田林

全国人大常委会法制工作委员会干部，法学博士

目次

一、根本性立法技术规范的提出及意义

二、确立根本性立法技术规范的尝试

（一）法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性

（二）法律规范应当准确、严谨，实现法律用语的标准统一

（三）法律规范应当简洁、平易，避免内容和表述上的重复

本文原题为《关于确立根本性立法技术规范的建议》，首发于《中国法律评论》2018年第1期策略栏目（第182—189页），原文10000余字，为阅读方便，略去脚注，如需引用，请点此购刊，参阅原文。

2013年2月23日，习近平总书记在十八届中央政治局第四次集体学习时的讲话中指出：“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题；不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”

这一落地有声、朴素而深刻的话语，指出了十八大以后在全面依法治国的新形势下，我国立法面临的新时代课题已经由追求“有法可依”转到“科学立法”，由注重“增加数量”转到“提高质量”上来。

为此，极有必要总结过去立法的经验和教训，以确立几条根本性立法技术规范为抓手，进一步整体提高我国立法质量，提高法律的针对性、及时性、系统性、简洁性。

根本性立法技术规范的提出及意义

立法技术规范是指立法技术运用的具体规则和要求，具体指法律法规的结构、形式、文体、修改和废止的方法等方面的规则。

首先需要明确，我国不是没有立法技术规范。全国人大常委会法工委自1983年成立以来（前身为1979年成立的全国人大常委会法制委员会），在几十年内完成成百上千次的法律制定与修改任务，逐渐形成并印发了供内部工作人员参考使用的《立法工作规范手册（试行）》。

在地方立法层面，早在20世纪90年代，上海市人大常委会法制工作机构就已形成了较为系统的、成文的立法技术规范，即2000年8月起施行的《上海市人大常委会立法技术规范》和2002年5月补充规定的《立法技术规范的几个具体应用问题》。

北京市、重庆市、浙江省、广东省、云南省、陕西省等很多省份都印发了类似的“制定地方性法规技术规范”或“地方立法技术规范”，供内部工作人员参考使用，如北京市第十二届人大常委会2004年12月通过的《北京市制定地方性法规技术规范（试行）》、浙江省第十一届人大常委会2012年12月通过的《浙江省地方立法技术规范》。

中央和地方现有的立法技术规范，总体上数量或许不少，但是比较分散、驳杂，法工委印发的《立法工作规范手册（试行）》因为“试行”又显得权威不够，不能很好地发挥统一规范和指导立法实践的应有作用。

正如一些学者指出的，我国立法技术层面存在“法律用语不规范，非法律术语、政策性色彩过浓”，“法律规定过于原则、抽象，缺乏准确性”，“法律结构内容有交叉重复，概念缺乏统一性”等问题。

立法技术规范的不完善以及缺乏刚性等问题，导致国家和地方立法工作中出现：一些法律法规的规定不适应经济社会发展要求，可执行性不高；一些配套规定不能及时出台，而出台的配套规定有的又成为强化部门权力的手段；一些法律法规的规定上下、左右衔接不够，甚至相互矛盾、相互“打架”；一些下位法重复上位法，立法针对性和实效性不强，缺乏地方特色；等等。

为解决当前实际问题和进一步提高立法质量，全国人大常委会法工委极有必要对立法技术规范进行系统梳理，从维护法制统一的角度出发确立立法工作必须遵循的根本原则，可以称之为根本性立法技术规范，为立法工作人员提供科学客观的标准和刚性制度约束。

研究确立科学合理、有约束力的根本性立法技术规范，有助于提高法律法规体系的统一性等作用不必赘言，对于解决立法实务中面临的民主正当性质疑、立法责任制欠缺等问题也具有极为明显的创新效果。

首先，通过确立根本性立法技术规范，可以为立法工作人员或者一些学者所说的“立法官僚”是否履职尽责，找到客观明确的衡量标准。立法工作人员的职责就在于作为法律和立法技术专家，完美地进行法律语言文字工作，而涉及权利利益划分的政治决断要更多地交给全国人大代表或者人大常委会组成人员来完成。

