杨建顺

中国人民大学法学院教授

随着国家监察体制改革试点工作的展开，改革的目标已经清晰——建立党统一领导下的国家反腐败工作机构，整合反腐败资源力量，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖，构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。于是，实现改革总目标的路径也就清晰，且不容置疑——通过试点，从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。

为将国家监察体制改革的上述内容在全国推开并落到实处，需要以法治思维和法治方式为改革提供支撑，在修改宪法及其相关法规范的基础上，做到包括试点在内的改革全过程都于法有据，依宪依法进行国家权力重新配置和机构整合。

应当在试点过程中以及试点之后进行科学评价，总结经验，吸取教训，基于评价结果来确定由谁、何时、如何全面推开。这是国家监察体制改革的课题，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的课题；并且随着国家监察体制改革试点在全国推开，对该课题展开深入研究具有更加重大的意义。

目次

引言——问题所在

一、改革目标应当依法转换为国家任务

二、改革应当在宪法框架下推开

三、改革应当以法制建设为先导

四、改革试点工作应当由全国人大授权

五、国家监察体制改革本身应当依法推进

六、健全对国家监察体制改革的科学评价机制

七、改革应当注重组织法的建构和完善

八、改革应当注重程序创新及其法制化

九、改革应当注重信访

十、改革应当重视整合资源、推进公务协作

结语——建设合宪、合法、可持续且具有实效性的监察制度

本文首发于《中国法律评论》2017年第6期思想栏目。原文字数为40000余字，限于篇幅，本期推送文章部分内容，如需引用，请点此购刊，参阅全文，（点此购刊）。

引言

问题所在

行政监察系统是国家机器的调控系统。伴随着纪检部门在反腐败领域发挥的作用越来越大，与之形成鲜明对照的是行政监察的作用相对式微。为遏制调控系统失灵所造成的公权力滥用和腐败等，国家监察体制改革成为必要。

2016年11月7日，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《监察体改三省市试点方案》）。

12月25日，第十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《监察体改三省市试点决定》）。

12月6日，改革试点工作在三省市推开。 

2017年10月18日，党的十九大对深化国家监察体制改革再动员、再部署，要求将试点工作在全国推开。

10月29日，中共中央办公厅印发《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》（以下简称《监察体改全推开试点方案》），部署在全国范围内深化国家监察体制改革的探索实践，完成省、市、县三级监察委员会组建工作，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。

11月4日，第十二届全国人大常委会第三十次会议审议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《监察体改全推开试点决定》）。

11月5日，国家监察体制改革试点工作在全国各地推开。

11月7日，《中华人民共和国监察法（草案）》（第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议稿，以下简称《监察法（草案）》）面向社会公众征求意见，再度引发了围绕国家监察体制改革路径选择等问题的热议。

要确保这项“事关全局的重大政治改革”顺利完成“监督体系顶层设计”的预期目标，就必须做到包括试点在内的改革全过程都于法有据，依宪依法进行国家权力重新配置和机构整合，以法治思维和法治方式来应对改革过程中的诸多课题。

本文将结合域外国家或地区在监察专员制度或者苦情处理制度方面的经验，围绕我国国家监察制度改革的目标、任务和路径选择等，提出国家监察体制改革的十大课题，并从监察实效性保障的角度分析应对课题的路径和对策。

一、改革目标应当

依法转换为国家任务

（一）改革的目标

（二）确立改革目标的程序保障

1.“事关全局的重大政治改革”

2.重大政治改革应当进行必要性和可行性论证

3.作出重大决策应当履行相应的程序

（三）改革目标转为国家任务的路径选择

1.改革试点方案应当由中共中央提出

2.中共中央提出的改革试点方案应当公开

3.试点方案应当经最高国家权力机关审议程序转化为试点决定

4.权力机关作出试点决定应当公开并监督施行

……

二、改革应当在宪法框架下推开

（一）改革应当符合宪法精神

（二）改革需要修宪以提供依据

1.改革难以绕开宪法依据的问题

2.《宪法》中全国人大常委会职权条款难成改革依据

3.《宪法》中全国人大职权条款难成改革依据

4.新设国家监察委员会应当首先修改宪法

5.面对与理论相异的现实应当尽快通过程序治愈

……

三、改革应当以法制建设为先导

（一）改革需要法律层级法源的创制

（二）《行政监察法》的修改与《监察法》的制定

（三）其他法律的修改完善

1.需要修改的相关法律

2.修改相关法律的方式和路径选择

（四）改革需要法规规章等的创制

  ……

四、改革试点工作应当由全国人大授权

（一）授权主体是国家最高权力机关

（二）国家最高权力机关是全国人大

  ……

五、国家监察体制改革本身应当依法推进

为切实解决在全国推开国家监察体制改革的法律依据问题，应当在调研、起草和审议《监察法》的过程中认真总结经验，吸取教训，广泛汇聚各方面的智慧。

（一）做好对行政监察制度的改善与衔接工作

既然是因为行政监察制度有问题故而要改为国家监察体制，那么，就应当对行政监察制度进行全面、准确的科学评价，就应当深入研究现行监察制度乃至全部权力运行状况，在对行政监察制度作出系统、全面且科学评价的基础上，进行监察资源的重新优化组合，在将检察院的相关职能并入的同时，做好对行政监察制度的确认、承继和发展的工作。唯有在全面整合改善优化的基础上，才能使监察系统的内部和外部组织结构得到合理调整，将整个系统变成反腐败无坚不摧的“金刚石”。

