国家的疆域和人民并不固定，也导致了长期以来只有王朝认同、文化认同，而缺乏民族认同、国家认同。
其次，人际交往中的关系本位和差序格局导致对陌生人抱着疑惧的心理，因此，费孝通才说，中国人以“己”为中心，不是个人主义，而是自我主义。
因为个人在家族内部已经被压制掉了，由此才导致了家族之内的集体主义和家族之外的自我主义并存的“奇怪景象”。所以，当近代中国这种国家与社会均“一盘散沙”的情况面临危机时，政党国家就成为应对这种危机的最终产物。
政党国家理论的启示
——关于政党对国家发挥作用的方式的思考
政党国家理论是要为政党对国家的作用“正名”，自此，就像拉德布鲁赫所说，“国家法与政党捉迷藏的时代已经结束了”。但是，政党国家理论并没有解决政党如何在国家中发挥作用的问题，这牵涉国家与社会的关系。从前面的分析可见，两者既相互牵连又互为界限。
一方面，国家权力来源于社会，甚至国家的性质由社会的性质所决定。国家也保护社会，解决社会自治解决不了的问题。另一方面，国家又不能过度干预社会，造成社会自治和自由的限缩。社会及其代表在参与国家意志形成的时候要注意私益与公益的协调，不能因为私益的纷争导致公益的难产。
王岐山同志指出，在党的领导下，只有党政分工，没有党政分开。这句话反映出我国的党政关系一直以来面临的难题：
要么借党政分开，排斥党的作用，甚至否定和反对党的领导；要么借党政合一，借加强党的领导，企图重新走上党包揽一切的老路。
在我国，政党对国家发挥作用的关键就在于既要保证党的意志能够成为国家的意志，又要防止党的机关取代国家机关，造成党政分工的不在。而这一切的枢纽就在于人民代表大会。只有党员在人大代表和人大常委中占据多数才能保证党的意志成为国家的意志（见表1、表2）。
同时，党要善于通过人大来进行国家管理。就像我国《宪法》第2条第2款所规定的，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。
本文曾提交2017 年7 月在大连海事大学法学院主办的“国家观念变迁与公民基本义务”学术研讨会，感谢阎铁毅、王世涛教授的评议。本文系国家社科基金青年项目“我国宪法总纲条款的规范属性与实施机制研究”（批准号：12CFX016）的阶段性成果。
王锴作品