2017年8月28日，在第十二届全国人民代表大会常委会第二十九次会议上，《人民法院组织法（修订草案）》首次提请审议。随后，9月4日，全国人大常委会公布了该修订草案并公开征求意见。2017年12月22日，《法官法（修订草案）》提请十二届全国人大常委会第三十一次会议首次审议。此次“大修”将成为影响法院组织制度的一次重大修订，是法院组织框架的一次再设计。

《中国法律评论》2017年第6期专论栏目特邀孙佑海、张建伟、张翔、林彦、侯猛五位学者，从宏观到微观，从理念到制度等不同视角进行分析，有针对性地提出修法建议，供立法者参考，以期推进修法进程，助力司法体制改革。

林彦

上海交通大学凯原法学院教授

《人民法院组织法》的修改首当其冲的是遵循宪法所确立的一系列原则，这也是"依法立法”的题中之义。任何脱离、违背宪法原则的设计方案都将会影响立法的权威性。

目次

一、引言

二、人民代表大会是人民法院的唯一组织载体

三、法院类型必须依宪依法确定

四、明确审判独立的双重含义是人民法院履行职责的必要前提

五、结语

本文首发于《中国法律评论》2017年第6期专论栏目（第39-45页），原文7000余字，为阅读方便，略去脚注，如需引用，请点此购刊，参阅原文。

引言

相较于日益细密的行为法，我国的组织法总体上比较粗疏。几部重要的组织法都是20世纪70年代末80年代初的立法产物。有的迄今未经历过修改，如《国务院组织法》。有的虽已被多次修改完善，但仍然留下很多规范空白。

《人民法院组织法》迄今虽已经历过三次修改，但还是存在规范与现实严重脱节的情况。例如，尽管行政诉讼制度早在1983年经《海上交通安全法》孵出雏形，于1989年系统建立，并于2014年通过修订《行政诉讼法》实现系统升级，现行《人民法院组织法》依然将人民法院的任务限定于“审判刑事案件和民事案件”。

这样的立法现状造成组织法的规范力长期不足，难以发挥其对机构设置、运作和监督等方面应有的规范作用。规范力的缺失进而造成组织法的重要性长期被忽视，从而形成某种程度的恶性循环，不仅有损法律的权威，而且也不利于国家治理现代化的实现。

十九大报告指出，要“统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制，完善国家机构组织法”。这为组织法的后续完善提出了具体的目标和要求。当前，《人民法院组织法》的修订工作正在进行并已完成草案公开征求意见的程序。

笔者认为，《人民法院组织法》的修改首当其冲的是遵循宪法所确立的一系列原则，这也是“依法立法”的题中之义。任何脱离、违背宪法原则的设计方案都将会影响立法的权威性。下文将专门就人民法院的组织载体、人民法院类型的确定和规范，以及审判独立原则的宪法含义展开分析，以期为法院组织的规范和完善提供建议和参考。

人民代表大会是

人民法院的唯一组织载体

作为我国的根本政治制度，人民代表大会制度是创设、变更、组织一切形态国家权力的载体。人民法院的组织也必须镶嵌在这一载体之中。

“人民代表大会产生人民法院是我国宪法所确立的司法机关组织的基本方式。”这是支撑审判权的民主基础，也是维系审判权合法性的重要前提。宪法规定，我国的“一切权力属于人民”，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。

换言之，立法权、行政权、审判权、检察权等所有形态的国家权力都源自人民的授权，而各级人民代表大会是承接和集中人民授权的唯一组织载体。

在此基础上，再由各级人大派生出“一府两院”。宪法规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”同时规定：“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”由此可见，除了人民代表大会，没有任何一个国家机关有权设立人民法院。

地方人民法院一般是根据行政区划而设立的，省级、地市级和县级分别设立高级、中级和基层人民法院。通常，这些法院是在行政区划获批之后与本级人民代表大会、人民政府、人民检察院同时设立。乡级人民代表大会之下不设人民法院，只有部分乡级行政区域内设有基层人民法院的派出法庭。

同时，由于直辖市之下只有区县和乡级行政区划，因此其辖区内的中级人民法院无法从相对应的人民代表大会产生，而是采取由直辖市人大直接设立的方式。专门人民法院的管辖权一般要跨越若干行政区域，但即便如此，它们也必须由某一级人民代表大会产生。