（二）依法组织推进试点工作

1.监察委“一把手”的任职资格应当具有充分合法性

依据《监察体改三省市试点决定》，京晋浙三省市相继召开人大会议，选举产生了各自的省级监察委员会主任，并在随后的人大常委会选举产生了监察委员会的其他成员，成立了监察委员会。至2017年4月26日浙江湖州选举产生市监察委主任，京晋浙三试点省份各级监察委全部成立，宣告了国家监察体制改革试点工作取得阶段性成果。从报道可知，三试点省份各级监察委“一把手”均由同级纪委书记担任。这也符合2016年11月王岐山在三试点省份调研时提出的监察委“作为监督执法机关与纪委合署办公”的旨意。这如果是一种偶然则另当别论，但如果试图以此来确立一种“政治惯例”，则可能存在合法性不足的嫌疑。

要解决其合法性不足的问题，将“一把手”的相关资格要件写入《监察法》即可，这似乎是再简单不过的事情。但是，不必从宪法层面，单就从公务员法层面来说，恐怕这与“从事公务机会的公开、平等的原则”也很难说是相一致的。如此重要的人事安排，如果不能在《监察法》中找到相关资质资格许可和认定的法律依据，必将会冲淡国家监察体制改革的合法性。

这是值得认真思考并慎重对待的课题。

2.“留置措施”等监察措施应当严格依法行使

既然是以全覆盖和实效性为目标而创建监察委，那么，就应当赋予监察委以充分的手段。根据两个试点决定，监察委员会履行监督、调查、处置三大职责，为履行该职责而可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项措施。这的确有助于形成反腐败一体化的格局。以“留置”取代“双规”，有助于实现党规和国法的协调统一，在合法性层面具有值得肯定的进步性。据报道，2017年3月17日，浙江省杭州市上城区监察委实施国家监察体制改革以来的首例留置措施。

《全面依法治国决定》指出要“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”留置措施等监察措施，涉及人身自由，应当要求严格依照法律规定行使。换言之，虽然全国人大常委会两个试点决定皆明确规定，“为履行上述职权，监察委员会可以采取”留置等12项措施，但是，那毕竟不是以法律形式作出的正式规定，也没有对每项措施分别规定适用要件。

这种笼统授权方式是值得商榷的，这种在没有具体行为规范依据的情况下便实施“首例留置措施”的做法，则令人担忧。在对留置权作出明确规定的《监察法》生效之前就适用留置措施，在与关于“限制人身自由的强制措施”“只能制定法律”的《立法法》第8条规定的关系上，存在紧张关系。因为，按照一般理解，全国人大常委会的“授权决定”不包含在这里所说的“法律”之中。

为涉及限制人身自由的“留置”等措施规定严格的构成要件，并在实践层面切实贯彻落实到位，是确保国家监察体制改革依法推开并可持续发展的法制保障。

3.监察委员会的性质问题

关于监察委员会的性质界定，较具有代表性的观点有：“党统一领导下的国家反腐败工作机构”，“反腐败机构”，“与‘一府两院’平行并立的‘国家监察机关’”，“独立于一府两院的新型监察机关”，“履行监督执法职能机关”，“行使国家监察职能的专责机关”，等等。还有人主张“监察委员会实质上就是反腐败工作机构，和纪委合署办公，代表党和国家行使监督权，是政治机关，不是行政机关、司法机关”。

这些表述都从不同的角度揭示了监察委员会的性质，但是，在相关认识上仍有不确定性，尤其是没有明确的法规范予以界定，这与宪法上对国家机构的明确性质与功能的要求不符，也不利于相关改革的扎实推进。

从改革试点方案和试点决定来看，监察委员会由试点地区人民政府的监察厅（局）、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合而成，并不包括纪委；然而，在试点的省市实践中，监察委主任都由纪委的“一把手”担任，显然也将纪委整合进来了。如此一来，所谓与纪委“合署办公”也就实际上变成了一体化。虽然从1993年开始，纪委与监察机关合署办公已积累了不少经验，但是，要从法律上给予明确的依据支持，则还要进一步下功夫。

监察委员会，不同于党的机关，不同于行政机关，也不同于检察机关，它是集党纪监督、行政监督及法律监督于一体，具有综合性、混合性和独立性的国家机关。对这三种职能的整合以及整合了的这三种职能，应当以《监察法》作出明确规定。然而，《监察法（草案）》第5条第3款关于“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关”的表述，虽是客观描述，却难揭示“专责”的本质属性。至于与纪委的组织及职能的整合问题，更有待进一步深入研究，慎重应对。

4.转隶应当建立在相关组织法调整完善的基础之上

检察机关的反贪、反渎以及职务犯罪侦查等部门转隶以后，其机关的性质也会发生变化，需要通过试点改革认真总结经验。《宪法》第129条明确将检察机关规定为法律监督机关，是对公权力进行法律监督的专门机关，而反贪、反渎与职务犯罪侦查是法律监督所不可缺少的组成部分。按照试点决定的要求，检察机关的三个部门要转隶到监察委员会，从司法机关转化为专门的监察机关或曰行使国家监察职能的专责机关。检察机关需要重新厘清宪法定位及其权力属性。如果将检察机关仅定位为公诉机关与诉讼监督机关，则与《宪法》上“法律监督机关”的定位不相称。而且，转隶之后，不同权力之间的交叉难免会导致新的不协调甚至是冲突。

另外，从目前有关方面对整合监察资源的表述中找不到关于既有行政监察定位的内容，只有改革试点决定中规定“暂时调整或者暂时停止适用”《行政监察法》，“其他法律中规定由行政监察机关行使的监察职责，一并调整由监察委员会行使”。至于是暂时调整适用还是暂时停止适用《行政监察法》，没有明确规定；“暂时”是多久，没有相关交代；如何“一并调整由监察委员会行使”原来以个别法律规定由行政监察机关行使的监察职责，也没有详细规定。在《行政监察法》没有修改或者废止之前，通过一个决定便笼统地停止行政监察部门的既有工作，这种机制和机能的调整，更是值得我们高度重视并持续深入研究的问题。

