朱景文：中国法治建设面临的难题 · 法治评估中的问题指标丨中法评
朱景文
中国人民大学教授
中国人民大学中国法治评估中心主任
问题指标主要集中在控权和社会秩序领域中，其中控权指标8个（机动车限行，政府领导廉洁，对干部考察、立法越权、污染疏于监管、审判不公、犯罪不起诉、超期羁押的问责），社会秩序指标5个（插队、售假、盗版、办事送礼、禁烟处抽烟），二者总和占所有问题指标的52%，也就是说，一半以上的问题指标出在这两个领域。
目次
一、问责与权力法定、监督的差距
二、社会秩序与社会治理、法治信仰相互关联
三、立法公众参与和专家参与的反差
四、法治政府建设中的薄弱环节
五、司法适用中的薄弱环节
六、党委、纪委监督和党员、党外监督的反差
本文原题为《法治评估中的问题指标——中国法治建设面临的难题》，首发于《中国法律评论》2017年第4期（总第16期）专论栏目（点此入手），为阅读方便，略去脚注，如需引用，请参阅原文，敬请关注！
2015—2016年中国人民大学法治评估研究中心进行了两次全国范围的问卷调查（2015年评估委托中国人民大学调查与数据中心调研；2016年评估委托零点公司调研），共收集8000多个样本，以被访者的主观评价为基础，对法治各项指标进行评估。2015年的样本来自全国28个省、自治区、直辖市；2016年的样本来自东中西部9个省。
评估的评价标准有两个：
一是评估得分，评估设立的评分等级为五等，即好、较好、中间、较差、差，分别赋值为90分、80分、70分、60分、50分，据此计算每项指标得分；
二是评价比例，即好评、中评、差评的百分比，评价为好和较好的为好评，评价为中间的为中评，评价为较差和差的为差评，据此计算它们所占的百分比。
评估得分标准可以从总体上判断某项指标在整个法治指标中所处的地位；评价比率标准有利于弥补评估得分的不足，发现分数背后人们评价的实质，判断人们对某项指标有多大的比率给予好评、中评或差评。
进行法治评估，当然需要法治建设的有关单位提供客观数据，如立法的数量、审判的数量、各类法律职业的数量、法学教育规模与普法的数量等，但是必须明确这些指标对法治的意义。
这些数量的变化究竟代表什么？这些数量是否越多就越好，越少就越差？更重要的是，法治建设搞的究竟如何，归根结底要看人民的评价，看人民的满意度，像习近平总书记说的那样，“让人民群众有更多的获得感”。
否则，虽然法治建设各个机构提供的数据好看，但人民群众的评价不高，也很难说法治建设取得了成就。毫无疑问，人民群众对法治建设的评价是主观指标，但当某种主观评价占到一个相当大的比例时，其客观意义是不言而喻的。
2015—2016年法治评估共设立6个一级指标，包括法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系和法治效果体系，20个二级指标，62个三级指标，166个四级指标。
扫码可见法治评估四级指标体系表
全部指标两年平均得分集中在60分到80分的区间，在166项四级指标中，65分以下的为问题指标，共25项，占15.06%;65分以上、70分以下的指标50项，占30.12%;70分以上、75分以下的指标66项，占39.76%，75分以上指标25项，占15.06%(见表1)。
问题指标主要集中在控权和社会秩序领域中，其中控权指标8个，社会秩序指标5个，二者总和占所有问题指标的52%，也就是说，一半以上的问题指标出在这两个领域。
下面笔者以这两个领域的问题指标为中心，结合立法、行政、司法和党内法规领域中的问题指标，对中国法治建设面临哪些亟待破解的难题进行综合分析。
1
问责与权力法定、
监督的差距
问责指标32015年得分为61分，2016年为63.78分，两年都是得分最低的指标之一。问责指标中对党组织任命干部任人唯亲、带病提拔（干部考察任命问责），人大立法越权（立法问责），行政机关对环境污染疏于监管（行政问责），法院审判不公（审判问责），检察院对犯罪嫌疑人不起诉造成进一步犯罪（检察问责），公安机关超期羁押的问责（公安问责），全部都在65分以下，虽然2016年得分有所提高，但仍然在65分以下。
就评价比率而言，问责指标的好评率两年平均只有20%，差评却高达60%以上。差评率两年平均超过60%的包括干部考察任命问责’污染疏于监管问责，审判不公问责。干部考察任命问责好评率两年平均只有15.6%，其他问责指标的好评率两年平均也不到25%(见表2)。
问责的对象包括党委组织部门、立法、行政、司法、检察、公安等最重要的部门，普遍存在问责不力的问题。这是当前我国法治建设一个突出的薄弱环节。
有权必有责，用权受监督，违法必追究，是法治建设的三个相互联系的环节，任何一个环节出问题都可能影响法治的全局。近年来，我们比较重视在立法上权力法定，法律上的权力与责任的配置问题，评估中权力法定指标4包括人大、政府、法院、检察院、公安机关的权力法定，平均得分76.3分。
我们也比较强调用权受监督，即监督机制的建设问题，包括立法监督、执法监督、审判监督和党内监督，它们平均得分71.04分，虽然相比权力法定指标有明显差距，但仍然属于中间水平。
从问卷结果看，对违法必追究环节的评价还差得很远，问责指标只有62.35分。权力法定、监督和问责三项指标相比，监督比权力法定少5分以上，问责比监督又少8.7分，而问责比权力法定少将近14分（见表3)。
这在某种程度反映了我国法治现状，特别是控制滥用权力方面，立法做得相对比较好，监督处于中间水平，问责则远远跟不上。须知没有严格的问责机制，权力法定和监督做得再好，都是纸上谈兵，法治的作用会大打折扣。