然而，在实践中，有一些法院的设立并不遵循上述原则。十多年前，最高人民法院批准设立南通市经济技术开发区法院一事曾被学者批评是“严重的违宪违法行为”。

近年来，类似的决策依然频频发生。据不完全统计，自2016年以来，最高人民法院先后批准成立了福建省平潭综合实验区人民法院、河南省郑州航空港经济综合实验区人民法院、甘肃省子午岭林区法院等法院。所有这些法院都是脱离于人民代表大会而确立的。因此，严格地说，它们并非宪法所承认的审判机关。

正如刘松山教授所言：

“开发区不是一级行政区划，就不能设立人民代表大会制度的政权体制。开发区不能设置政权体制，首先是不能设置人民代表大会。在人民代表大会不能设立的情况下，即设置人民法院，不是典型的‘皮之不存，毛将焉附’吗？”

将人民法院置于人民代表大会之中，不仅要求其设立须经由人大决策，而且要求其人员组成、履职过程也不能脱离于各级人大决定权和监督权之外。地方各级人民法院始终须向产生它的人大负责，也不太可能游离于人大的决策权和监督权之外。

海事法院、知识产权法院这类新型专门人民法院从成立之初就被要求向人大负责。“海事法院对所在地的市人民代表大会常务委员会负责”，相关的领导人员及审判员也由所在地的市人民代表大会常务委员会任免。知识产权法院也有类似的制度安排。

但是，上述原则也已在实践中受到一定的冲击。例如，根据目前公开的信息，中国人民解放军军事法院组成人员及审判人员中，仅有院长是由全国人大常委会任免，其他人员，包括设立在各军区的军事法院中的审判人员是否也经过各级人大进行任免不得而知。

1998年，全国人大常委会在决定设立生产建设兵团法院时曾做出诸如“基层人民法院院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员，由新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院任免”这样的规定。

笔者认为，这种法官任免方式违背和损害了人大的决策权威，是不可取的。遗憾的是，近期公布的由全国人大内司委提请全国人大常委会审议的《人民法院组织法（修订草案）》依然未对此做出修改。希望在后续审议过程中，上述立法错位能够得到妥善处理。

法院类型必须依宪依法确定

（一）宪法框架下的法院类型

现行宪法确立了三种类型的法院，即“最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院”。其中，最高人民法院是由宪法所设立的，成为最高国家审判机关，它既是特殊的法院类型，又是一个具体的审判机关。地方各级人民法院和专门人民法院指涉的主要是两种法院类型。其中，军事法院是宪法明确承认的专门人民法院。

笔者认为，最高人民法院、地方各级人民法院与专门人民法院之间主要存在两个方面的区别。

其一，前二者享有一般管辖权，可以受理各种类型的案件；而后者通常仅拥有特定管辖权，仅受理、审判某类或某几类案件。曾有一些解放军代表提出关于建议授权军事法院审理军内部分民事案件的议案，全国人大法律委员会做出如下答复：“根据《中华人民共和国人民法院组织法》的规定，军事法院是专门法院，对是否授权军事法院审理军内部分民事案件的问题，需要进一步研究。”

这在一定程度上印证了上述判断。

其二，前二者的管辖权不能超越产生它的人民代表大会所覆盖的行政区划；而除军事法院外的其他专门法院的管辖权一般能够超越产生它的人民代表大会所覆盖的行政区划。

（二）兵团法院、跨行政区域法院并非新的法院类型

除上述三种类型之外，是否存在其他类型的法院？在现行宪法框架下，答案显然是否定的。因此，草案将新疆生产建设兵团法院和跨行政区划法院的定位为新型人民法院缺乏法理基础。1998年，最高人民法院、最高人民检察院在设立兵团法院、兵团检察院的议案中做如下说明：

新疆生产建设兵团是党政军企合一的特殊组织，自行管理内部的行政、司法事务，实行特殊体制，担负着屯垦戍边的使命.........兵团法院、检察院的法律地位一直没有落实，以致审判人员、检察人员的法律职务任免缺乏法定依据，两院印章不能嵌用国徽。长期以来影响了审判、检察工作正常开展，影响到兵团法院、检察院的建设和队伍稳定。我们认为兵团法院、检察院是国家审判、检察机关的组成部分，其法律地位问题应尽快解决，使其更好地依法履行职责。

尽管这是一种特殊的制度设计，兵团法院并不是一种新的法院类型，而是特殊的地方法院形态。一方面，兵团基层法院、中级法院和高级法院三级体系完全符合《人民法院组织法》有关地方各级人民法院的纵向分类。