5.党政合一的制度架构应当有法可依

从三个试点地区已经产生的监察委员会的组成人员来看，监察委主任由纪委书记担任，由人大选举产生；副主任由纪委副书记兼任；监察委员会委员由反贪局局长等担任。

纪委与监察委员会合署办公，纪委书记以双重身份直接领导监察委员会。可以说，监察委员会与纪委虽属于两个机构，但由于主任是纪委书记担任，副主任由纪委副书记兼任，实质上可能会导致机构合一，成为党政高度合一的机关，即“一套人马，两块牌子”。在这种体制下，本来应是纪委和监察委合署办公，实际上变成了纪委和监察委高度合一，如何在发挥其整合力量全覆盖反腐败之优点的同时，避免或者减少“党政合一”可能引发的弊端，当是需要高度重视的重大课题。

六、健全对国家监察体制

改革的科学评价机制

（一）积极建构改革的科学评价机制是国家义不容辞的义务和责任

推进国家监察体制改革难，对国家监察体制改革进行科学评价更难。这涉及宪法和法律的大量问题，需要从宪法和法律的层面审视改革目标与改革过程的合宪性及合法性，审视改革内容、路径选择、权力配置和资源整合的合理性，尤其是从组织法的角度来审视实效性，具有极高的难度。而国家监察体制改革“最终效果好不好，要在办案质量和效率上见真章”。所以，这一切都要依赖于科学评价机制的建构。

健全科学评价机制，将国家监察体制改革过程中的每个阶段每个方面进行全程跟踪评价，既要搞清楚现有法律体系内我们已有些什么，还欠缺些什么，又要弄明白接下来我们要做些什么，达到什么目标，进而分析需要如何实现目标，如何选择路径，如何配置装备和手段，等等。

积极建构科学评价机制，准确评价国家监察体制改革全程的法律需求和供给状况，应当是各级各类国家机关义不容辞的义务和责任。

（二）对改革试点进行科学评价的主要方面

1.行政监察制度改革的必要性

国家监察体制改革试点，应当建立在改革行政监察制度具有必要性的基础之上。启动试点工作应当是对这种必要性充分认知的体现，而试点工作本身又将是这种必要性及必要性认知的鉴证。要对国家监察体制改革试点进行科学评价，就应当将其与改革行政监察制度的必要性紧密联系在一起，有比较对照，有利弊得失分析，真正为在全国范围正式推开国家监察体制改革提供有效的经验。

2.构建国家监察委员会的路径选择

其实，进行国家监察体制改革存在诸多路径，主要的路径有三种：其一是由全国人大和地方各级人大设置行政监察委员会，独立于行政机关，对行政机关及其公务员以及行政机关任命的其他人员的行为的合法性、合理性进行监督；其二是在行政机关内部设置行政监察委员会，委员由全国人大及地方各级人大任命或者批准，赋予其相对独立于行政机关的权力，并实行纵向层级管辖制，对行政领域进行全覆盖的有效监督；其三是由全国人大和地方各级人大设置国家监察委员会，独立于其他国家机关，对所有国家机关及其工作人员以及其他行使公权力的人员进行全覆盖监察和有效监督。

为什么选择第三种路径呢？当然有其复杂原因，而其中最重要的原因是有利于实现反腐败的全覆盖。这种路径无论是在独立性还是在职能行使方面，都具有更多的合理性，有利于避免国家机关各系统之间职权的交叉重叠，从而有助于节约制度成本。这种判断结论目前还只是理论层面的推测，尚没有充分的实证材料作为支持。

不过，从域外经验来看，国家监察委员会的任务不应当局限于反腐败。在这方面，瑞典、日本和美国的相关制度，以及我国香港地区的廉政公署制度，都可以为我国监察制度的改革完善提供较好借鉴。实际上，我国在国家监察委员会的路径选择上，也是在很大程度上借鉴了域外经验。

在我国，构建监察委员会，重在弥补行政监察在反腐败机构设置方面存在的独立性、权威性、制约性和透明性不足等问题，以实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖和有效监督。但是，从目前试点的实践来看，如果只是由行政监察机关与检察院的相关力量整合而组成监察委员会，以此与原先的制度进行比较的话，那么，还很难得出即可达到预期目标的结论，需要在科学评价的基础上作出判断。在相关部门整体建制转隶的情况下，监察委员会要发挥其优势，重在资源整合并发挥整合了的资源之优势，以实现“结构决定功能”之效。

3.对将监察重点置于反腐败的决策应当进行评价

党的十八大以来，中央加大反腐败力度，反腐败工作快速有效进行；然而，在现行纪检监察体制下，依然有较为严重且普遍的腐败问题滋生蔓延，这在一定程度上体现了纪检监察体制改革的必要性和紧迫性。回应“整合监察力量”的声音，推进监察体制改革，是反腐倡廉制度建设的重大课题。

在整合监察力量的改革之后，相当长时期内将监察重点置于反腐败，是具有必要性及合理性的。但是，还需要从长远的制度建设角度着眼，对以反腐败为重点的监察体制改革进行科学评价，分阶段、分门类地逐步确立并不断完善国家监察体制，合理配置监察力量，做到职能科学，以行政监察为核心，以信访回应或曰苦情处理为重点，以预防腐败和规范权力为中心。

4.对层级节制制应当科学评价

层级节制制，属于层级制、分级制或者系统制的一种类型，是指组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但其管辖范围随着层级的降低而缩小的组织结构方式。政府组织是大规模功能型的层级节制组织形态，内部有着严格的上下级关系和各自的权责范围，重阶层、尚服从是组织关系的基本特征。在行政组织中，服从合法权力是公认的价值观念，也是层级节制体系成立的前提。

国家监察体制改革，对既有监察资源力量进行整合，具有典型的层级节制制的特色。在对这种特色进行确认的同时，还必须充分认识到层级节制制的另一重要特色，即监察权力本身也需要强有力的监督制约。