例如，是否要规定“不得设立实施义务教育的营利性民办学校”这样具有严重意见分歧的内容，完全可以由法工委相关业务室分别提出几套解决方案，在人大常委会审议时首先对争议条款进行单独表决，借助现在《立法法》规定的单独表决机制，可以恰如其分发挥好法工委相关业务室的立法参谋助手作用。全国人大代表或者人大常委会组成人员就可以更加专注于争议条款的解决等更重大的问题，放心地把法律语言文字交给法工委的工作人员。

如此就会发现，要解决一些学者提出的“立法官僚化的民主正当性难题”，并没有任何体制上的障碍，通过根本性立法技术规范明确立法工作人员的职责定位，再辅之以完善的争议条款单独表决机制，可以让立法工作人员和政治家更好地各司其职、各负其责，提高民主立法、科学立法的质量和水平。

其次，根本性立法技术规范能够为追究立法责任提供客观明确的标准，倒逼立法工作人员提高立法质量意识和责任意识。新一轮司法改革的重心是确立司法责任制，在全面依法治国的背景下，学者呼吁的立法责任制也不可能永远空白。因为缺少一部统一的具有强制效力或权威示范作用的立法技术规范，再加上立法是“少数服从多数”表决通过的成果，导致立法难以追究责任几乎成为共识。

但这次对《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》立法过程中失职、渎职的相关单位和责任人追责，无疑是一个及时、严肃的警醒。

什么样的立法可以称为高质量的科学立法，实际上应该有一个客观明确的标准。2015年《立法法》修改之后，截至2017年2月底，经批准可以开始行使地方立法权的269个设区的市、自治州、不设区的地级市中，已有184个市州经审议通过并经批准的地方性法规293件。

扩大赋予地方立法权的同时，为了保障立法质量的整体提高，立法机关应当以自我革命、勇于创新的精神探索确立立法责任制。立法责任制的确立当然需要区分政治责任和法律责任、集体责任和个人责任等，但是更为关键的是应当有客观明确的标准，用于判断立法工作人员是否以及在多大程度上应当被追究责任。

由全国人大常委会法工委自身主导确立根本性立法技术规范，将相关立法业务室及其工作人员经过努力可以达到的符合法治精神和具有可操作性的立法技术标准，作为刚性职责确立下来，这对于立法工作人员是一种约束也是一种保护，可以有效推动立法工作人员产生责任压力和担当动力，进一步保障提高立法质量。

确立根本性立法技术规范将会成为立法机关在全面依法治国过程中发挥更大作用的有力抓手，有利于建设社会主义法治强国目标的实现。

要确立根本性立法技术规范，大致有两种实现路径：

一种是以完善立法的形式，将根本性立法技术规范写入《立法法》的“总则”或者第二章第五节的“其他规定”，使其对于中央和地方的立法实践活动产生法律约束效力；

另一种是以制定技术标准的形式，将根本性立法技术规范写入《立法工作规范手册》的总则部分，并在内部工作纪律方面突出强调哪些是具有刚性约束效力的根本性立法技术规范。

两种实现路径都是可行的，最为关键的是要从有利于维护法制统一的角度出发，确定哪些是需要在实际工作中具有强制约束效力的根本性立法技术规范。

确立根本性立法技术规范的尝试

关于立法技术研究的论文有成百上千篇，多是集中于对某部法律或某个问题相关立法技术的具体分析或建议，从较为宏观层面进行立法技术规范梳理的研究仍然相当缺乏。意识到立法技术规范说到底是法律语言运用技术的经验总结，整体上需要遵循法律规范表述的共通规则，本文探索提出确立以下三条根本性立法技术规范的建议，并研究如何将其作为法律规定或刚性约束制度贯彻到立法实务中去。

（一）法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性

法律是以国家强制力为保障的全国通用的行为规范。法律的任务就是宣示何者构成权利义务、何者构成权利侵害和义务违反，这些内容是普适的、刚性的，因此法律规范必须明确、具体，清楚明白地表达立法意图，不要让人产生误解和歧义。

2015年《立法法》修改时，在总则第1条将“提高立法质量”明确为一项立法宗旨，同时在总则第6条增加1款规定：“法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。”这一规定为我国立法工作确立了重要的指导思想和根本遵循。