另一方面，三级兵团法院在各自辖区内行使一般管辖权，这也与地方法院管辖原则相一致。此外，兵团高级法院被定位为自治区高级人民法院的分院暨派出机构，且中级和高级法院的人事任免权由自治区人大常委会行使。因此，兵团高级人民法院、中级人民法院更类似于直辖市内的中级人民法院。

需要强调的是，与一般地方人民法院相比，兵团法院的合宪性、合法性依然存在不足。首先，决定并未要求这些法院对地方人大“负责”，因此，除了由人事任免权产生的联结之外，审判权的运行基本上脱离于人民代表大会。其次，尽管兵团高级法院是自治区高院的派出机构，但最高人民法院将其审判权定位为与省级高院平行的权力，违背了全国人大常委会决定的精神。最后，由于兵团是“党政军企合一的特殊组织”，镶嵌于兵团体制中的法院的独立性并不充分。

在兵团体制尚未完全纳入人民代表大会制度之前，补强兵团合宪性、合法性有以下两种方式：其一，确立兵团法院向地方人大负责的原则；其二，将兵团法院改造成自治区法院的巡回法庭。

笔者认为，跨行政区划法院并非新的法院类型。上海市第三中级人民法院和北京市第四中级人民法院在组织定位上还是地方人民法院，它们并未脱离地方人大，管辖权也并未超越产生它们的人大。与一般地方法院不同的是，它们并不行使一般的管辖权，而是集中审理某些类型的案件，

这与专门法院存在相似之处。

本质上，两个法院是管辖权有些特殊的地方人民法院。跨行政区划法院着力想解决的地方保护等问题完全可以通过管辖权的调整实现，而不需要创设一种新的法院类型。同时，除了军事法院之外，专门法院都是或都可以实现跨行政区划管辖，它们是真正的跨行政区划法院。

（三）新型专门法院必须依法设立

实践中，专门人民法院设立的法定化程度与宪法及《人民法院组织法》的规定还不完全吻合。

1979年《人民法院组织法》曾经对专门人民法院做出比现行宪法更多的列举，规定“专门人民法院包括：车事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院”。1983年，《人民法院组织法》根据宪法规定做出修订，有关专门人民法院的表述与宪法实现同步。对此，全国人大常委会做出如下解释：

这样修改后的规定较为灵活，除明确必须设立军事法院外，对其他专门法院的设置不作具体规定，可以根据实践，需要设的就设，不需要设的就不设。现在已经设立的铁路运输法院等专门法院的设置、体制、职责和管辖范围问题，仍有不同意见，可由有关部门加以研究解决。

上述解释表明，除军事法院之外，对于当时已经存在的其他各类专门人民法院的去留，全国人大常委会组成人员并未达成共识。产生分歧的原因则语焉不详。

但是，现行宪法生效之后，军事法院之外的其他既有的“专门法院”是否当然成为合宪的专门人民法院值得讨论。合法性判断的焦点和标准是这些法院的设立是否经由人民代表大会决策，以及它们的存在与审判独立原则之间的关系。

上述解释中特别提及的铁路运输法院的合法性就是存疑的。铁路法院初建于1954年3月，当时称为“铁路沿线专门法院”。但是，国务院于1957年9月发布的《关于撤销铁路、水上运输法院的决定》予以撤销。1980年7月25日，根据司法部、铁道部联合发出的《关于筹建各级铁路法院有关编制的通知》，在北京设立铁路运输高级法院，在铁路局所在地设立铁路运输中级法院，在铁路分局所在地设立铁路运输法院。

由司法部和铁道部作为设立铁路运输法院的机关明显违背了审判机关由人大产生的原则。同时，铁路运输法院曾长期依附于铁道部及铁路局，也违背了法院应当独立于行政机关的原则，尽管最高人民法院长期将其视为专门人民法院。森林法院、农垦法院、矿区法院也存在类似的合法性缺陷。

现行宪法实施以来，只有海事法院、知识产权法院这两种新增的专门人民法院是通过全国人大常委会的特别决定设立的。其中，时任最高人民法院院长郑天翔在说明中专门提道：

“鉴于在海域中发生的案件情况比较复杂，专业技术性强，根据我国宪法和人民法院组织法关于设立专门法院的规定，建议在沿海主要港口城市设立海事法院，专门审理海域中发生的海事案件和海商案件。”

同样，知识产权法院设立的法律基础也被毫无疑问地定格在“宪法和人民法院组织法”。新近成立的杭州互联网法院并未经历类似的设立程序，仅仅经由最高人民法院《关于设立杭州互联网法院的方案》（法〔2017〕245号）以及中央全面深化改革领导小组对该方案的通过。这既不符合专门法院法定原则及既有先例，也与“重大改革与法有据”的原则存在差距。