诚然，反腐败机构具备了政治上的权威性，在很大程度上可以期待其不屈从于任何部门或者个人的不当干预或者掣肘，不惧怕任何违法乱纪的利益集团，从而不偏不倚地独立行使反腐职权，但是，若没有对监察权力的有效监督，则难免会遭遇另一个层面的危难。所以，《监察法（草案）》专设第八章“对监察机关和监察人员的监督”，可谓意义重大，但是，要确保预定目标的实现，尚需对目前所设条款进行充实和完善。对监督监察机关和监察人员的制度作出全面、准确的科学评价，并有针对性地采取应对措施，是需要认真面对的课题。

（三）基于对改革试点的科学评价推开改革

试点的意义何在？《监察体改三省市试点方案》指出：从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验。要全面实现该预设目标，就应当切实将其作为“试点”来定位，端正态度，客观对待。首先是要对试点本身进行科学评价；其次是要基于对试点的评价结果来对在全国推开进行科学建构。同时，既然是“从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践”，就应当从成功经验和失败教训两个方面进行评价，不能忽略过与非。

经过试点，要达到“积累经验”之效。所以，经过试点后“在全国推开”相应制度建设，就应当从权限、范围、条件和程序等方面完善相关法规范，而不能依然停留在笼统授权层面。从在三省市试点，到全国推开试点，其间只有不足一年的时间，相关经验教训的总结等科学评价工作尚没有完成，或者说是无法期待完成的。虽然仍旧是试点，但是，“在全国各地推开”，意味着相关法规范“暂时调整或者暂时停止适用”，即对现有法制度和法规范带来普遍的重大影响。这种方法论，从法治思维和法治方式的角度值得深刻反思。应当基于对试点的科学评价推开国家监察体制改革。

（四）健全对改革全过程的评价机制

国家监察体制改革，从试点到正式在全国推开，都应当在法治轨道上运行。健全对国家监察体制改革全过程的评价机制，有助于提升以法治思维和法治方式推进改革的能力，也有助于夯实改革后监察工作的法治基础。确立一种确认、承继和发展的价值观至关重要。既要充分肯定包括试点在内的全过程的改革尝试，又要敢于、勇于承认每个阶段存在的不足或者失误，总结经验，吸取教训，扬长补短，才能确保国家监察体制改革实现全覆盖和有效监督的初衷。

七、改革应当注重

组织法的建构和完善

《全面依法治国决定》指出：“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。”“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。组织法的建构和完善应当是此次改革的重要内容。

（一）通过组织法解决好权力清单问题

目前，各级各类行政主体都在推行“权力清单制度”，与责任清单、负面清单一起，成为相关领域行政组织法建构的重要组成部分。从行政组织法的角度来看，所谓权力清单等，都应当在该组织成立之前便以组织法或者设置法的形态出现。也就是说，现在所推行的清单工作，是在为历史“欠账”查遗补漏。

为了避免改革后国家监察机关重蹈组织法欠缺的覆辙，国家监察体制改革应当认真贯彻《全面依法治国决定》关于完善行政组织法律制度的要求，注重组织法的建构和完善。一方面，作为同人民政府（包括国务院）、人民法院、人民检察院并列的完整意义上的国家机关，《监察法》应当首先明确监察委员会的性质和定位。另一方面，从组织法上解决好监察委员会的权力清单，宜围绕权限、范围、条件和程序，尽可能予以明确规定。尤其是要解决好原来行政监察及检察院的反腐、反渎和预防职务犯罪等资源力量整建制转隶后如何科学合理配置的组织法问题。

（二）体现监察主体宪法地位的根本性改变

要明确监察委员会的性质和定位，使其名副其实地成为同人民政府和其他国家机关平行的完整意义上的国家机关。

国家监察体制改革采取独立的纵向层级监察体制，是对我国纵向层级监察体制的传统进行确认、承继和发展的结果。我国历代监察制度较为突出的共通特色包括如下几点：（1）全国统一；（2）机构独立；（3）非地方化；（4）监察权力的行使受特殊保障（包括监察工作人员权力的保障、对监察机关自身的监督等）。

作为一种统治方法，中国古代监察制度曾有效地发挥了其应有的作用，有其独到的经验，值得我们今天镜鉴。国家监察体制改革既传承了中国古代监察治吏的传统，又借鉴了域外有益经验。不过，中国古代监察制度的历史局限性也是有目共睹的。应当吸取历史教训，尤其应当强调从制度上反腐败，以法治反腐败，摒弃特权思想，消除结党营私等隐患。借鉴历史经验，吸取历史教训，对提升国家监察体制改革有效性具有重要的参考和借鉴价值。

香港廉政公署是一个举世闻名、卓有成效的反贪腐机构，其“执法、教育、预防”三管齐下的肃贪倡廉经验，对我们构建新的监察体制，深具参考和借鉴价值。76廉政公署的高度权威性和强大威慑力，直接来源于《廉政公署条例》所赋予的独立地位和权力：

（1）机构独立，完全独立于政府其他部门，直接隶属于香港最高行政长官，不受其他任何组织和个人的指挥和管辖，并且在任职期间不得接受香港政府辖下其他受薪职位；

（2）人事独立，工作人员与公务员体系剥离而自成一个独立系统，廉署专员依相关法律自主委聘职员，不受公务员叙用委员会约束；

（3）经费独立，所有经费经特区最高行政长官审批后，从政府每年预算中以独立开支总目形式拨出，避免因财政依附而形成掣肘，保障其职员的薪金要高于政府其他部门同级公务人员；

（4）办案独立，法律赋予廉政公署以查案办案所需的广泛而强大的职权，包括搜查、扣押、拘捕等权力，有权逮捕任何涉嫌贪污犯罪的人，有权将涉嫌人员扣留48小时以作进一步调查，任何人如抗拒或者妨碍廉署执行职责即属违法，必须承担法律责任。