当前，将“法律规范应当明确、具体”的法律规定作为立法实务中的根本性立法技术规范贯彻落实，还应当特别注意解决以下两个方面的问题：

一是要树立新时代质量优先的立法指导思想，理性反思“立法宜粗不宜细”的原有观念。需要认识到“立法宜粗不宜细”“有法比无法好，法多比法少好，快立法比慢立法好”等重要思想，尽管在改革开放初期发挥了不可低估的立法推动作用，但是这些思想观念毕竟是法律相对匮乏、立法技术比较落后时代的产物，是一定历史阶段迫不得已的次优选择。

如今，中国特色社会主义法律体系已经形成，在全面依法治国、越来越需要提高立法质量的新时代背景下，全国人大常委会领导屡次提出，要在立法精细化上下功夫，法律规范应当“能具体尽量具体、能明确尽量明确”，增强法律自身的针对性和可执行性。在需要做出授权国务院或地方立法的规定时，也应当遵循授权明确性要求，对授权的内容、目的、范围在法律上予以具体明确规定，避免出现空白授权或概括授权的情况。

有时候出于实际需要，法律规范需要具有一定弹性和模糊性，这与法律规范应当“明确、具体”是一对矛盾，应当注意把握二者的平衡。有时候法律中还不免要写一些原则理念和政策性很强的内容，日本一些以“基本法”冠名的法律与此类似，都是着眼于以法律引导推动政策的施行。

但需要注意，倡导性、宣示性法律规范的作用不宜过分强调，法律规范还是要以“明确、具体”为根本遵循，立法绝不能满足于写一大堆政策性语言，放弃了应当注重解决实际问题、具有可操作性的使命。

从立法技术规范的角度，甚至可以尝试确立量化的指标来衡量法律规范的明确具体程度，例如，有总则的法律，仅可以在总则部分规定立法理念、工作方针、政策原则等较为宏观或模糊的内容，其他各章节的法律规范都应当做到明确、具体；没有总则的法律，可以规定立法理念、工作方针、政策原则等内容不应超过一定比例等。

二是积极充分使用法律援引技术的同时，要实现法律援引的明确、具体。法律援引这一立法技术可以通过参考其他规范，来确定新规范的适用领域和内容，减少法律的不确定性，避免同类法律规范的无意义重复。

可是目前对于普通人民群众来说，法律援引的高度概括和指向不明最影响法律规范的明确、具体程度。例如，常见的“依法”二字，究竟依据哪一部法、哪一个条文，如果立法阶段节约笔墨，就可能会给执法和司法造成困扰。

虽然“依法”的表述最为简洁，尤其在既要依据某部法律，又要依据某些行政法规或部门规章，相关法律法规也并无矛盾时，笼统表述为“依法”似乎最为科学合理。但一旦可以依据的法律法规并不唯一，就容易引发另外一个层面的“选择性”执法或司法问题，造成执法或司法实质或形式上的不统一、不规范。

最突出的表现是在与《刑法》的衔接问题上，因为没有明确、具体到《刑法》第某条的指引，所谓“依法追究刑事责任”，可能会有多种解读，导致量刑起点和幅度都有很大不同，增加执法和司法机关办理案件的难度，同时也可能为当事人带来意想不到的法律风险，反而不符合“罪刑法定”和“慎刑”的法治思想。

因此，建议首先从刑事责任的衔接规定做起，进行法律援引时明确规定“违反本法某某规定，构成犯罪的，依照《刑法》第某条追究刑事责任”，而不是笼统的“依法追究刑事责任”。同理，立法过程中需要援引其他法律条文的时候，应当改变笼统“依法”或“依照某法的规定”表述，在相应地方尽量明确为“依照某法第某条的规定”，这样或许会给立法工作人员增加很多工作量，但也只有这样在立法阶段梳理清楚、指示明白，制定出来的法律才好用、管用、便于执行。