笔者认为，新型专门人民法院不仅需要根据全国人大常委会的决定进行设立，而且应当通过制定专门的组织法（如《海事法院组织法》《知识产权法院组织法》）对其产生、组织和职权等进一步加以细化。唯有如此，才能符合《宪法》《人民法院组织法》以及《立法法》的要求。

明确审判独立的双重含义是

人民法院履行职责的必要前提

确保审判权独立行使是世界各国宪法的普遍要求，我国也不例外。当然，我国宪法对审判独立的界定经历了规范表述从绝对独立到相对独立的演变过程，尽管措辞的变化很难与制度保障程度简单地画等号。

我国现行宪法规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”已有不少研究从审判权运行的角度切入，强调确保人民法院的审判过程不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

但是，审判独立的意涵不止于此。甚至可以说，审判独立所要追求的首先是组织法上的独立性，其次才是行为法上的独立性。从组织法的视角切入，审判独立主要涉及两个层面的问题，即如何独立，以及对谁独立？同时，这两个层面的问题有时又存在紧密的联系。

（一）如何独立

现行宪法对审判独立设定了一个前提条件，即“依照法律规定”。然而，对于此处“法律”的外延有多大却存在争议。最狭义的理解是仅仅包含全国人大及其常委会制定的法律。最广义的理解则包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例等。从立法和司法政策实践来看，对“法律”的理解不仅存在逻辑上的矛盾之处，而且存在违背审判独立原则的嫌疑。

全国人大及其常委会通过立法形塑和规范审判权自然毫无争议。法院组织、诉讼制度，以及其他需要审判权介入的领域都可以通过法律进行规范，而这并不构成对审判权的不当干预。但是，全国人大及其常委会进而通过立法将审判权行使的规范基础外延扩展至行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例。

最高人民法院也允许下级法院在判决书援引上述立法及司法解释。与宪法原文相比，这无疑增设了审判权行使的规范依据。这一调整是否符合制宪者原意是值得推敲的。众所周知，上述审判依据的增设已经深深地影响了审判的实践。

但是，无论最高立法机关还是最高人民法院，始终未对宪法能否作为审判依据做出类似的明确表态。这种反差至少在逻辑上无法自圆其说。既然效力低于法律的规范尚且可以作为审判依据，那么效力高于法律的最高法为何反而无法成为审判的依据呢?同时，将行政法规作为审判依据也存在违背审判权运行独立于行政机关这一宪法原则的嫌疑。

根据宪法所确立的审判独立原则，人民法院不应当无条件地将行政法规作为审判依据，其至少具有判断行政法规是否符合上位法的权力。对于符合上位法的行政法规，人民法院予以适用；对于不符合甚至违背上位法的行政法规，人民法院可以不予适用并通过《立法法》所确立的程序提请全国人大常委会审查。这一点也希望在草案后续的修改中予以进一步明确。

（二）对谁独立

宪法明确，人民法院审判独立原则的防御对象包括“行政机关、社会团体和个人”。对于法院而言，职权独立的前提是组织独立。没有组织上的独立，就很难确保审判权的独立。

从组织法的视角出发，最值得警惕的是行政机关和社会团体。

如果一些法院在组织上嵌入行政机关或者社会团体之中，即便其法官仍然由不同层级的地方人大所任命，并不能使其成为宪法意义上的法院，因为其组织缺乏必要的独立性。由于军事法院是宪法明确的专门人民法院，因此尽管此类法院嵌入属于行政分支的军事机关之中并很可能影响其审判的独立性，这可以理解成是对审判独立原则的例外情况设定。

但是，对于其他新设的地方人民法院或专门人民法院而言，其合宪性、合法性的必要衡量标尺是组织上是否独立于相关的行政机关、社会团体。因此，凡是嵌入行政机关、社会团体、.企业之中的“法院”都很难被认定为宪法和人民法院组织法意义上的法院。兵团法院、森林（或林区）法院、矿山法院、农垦法院、各种开发区法院，以及改革前的铁路运输法院都或多或少地面临同样的合法性困境。

希望立法者能够在《人民法院组织法》修订过程中重新确立并进一步巩固审判独立原则对于法院组织的规范力。

结语

依法立法，首先是依宪立法。在组织法依然羸弱的当下，希望立法者以对宪法负责、对人民负责、对历史负责的态度给《人民法院组织法》“补补钙”，通过正本清源的立法作业切实维护宪法权威，构建更加完善的法院组织体制，并最终“让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”！

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