独立的纵向层级领导制度有助于保障监察机关充分行使职权，达至政令畅通，促进廉政建设，提高治理能力现代化水平和效能，并巩固监察体制改革的成果。所以，要充分体现监察主体宪法地位的根本性改变，做到监察体制的内部横向分工制同外部层级节制制相结合，赋予监察系统以独立的地位和权力，当是国家监察体制改革在组织法建构和完善方面的重要课题。

（三）科学规定监察制度的内容和功能

《监察法》应当对监察制度的全部内容和功能作出科学规定。要做好对《行政监察法》全部内容的确认和承继工作，还应当增加有关反贪、反渎和预防犯罪的侦查等方面的相关内容。

1.解决好国家监察对象的范围问题

国家监察体制改革的目标是对“所有行使公权力的公职人员”实行监察全覆盖，不留盲区。但是，和任何制度都有其适用的界限一样，国家监察对象的范围也同样有其自身的界限。《监察法（草案）》专设第三章“监察范围”，其中第12条采取了列举加概括的规定方法，以是否行使“公权力”和是否“公职人员”作为判断标准，规定了监察机关按照管理权限对下列公职人员进行监察：

（1）中国共产党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派和工商联机关的公务员及参照《公务员法》管理的人员；

（2）法律、法规（规章）授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；

（3）国有企业管理人员；

（4）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；

（5）基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员；

（6）其他依法履行公职的人员。

上述标准似已成为确定国家监察对象的共识，不过，关于监察范围依然存在不同观点。比如说，各级政协的工作人员是否纳入其中？是否包括规章授权组织？是不是要明确对公权力组织的监察？可否延伸至对私企业及其人员的商业贿赂等行为进行监察？对所列监察对象分别应当适用怎样的监察程序？等等。“作为现代制度文明的体现，任何一种国家权力都不可能是绝对的，都必须有一定的限度，监察委员会关于监察对象的‘全覆盖’也不可能例外。”

完善《监察法（草案）》，应当对上述问题给予关注，准确把握“全覆盖”的限度，科学界分监察权与立法权、行政权和司法权。并且，不仅应当通过法律来明确公权力主体与公职的范围与界限，而且应当对目前的公职人员的范围进行适当的限制，以突出对“关键少数人”的监督，防止监察权泛化。在特定宪制环境之下的监察体制改革，其限度要求监察机关尊重权力机关的宪法地位，并须恪守审判独立的宪法原则。

2.解决好重点监察对象与一般监察对象的问题

国家监察体制改革的根本在于加强党对反腐败的统一领导，重点在于突出对“关键少数人”的监督，同时又要达至监察“全覆盖”的目标。为了将这种政策追求转化为法律规范和法律制度，以形成对公权力行使者的有效监督制约，应当对公权力及公权力行使者进行科学分类，确定重点对象与重点领域，区分重点监察对象与一般监察对象，分门别类地建立健全具有针对性的监察制度机制和程序。

行政权力是最容易被滥用的一种国家权力，当今世界各国都面临着如何防止行政腐败的共同问题。采用何种制度、通过什么办法实现对行政权的有效监督和制约是当前我国法治国家建设中亟须解决的重大课题。加强政府自我规制，完善层级监督，让行政权在法治轨道上运行，是法治政府建设的重点。

正如《全面依法治国决定》所指出：“加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。”研究行政运行过程不同阶段的行政自我规制，通过过程论的视角探寻其中蕴涵的行政法学理论和规律性，在理论上具有值得探讨的广阔空间，同时也具有重要的现实价值。故而，对政府行政权力行使者的监察应当是国家监察的重点领域和重点对象。

3.解决好与其他相关部门协调和共同治理的问题

应当解决好监察机关与其他部门协调和共同治理的问题，从法律制度上确保党的监督、人大监督、司法监督、行政监督和社会舆论监督等的积极作用， “努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”。例如，监察委员会与纪检机关合署办公，首先应当在《监察法》中予以明确定位，进而应当明确其职责分工。

而《监察法（草案）》中却找不到任何相关规定。“合署办公”既然是一种经验，就应当在法律中得以体现，而其中的法律关系尚待深入研究。亟须在纪检机关和监察委员会协作配合侦查办案的工作中引入信息引导侦查机制，这就需要搭建侦查信息网络平台，确立信息引导反贪腐侦查工作的管理机构，构建信息引导反贪腐侦查工作机制和全面的信息化侦察系统。

4.解决好纵向层级制约和横向平行监督的问题

要全面推开国家监察体制改革，需要对各相关部门的相关机构进行全面调整并作出科学配置。从行政法原理的理想层面来看，应当通过专门的组织法或者机构设置法来完成这方面的一系列工作。然而，从目前的国家监察体制改革实践来看，似乎不存在专门制定有关组织法的动向。这样看来，应当在《监察法》中完成相应工作，解决好纵向层级制约和横向平行监督的问题。

完善纵向层级制约制度，应当确保监察委员会的独立地位和权力；夯实横向平行监督制度，应建立和健全党和国家监督9°的各种联席会议和联系制度，建立和健全国家监察与社会媒体监督、群众监督等监督的联动机制，并以法律形式固定下来，以便及时沟通，形成合力。

八、改革应当注重

程序创新及其法制化

（一）应当确立公开和参与程序

对于国家监察体制改革来说，确立公开程序，最为重要的是确立相关信息公开发布和公民参与程序。从此次国家监察体制改革的信息发布来看，公开程序缺乏，参与程序更是缺乏。“中纪委监察部网站悄然发布试点成立‘监察委’的消息……”“悄然发布”揭示了一种事实，而这恰恰是值得商榷的。

《监察体改三省市试点方案》的公布，引发了各方面的高度关注和热议。然而，再细看诸多报道、评述所议论内容，却如出一辙，都在重复着同样的内容。这是因为人们没有看到方案原文，没有引申思考的空间，缺乏必要的知情、分析、探讨、表达、参与。这种现象实际上反映了五个方面的问题：一是公开程序有待完善；二是公开内容有待拓展；三是参与程序有待确立；四是参与程度有待加深；五是关于前述四个方面的观念有待转换，这是最重要的一个方面。