（二）法律规范应当准确、严谨，实现法律用语的标准统一

法律规范应当准确、严谨，是指法律用语要严密周详，前后一致，无懈可击。

一般文章写作讲求文字优美、修辞华丽，对同一观念或意思的表达，尽量避免重复出现相同的词语，使文章结构显得有变化、不单调；而法律规范作为一种公文，用字用词应力求“一贯”和“统一”，在一部法律甚至整个法律体系中，同样的事情用同样的词汇表达，不同的事情用不同的词汇来表达。同样的词汇在全部法条里表示同一观念或意思，才能最大限度确保法律的稳定性和可预测性，这也是维护法制统一原则的必然要求。

现行《立法工作规范手册（试行）》有法律常用词语方面的规范要求，但是数量仍不够，很多时候还是立法先例中的法律用语更有参考价值。然而，立法先例中的法律用语也不统一，法工委各个立法业务室往往选择遵从与本室关系最密切的立法先例，最终仍然难免各自为政。

有鉴于此，我国需要将“法律规范应当准确、严谨，实现法律用语的标准统一”确立为一项根本性立法技术规范，逐步编纂统一法律常用词语，还要加强信息技术建设，更好地发挥法律法规数据库的参考作用。

应当认识到，在浩如烟海、数千部法律法规中如何保障法制统一，单靠翻书查询已经力有不逮。当务之急的一项重要工作就是要建设和维护准确、完备的法律法规数据库，开发利用专业软件为统一法律用语提供立法技术支持。例如，日本内阁法制局工作用的法令审查支持系统、日本众议院法制局的专业立法工作软件，建立在完备的法律法规数据库基础上，可以极大提高立法工作者的工作效率，通过技术手段保障法制统一。

目前，全国人大官网上提供链接的“中国法律法规信息库”和国务院法制办官网上提供链接的“法律法规数据库”是分别建设的两套系统，今后的发展方向应该是由全国人大常委会法工委和国务院法制办联合建设一个统一的法律法规数据库，将所有现行法律法规以容易检索的形式数据化，而且必须保证数据库的正确性和全面性。

在逐步编纂统一法律常用词语规范、建设和维护法律法规数据库的基础上，要做到法律规范的“准确、严谨”，从维护法制统一角度出发，还要做好以下两项非常有意义的工作：

一是确保名实相符，法律要坚持一切从实际出发，但绝不能一味迁就现实，必要时候现实要更多遵从法治逻辑。

在使用一些法律概念时，到底是法律要服从现实，还是现实要遵从法治逻辑？这个问题需要辩证分析，不能一概而论。因为现实存在的不一定就合理，立法要发挥引领和推动作用，对一些不合理的概念、说法进行符合法律逻辑的改造。

例如，《资产评估法》在立法过程中有比较集中的意见认为，资产评估目前特指财政部门管理的评估领域，建议修改法律名称为“评估法”，以避免引起误解。但是目前我们国家有七部法律已经用了“资产评估”这样的表述，包括《刑法》《公司法》《保险法》《证券投资基金法》《证券法》《公路法》《企业国有资产法》。

在这些法律中，资产评估都是一个广义的概念，不仅指财政部门所管的资产评估类别，而且包括现在五个部门分别管理的六大评估领域，因此，考虑到法律之间要衔接统一，从法制统一和法律用语严谨、准确的角度，仍然坚持使用“资产评估法”的法律名称。

这个经验告诉我们，立法已经形成的一些法律用语具有特定含义，不能迁就现实随意改变，相反地，现实中混乱的概念应当遵从法律逻辑予以纠正。立法机关如果想要做得更多一点，应当是在《资产评估法》制定时或者通过后，协调财政部更改中国资产评估协会的名称，将其管理的评估领域重新界定，如“企业价值等评估行业”等，吸收土地估价师、房地产估价师行业等提出的意见，使“资产评估”无论是在现实还是法律中，都是一个统一的广义概念，这样才最符合法律逻辑。

另外，近些年来多部法律逐渐开始使用“设区的市”来指称“地级市”人民政府。例如，《资产评估法》第7条第2款规定，设区的市级以上地方人民政府有关评估行政管理部门按照各自职责分工，对本行政区域内的评估行业进行监督管理。

但有人就会提出，“设区的市”从字面来看，其含义并不能等同于地级市，北京市朝阳区人民政府有关评估行政管理部门是否属于合法监督管理主体呢？这就需要从条文背后的含义出发，理解立法意图不是强调文字表面“设区的市”，而是要设定相当“地级市”以上人民政府的经济管理权限。