（二）应当建立健全改革过程中不同观点的应对机制

从前面对相关问题的归纳可以看出，尽管国家监察体制改革的试点工作已经取得阶段性成果，但是，国家监察体制改革尚存在诸多问题需要进一步展开深入研究。“改革试点预备阶段各项活动的特点是：研究审议等语言文字作业的情形较常见，较少涉及法律行为；多是执政党党内的运作，较少与国家机关进行高层级互动，特别是在这个阶段的初期。”

这种归纳表述是否准确暂且不论，但就“多是执政党党内的运作，较少与国家机关进行高层级互动”这种现象来说，体现了在治国理政上运用法治思维和法治方式方面的欠缺，尤其是相关程序完全没有确立。

正因如此，当出现如下现象——“有少数法学、法律界人士对展开国家监察体制改革及其试点安排中的一部分内容的合宪性、合法性不能正确理解”之时，应当建立健全有效的应对机制。

有不同理解，哪怕是不正确理解，都是不足为奇的。但是，如果我们不能高度关注并积极应对这种现象，那么，有时候甚至会影响改革的可持续发展。应当为不同意见的发表提供机会和路径保障，应当设立认真倾听意见的制度机制和程序，应当完善意见反馈和交流互动的平台和措施，应当将参与型行政的理念和利益表达的机制贯彻落实于改革的全过程。

必须再三确认的是，重大改革于法有据，这是党的十八届四中全会确立的一项重要改革原则。国家监察体制改革方案尚在试点阶段，有待“从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践，为在全国推开积累经验”，故而“少数……不能正确理解”是极为正常的现象，甚至可以说，如果不存在此类现象，那倒是很奇怪的现象了。

（三）应当明确相关案件处理程序

在程序法律制度的建立和完善方面，改革的重点应当是对以下事项的处理程序作出详细规定：

1.履行监督、调查、处置职责的一般程序和特别程序

根据两个试点决定，监察委员会对公职人员依法实施监察，履行监督、调查、处置职责。这三项职责分别是指什么？其内涵和外延该如何把握？一个新设国家机关的职责，不宜仅靠人们各自理解的已有概念来界定，也不宜随意将其他机关的职责嫁接过来。《监察法》应当对这三大职责予以原则性规定和程序架构。《监察法（草案）》专设第四章“监察职责”，在明确规定“监察机关的职责是监督、调查、处置”的基础上，对三大职责给予进一步明确规定。这种立法方法论是值得肯定的。

无论是监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况，还是调查涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为并作出处置决定，抑或是对涉嫌职务犯罪的，移送检察机关依法提起公诉，都需要建构和完善相应的程序规定，建立起具有相应可操作性的条件和标准制度。

2.采取监察措施的条件和程序

两个试点决定指出，为履行上述职权，监察委员会可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等措施。然而，采取上述措施该履行哪些程序？试点决定中没有进一步作出任何规定。应当以《监察法》就每一项措施的适用作出程序规定，明确适用条件和范围，尤其是“留置”等涉及限制人身自由的措施，需要有明确、具体且严格的法律授权。其实，不仅是这些措施的程序应当明定，而且，对这些措施本身的构成也应当予以明定。毕竟，所列举的12项措施分别是指什么，并非所有人都能够讲清楚，更何况，再加上“等”字的扩展，就更需要相应法规范给予支持了。

除了围绕上述职责和措施创制程序法制之外，还应当结合试点过程中遇到的新问题和新情况，确认应否拓展或者充实其他措施和手段，并予以相应的程序和适用条件的规定。这样的思维，应当贯彻于完善《监察法（草案）》相关条款的过程之中。

（四）应当明确责任追究程序

“每个人对于他所属的社会都负有责任，那个社会的弊病他也有一份”，这句易卜生的名言对于建构和完善国家监察领域的责任制度，具有很重要的启迪意义。我们需要从运动式的反腐惩腐转向以制度以法治防腐反腐惩腐，应当从内在的制约原理入手，对有关监督和制约制度进行改革完善，尤其是注重对权力行使过程规制的完善，使其更好地发挥作用，筑起预防腐败和权力滥用的过程规制屏障。

以法治反腐防腐，关键在于确立对被监察对象追究责任的制度和程序，但是，如果对监察主体及其监察员自身的问题不能及时而有效地予以解决，对被追究责任的被监察对象和监察主体及其监察员的权利救济诉求不能予以很好回应，那么，权力滥用的趋向和可能性同样会形成对监察制度甚至统治基础的侵蚀。

所以，应当建立健全三套责任追究制度和相关程序——对被监察对象追究责任的制度和程序；对监察主体及其监察员追究责任的制度和程序；保障被追究责任者寻求权利救济的制度和程序。当然，还应当有另外一套程序——免责程序。《监察法（草案）》专设第九章“法律责任”，分别规定了有关单位、人员、监察机关及其工作人员的责任，在相关追责程序、救治机制及免责方面，尚有待充实完善。

九、改革应当注重信访

（一）信访和反腐败应当相辅相成

此次国家监察体制改革的出发点和目标是反腐败和廉洁建设，因此应当将反腐败作为监察制度全覆盖的限度衡量标准，并将其设计为国家监察制度的重要内容，同时也不应轻视，更不应忽视人们那些小小的诉求。在一定的背景下，对人们日常生活中的各种细微零散的诉求予以积极、稳妥的回应，与对反腐败、大案要案的重视具有同样重要的意义。或者说，注重信访，并将其与监察相关联，亦即与反腐败相关联，必将起到防微杜渐的作用。正可谓“为之于未有，治之于未乱”。