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕1号）第3条明确规定：“设区的市，自治州、盟、地区，不设区的地级市，直辖市的区以上人民政府民政部门，可以认定为环境保护法第五十八条规定的’设区的市级以上人民政府民政部门’。”

尽管上述司法解释能够解决类似的问题，但是对于行政区划和监督管理层级这样基本的法律表述问题，还是应当通过立法技术规范给予彻底解决。《宪法》第30条有关行政区域划分的条款中并没有地区或地级市的规定，依据该条理解我国行政层级原则上是省县乡三级。

但从1983年市管县体制全面推广，到2003年全国普遍实施市管县体制，原来作为省级政府派出机构的地区行政公署逐渐被正式设置的地级市取代，这也带来“地级市”政府是否违宪，以及如何在法律上表述的问题。“设区的市”虽然在《宪法》上有出处，但其本意应当不是要规定地级市，行政管理立法开始使用“设区的市”只能是一种临时过渡措施。

与其创新活用“设区的市”概念，百般迁就现在混乱的市制名称，不如认真研究总结市管县、省直管县等改革的经验和教训，确定是否要保留或废除地级市。如果确定要保留地级市，就应当名实相符，从宪法上确认地级市的法律地位，将其称为“府”“州”或其他名称，彻底改变现在既有地级市又有县级市，甚至还可能出现镇级市的市制名称混乱局面。

二是解决时空一致的问题，改革完善“一揽子”修法的工作方式，制定或修改法律时争取完成其他相关法律的同步修订。

截至2017年11月9日，我国现行有效法律为261件。随着法律数量增多，法律制定或修改“牵一发而动全身”的现象越来越突出，立法过程中越来越需要及时修订关联性法律的相关条款，使其相互促进，而不是交叉重复或相互抵触。

比较理想的做法，一是及时从法典化的角度进行重新编纂，二是在法律通过时同步修订相关法律条款。例如在制定《核安全法》之际，就应当处理好与已有的《放射性污染防治法》的关系，在表决通过《核安全法》时，由人大常委会一并作出决定，删除或修改《放射性污染防治法》相关条文，才能时空一致、不留争议地提前解决好相关法律之间交叉重复或者不一致的问题。

因为没有养成法典化或法律通过时“一揽子”同步修订相关法律的立法习惯，新法律从通过之日起就可能会无意中增加不利于法制统一的混乱现象。

2017年9月1日全国人大常委会审议通过的《国歌法》就出现下列问题：

（1）监督管理主体的不平衡或不对称。《国旗法》第4条第1款规定：“地方各级人民政府对本行政区域内国旗的升挂和使用，实施监督管理。”与此对照，《国歌法》第14条规定：“县级以上各级人民政府及其有关部门在各自职责范围内，对国歌的奏唱、播放和使用进行监督管理。”《国歌法》将乡镇人民政府排除出监督管理主体，可能就会出现乡镇人民政府可以在其行政区域内监督国旗的升挂或使用，但却无权监督国歌的奏唱、播放和使用的奇怪现象。

（2）—段时期内的法律不衔接，导致法律即时实施的困难。《国歌法》第15条规定要对在公共场合侮辱国歌等行为追究法律责任，“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。

这里的“依法”在法律通过之初就找不到明确指向，容易产生误读，如果意图指向《刑法》第299条规定的“侮辱国旗、国徽罪”，就应当同步修订《刑法》，增加“侮辱国歌罪”的相关内容。后来虽然是有计划地在《国歌法》通过后的十二届全国人大常委会第三十次会议通过了《刑法修正案（十）》（2017年11月4日），增加了一款“侮辱国歌罪”的规定，但这就不如《国歌法》通过时同步修订《刑法》相关条款来得完美了。

相关法律不能同步修订造成法律之间的矛盾抵触现象时有发生，过去总是依靠“后法优先于前法，特别法优先于一般法”的方法来作灵活解释。但这种解释方法本身就存在极大的不确定性，作为后法的一般法和作为前法的特别法不一致时，应当如何适用法律就会变得无所适从，只能重新提交全国人大常委会裁决，等于立法机关提供的法律“公共产品”有瑕疵而被退修。

法律通过之前，负责任、高质量的立法应该对现行有效的同位阶法律进行系统的梳理，删除交叉重复规定，修订不一致的相关条款，做好法律之间的衔接协调，才能保证在每部法律通过的时间点上法律体系都是统一完整、没有矛盾抵触的。

（三）法律规范应当简洁、平易，避免内容和表述上的重复

立法语言的简洁凝练是现代立法的重要特色，也是大陆法系国家立法的优良传统。法律语言表达应当以简洁为上，用最少的语言文字表达最多的内容，追求言简意赅，避免冗繁或重复。法律规范不是文学作品，法条词语运用重在平铺直叙，不喜委婉曲折，无须反复论证，“多余的事情一概不写”。

同时还要注意，无论多么重大的事情，在法律中都没有必要也不应当重复规定，也就是做到“同样的事情不写两遍”。但说起来容易，实践中并不简单，法律中的重复规定要极力避免，地方性法规等要杜绝或减少重复规定更是任重道远。

实践中，地方立法“抄袭”严重，存在简单重复中央立法和照搬照抄其他地方立法的问题，致使“小法重复大法”“后法重复前法”，许多地方立法可能并不适于这一地方的特殊需要，缺乏地方特色。

中央立法是全国一体遵行的，具有足够的权威，没有必要也不应当在地方立法中重复。除非特殊情况下，直接照抄上位法的地方立法就是一种立法资源的浪费。而且这种看似严谨的直接照抄，因为不可能是全部照抄，往往有断章取义之嫌。另外一种看似比较有技术含量的“抄袭”，是进行增删取舍、改头换面，但容易出现类似于《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》的问题。

《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》曾历经三次修正，部分规定始终与《中华人民共和国自然保护区条例》不一致，将国家明令禁止的十类行为缩减为“狩猎、垦荒、烧荒”三类活动。耐人寻味的是，这三类活动近年来已经基本得到控制，而被缩减掉的“砍伐、放牧、采药、开矿”等行为却恰恰破坏性大、频次高，因而相关单位和责任人被追究失职、渎职的法律责任。

比较有意思的是，甘肃省的改正措施是从第二种改头换面的“抄袭”退回到第一种的照章全抄上来，严格按照上位法规定内容增加了七类禁止性活动，使条例规定的禁止性活动与上位法规定完全一致，看似政治上安全正确了，但立法技术仍值得商榷。2015年修改《立法法》时，曾经在第73条专门增加1款规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”

有鉴于《立法法》已对“一般不作重复性规定”作出明确要求，各地制定地方性法规时尤其需要将法律规范追求“简洁”作为根本性立法技术规范贯彻实施。简洁就是法律规范的美，不需要过多修饰，而且即使不够美观，但只要好用、管用，就是法律规范最大的价值。应当努力纠正地方立法中求大求全、总想拼凑“成套设备”的倾向。一部法律法规只作数条规定，但条条都是干货、硬货，都能好用、管用，就等于将有限的立法资源都用在刀刃上，也容易领会和执行，能够最大程度体现立法技术和立法质量，应当成为今后立法的努力方向。

法律的最终目的是要广为人知、教人遵守，法律规范在追求“简洁”的同时，还要追求“平易”。但究竟什么样的法律才是“平易”的？一般应以完成义务教育阶段学习的国民能够读懂为标准。

但随着立法数量增长，专业领域的立法越来越多，要实现每一部法律法规都能让完成义务教育阶段学习的国民能够一读就懂那样地平易，实际上是很难的。退一步讲，专业领域立法的主要阅读者是熟知专门用语或基本情况的专家，至少要达到让这些专业人士容易理解的标准，才能称得上是“平易”。

此外，在立法技术规范方面，还应该避免长句、复杂句，善于分款分项，鼓励使用表格或公式，规范使用法言法语，减少使用生僻字。全国人大常委会领导一向重视和强调法律语言要平易近人、浅显易懂，再加上我国立法活动集中在最近几十年，可以说，我国法律规范的整体平易程度还是相当高的。