如前所述，为实现“增强监督合力和实效”的目标，应当以《监察法》确立与其他相关部门协调和共同治理的制度。在这方面，尤其值得潜心研究并积极推进的是将国家监察与信访制度相关联。

作为连接党和政府与人民群众的“桥梁和纽带”，这是信访制度不变的最重要的定位和作用。唯有畅通信访渠道，才能保障权益救济和权力监督到位。而通过监察来确保信访渠道畅通无阻，则不失为一种具有实践指导价值和理论研究助推意义的主张。

将国家监察与信访制度相关联，以信访为监察提供信息和素材，实际上也就意味着将监察机关与跟信访有关的各部门、各领域相关联，有助于推动监察向更高层面发展，以防蚁穴溃堤、隙烟焚室之患。所以，以《监察法》确立这样的信息管理平台或者传输系统，必将有助于形成各相关部门之间的协调和共同治理的良好局面。

（二）信访功能发挥的域外经验

监察体制是所有国家和地区政权建设不可缺少的内容。在其他国家或者地区，监察所发挥的作用并不相同，甚至大相径庭，其监察体制改革既存在积极有利的因素，也存在消极不利的因素。虽然在某种程度上可以说我国“已经形成”反腐败斗争压倒性态势，“不敢腐的目标初步实现，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤坝正在构筑，党内政治生活呈现新的气象”，但是，为进一步做好监察体制改革，优化改革方案，促进改革取得更好效果，有必要综合分析借鉴国（境）外的监察体制改革的利弊得失。

例如，在美国，特别是在州的层面及地方层面，行政监察专员制度更为显著。行政监察专员制度常常被作为美国型监察专员制度来加以类型化。但是，在美国，包括在州的层面及地方层面，同样也大量存在议会型监察专员制度。美国监察专员主要任务是处理苦情，肩负着作为苦情照会中心，受理对市政的苦情和要求，与相关市政部门照会，提供对话路径，传达双方的意思，在居民与数个地方政府及非地方政府发生关系的场合，作为综合服务中心提供服务。

在日本，与中文的“监察”对应的既有“監察”，也有“監査”，其渊源都在瑞典的“Ombudsman”。日本型行政监察员制度，经过长期调研讨论，最终在国家（中央）层面确立的制度，不是设在国会，而是设在行政部门，将重点置于苦情处理，处理事项限定于劝告和公布于众等，甚至很难区分其与独立的苦情处理制度的差异。在地方层面，则存在各种形态的监察专员，诸如作为权利拥护系统的设施运营型监察专员，自治体监察专员，福祉监察专员，等等，而最广受关注的当数市民监察专员。无论是国家（中央）层面，还是地方层面，苦情处理都是监察制度的主要内容。

从比较法的视角看我国监察体制改革，美国、日本的监察制度具有很强的启迪意义。从“完善监督制度”的整体目标来看，则应当将信访功能纳入国家监察并作为其主要内容之一，应当将信访和监察相关联，使两者成为互为补充、相互保障和促进的一种制度的两个侧面，可以期待信访这种连接党和政府与人民群众的“桥梁和纽带”始终保持牢固、可靠、具有实效，与整个纠纷解决和救济机制的设置和运作相协调，发挥其整合各种已有制度资源、间接解决纠纷并对监察形成有力支撑的功能。

十、改革应当重视

整合资源、推进公务协作

有人评论中美两国政治差异时说：“在美国，最有钱的五十个人就可以决定坐在白宫坚定之桌后面的那个人；而在中国最富有的一百人联合起来都不能左右政治局的决定。”我们国家政治体制的一个优点就是保证了国家自主性，让执政团体作出的决策能够符合国家和民族的根本利益，而保证我们国家自主性的关键就在于党对国家的全面领导。国家监察体制改革推动国家监察“全覆盖”，应当处理好党的领导与国家监察的关系，处理好国家监察与其他资源的整合乃至公务协作关系。

（一）设置监察委员会，保证其监察的独立性

设置监察委员会，可望修正我国行政监察机关独立性不强、覆盖面不广的不足。但是，在承继纪检、监察合署办公之传统的同时，还必须解决监察机关如何脱离附属性、确立独立性的地位和作用的问题。通过由全国人大设置监察委员会的路径，的确在一定程度上可保证监察的独立性，但是，要从根本上解决这个问题，处理好其与党的领导之间的关系，依然依赖于党自身的内部制约机制。瑞典的监察专员制度、香港的廉政公署制度等都可以提供相应借鉴，而其成功经验要真正发挥作用，则必须与中国国情相结合，走中国特色的国家监察体制之路。

（二）赋予监察委员会以必要的职权，确保监察实效性

两个试点决定以及《监察法（草案）》皆为监察委员会规定了3种职责和12项措施，是否足够？可以期待在改革试点过程中寻找答案，也可以从理论上继续深入研究。无论如何，以《监察法》明确监察委员会职权，须坚持充分赋予权力和严格规范权力的旨趣，从组织法和行为法的角度，为监察实效性提供支撑。

为了做到依法履行监督、调查、处置职责，起码应当以《监察法》赋予监察委员会以监督权、调查权和处置权。其中的监督权和调查权，与即时强制以及信息的归集和使用等信息管理密切相关，往往也会涉及个人隐私等需要保护的涉密信息，所以，明确赋予监察委员会以信息公开权，包括公开其自身所作重大决定和总结说明，公开监察事项及处理情况，与新闻单位的独立报道相呼应，可望对公权力机关、组织、团体及其公务人员构成强大的社会威慑力，确保监察的实效性，有力地保护公民、法人和其他组织的合法权利。

（三）确立监察委员会信息公开制度

目前我国行政系统的政府信息公开已有《政府信息公开条例》作为法规范支撑，相关制度建设业已取得长足发展。但是，监察委员会不是行政机关的部门，不适用《政府信息公开条例》。应当以《监察法》明确赋予监察委员会以信息公开权。

除了《监察法（草案）》第53条关于“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督”的规定外，还应当直接为其提供相应的法规范依据。监察信息是否应当公开，应当以怎样的方式或者路径公开，乃至不予公开的适用条件等，都应当坚持和遵循法定原则。

公开是最好的监督，既是对被监察者的最好监督，也是对监察员的最好监督。通过监察信息公开，可以加强社会公众对监察事项的了解，也可以对行使公权力者进行监督制约。在制度和程序设计上，应当特别注重信息公开，并将公开贯彻于受理、调查、处理乃至事后反馈、评价和完善的全过程。同时，为避免过度的信息公开构成对监察工作的不利影响，还应当建构与之相对应的信息保护制度。

（四）确保监察委员高素质及委员身份保障和人身安全

高素质的监察委员是监察制度具有实效性的保障。监察对象的专业化需要监察机构工作人员的专业化，这就要求监察委员必须具备较高的专业水平。在这方面，检察机关推行的深化“三位一体”专业化建设的经验值得借鉴。但是，监察的特点决定了其在强调专业化的同时又要注重通才和协调的作用，故而，既要兴“专业化、专门化”办案机制之例，又要昌“流水线、链条式”办案模式之宜，注重各种模式的机制、各种素养的人才和各种类型的案件科学合理组合，追求资源整合的最优化。

监察委员行使监察职权，应当享受身份保障权。鉴于其身份的特殊性，对其身份保障权亦应当以《监察法》予以特别规定，有针对性地对其身份乃至人身安全等设置特别的保障机制，使其能够全身心地投入工作，无后顾之忧。

（五）确立监察委员会与外部资源的沟通与整合机制

监察委员会与外部资源的沟通，有许多种情形。其中最重要的应当是与作为法律监督机构的检察机关之间的沟通和整合，而最广泛的应当是与作为信访机构的信访局以及与信访相关的各机关、组织之间的沟通和整合。

此外，从智力资源支持的角度来说，监察委员会除了尽可能配备高素质人才，来保障其工作专业、优质、高效之外，在某些方面、某些领域、某些阶段，还是要考虑借助外脑。改革开放数十年来我们已经积累了包括建立政府法律顾问制度在内的大量利用外脑方面的经验。日本的审议会制度对我们依然具有重要的启迪意义。

结语

建设合宪、合法、可持续

且具有实效性的监察制度

以上探讨了十大课题，每个大课题之下又分出数个小课题，有的思考了对策，有的尚待继续展开思考。虽然《监察法（草案）》已面向社会征求意见，还远未达到可以作结论的程度，但是，作为此题研究的阶段性成果，在此归纳如下几点：

1.国家监察体制改革势在必行

“如果不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限希望。”上述判断对于理解我国目前国家监察体制改革的必要性和重要性，同样具有重要的启示意义。

2.切实做到合宪、合法

改革需要修宪来为其提供正当性基础。然而，宪法修改“兹事体大”，须慎之又慎。应当坚持以法治思维和法治方式推进每一项规范和制度建设，坚持立改废释并举，做到立法与改革相衔接，改革于法有据。改革以及由此而来的宪法修改不得触及宪法制度之核心内容，不得改变以“党领导人民建设一个民主、法治、权力制约和人权受保障的现代化共和国”为内容的宪法根本。涉及国家机构设置的改革，要充分体现我国人民代表大会制度这一根本政治制度，使其保障改革顺利进行。

3.科学界定监察对象

监察的对象应当是“全覆盖”的，将全部公共权力及其运作置于监察的范围之内，又要正视“全覆盖”的限度，遵守相应的限度或者边界，尊重权力机关的宪法地位，并恪守审判独立的宪法原则。同时，既应当注重反腐败监察，亦须要关注信访（苦情处理）、合法规范运营的督促，以科学合理的日常化约束机制，谋求公共利益的最大化。

4.科学配置监察资源

无论是反腐败监察，还是信访（苦情处理）、合法规范运营的督促，都需要科学配置监察资源，准确把握监察力度，根据公共职位的高低和权力的大小以及权力行使的形态，有针对性地实施监察。

职位越高、权力越大，对其监督制约的资源就要越密集，力度就要越大，措施就要越严，要求就要越高。因此，监察应当讲求科学方法，注重分门别类地实施监察，追求监察的实效性，实现办案数量、质量、效率、效果相统一。

5.监察权应当具有独立性和权威性

监察机关依法实施监察，不受其他机关、组织或者个人非法干预，其所作出的监察决定具有公定力、拘束力和执行力，故而对被监察对象具有强制力，对全社会具有权威性，包括监察机关自身在内的任何机关、组织和个人都受其约束，无权擅自修改或者推翻。

6.注意制度机制和程序建设，确保监察委员会与外部资源的沟通与整合

在我国建立科学的纵向层级监察系统，首先应当修改宪法，为其提供合宪性基础，然后是制定《监察法》和相关必要的法律，修改相关配套法律，为其提供法律依据。这是改革体现法治思维和法治方式乃至国家治理能力现代化的基础性前提。《监察法（草案）》已面向社会征求意见，接下来对相关制度、机制、程序和标准予以切实完善，稳步推进，就显得格外重要。

为确保国家监察体制改革目标的实现，应当以《监察法》来确认监察委员会的职能、任务、权限、行使权力的条件和程序，并据此设置最佳资源配置和优化组合的机构编制。

推进国家监察体制改革，应当遵循制度变迁的规律改革创新，将原则的坚定性与策略的灵活性结合起来，将整体协调与局部推进统一起来，做到整体布局，统筹兼顾，科学处理党的领导与人大授权、依法治国与依规治党、继承传统与发展创新、发挥高层智库作用与扩大公民参与的关系，使之沿着不断增强和优化的轨迹演进，以避免陷入制度“锁定”状态，从而实现国家治理体系和治理能力现代化目标引导的制度变迁。

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