2
社会秩序与社会治理、
法治信仰相互关联
社会秩序指标总体得分平均只有64.05分，65分以下的指标5个，占8个社会秩序指标的62.5%，这8个社会秩序指标涵盖人们日常生活中经常遇到的现象，包括插队、售假、盗版、办事送礼、禁烟处抽烟、借钱不还、闯红灯、不申报纳税（见表4)。
这说明，不守秩序是人们普遍不满的一个突出问题。就评价比率而言，差评率超过50%的有6项，其中超过60%的有2项。好评率最低的只有百分之十几，好评率最高不超过30%。这样高的差评率和这样低的好评率，可见人们对社会秩序的满意度比较低。
社会秩序不好与当前我国社会治理水平有着直接关联。从某种程度上讲，社会治理水平最终要看社会秩序的好坏。人们对我国依法治理整体水平的评价不高，社会治理指标只有67.42分，其中环境污染、食品安全平均得分都在65分以下，城市建设、道路交通、市场秩序也都在70分以下。就评价比率而言，环境污染和食品安全的差评率平均都超过50%，而好评率平均只有15%左右。
与社会秩序指标密切相连的还有普通百姓的法治信仰。普通百姓的法治信仰指标两次评估都在65分以下，远远低于人们对其他群体的法治信仰程度的评价。就评价比率而言，普通百姓法治信仰的差评率高于50%，好评率只约为11.5%。应该说，社会秩序较差和社会治理水平不高、普通百姓的法治信仰程度较低实际上是同一问题的不同方面，一荣俱荣，一损俱损。不可能想象，一个领域评价很高，另两个领域评价会很低。
与法治信仰相联系的还有普法。普法包括三个指标，即法治观念培养、学习法律知识和普法形式主义。其中对法治观念的培养和普及法律知识的评价都在75分左右，而普法形式主义的评价两年都在65分以下，差距十分明显。就评价比率而言，普法形式主义的差评率两年平均61.1%，好评率只有15.1%(见表4)。
普法对于培养社会主义法治观念和普及法律知识的积极意义是明显的，但普法中形式主义因素必须加以克服。某些领导干部说一套做一套，台上普法，振振有词，会议刚一结束就被带走的丑闻，其负面效应是非常明显的。中央最近提出的“谁执法，谁普法”的方针，是完全正确的。
在普法中空讲大道理无济于事，只有结合执法中出现的现实问题，与人们日常生活息息相关，普法才能达到预期的目的。
3
立法公众参与和
专家参与的反差
与立法相关的问题指标共2项，即立法公众参与和立法越权被问责。
立法公众参与是连续两年法律规范体系评估得分处在最低档次的指标，2015年得分63.2分，2016年得分64.12分。与立法公众参与形成鲜明对照的是立法专家参与，连续两年的评估都处在最高档次，2015年得分76.2分，2016年78.04分，两年都是法律规范体系中最高分，二者之间差距明显。
就评价比率而言，对立法公众参与差评率为58.4%，而立法专家参与仅为9.5%；好评率立法公众参与为12.6%，而立法专家参与为65.5%。立法公众参与与专家参与得分和评价比率的反差，是在立法实践中必须认真考虑和对待的问题。
近年来，我国立法机构十分强调发挥专家在立法中的作用，许多重要法律的制定都会事先征求专家的意见，形成专家意见稿，立法专家参与获得比较高的评价是理所当然的。
值得注意的是，近年来全国人大常委会同样非常重视立法的公众参与，几乎每一部立法草案都通过媒体公开征求意见。根据2016年人大常委会的统计，自2005年公布《物权法》草案征求意见以来，公布征求意见的立法草案总数共计107件，参与人数共450,471人，平均每件4210人，征求意见共2,110,388条，平均每件19,723条。每年公布的立法草案数量已经从2005年的1件增加到2016年的20件（见图1)。
从客观数据上公众参与立法取得了不小的成绩，为什么人们对它的评价仍然较低？从实际情况来看，公众参与的立法数量虽然不少，但是参与立法的公众数量只占全体公众数量的很小比例，比如参与数量最多的是劳动合同法修正案，参与人数也只有13万多人。参与人数在1万人以上、10万人以下的立法草案只有8件，占7.48%，还有不少的立法草案，参与人数只有十几人到几十人（见表5)。
因此，对大多数公众来说，立法参与感并不高。对立法机关而言，立法公众参与的关键并不完全在于立法机关采取了什么措施，公布了多少立法草案，而在于人民群众的感受，在于人民群众对立法公众参与的满意度和获得感。
立法越权被问责两年都是问题指标，平均只有62.71分，这和我国立法程序不健全有着直接关系。我国虽然建立了法律监督制度，确立了规范性文件的改变撤销机制，但是长期以来这一机制基本不起作用，没有正式改变、撤销过一件不符合宪法、法律的行政法规或地方性法规。
当出现这种现象时，并不启动改变撤销程序，而是通过非正式的方式通知有关机构加以改正。当前我国立法权限已经扩大到设区的市，而这些市所制定的地方性法规或政府规章，要由它们所在的省一级人大及其常委会批准。如果仍然对立法程序违法、立法越权的现象不采取法律所规定的措施，是不可能适应我国立法制度发展的需要的。
4
法治政府建设中的薄弱环节
与法治政府相关的指标中两次评估平均在65分以下的共8项，包括行政不作为、财政公开、机动车辆限行的依法决策、对污染疏于监管的问责、对环境污染和食品安全的依法治理、政府廉洁、政府征地赔偿。
依法行政⑴整体评价不高，2016年只有67.7分，虽然比2015年增加了3.9分，但仍然处在较差的水平。从总体上讲，依法行政问题仍然是人们意见较多的领域，而其中行政不作为连续两年都是不依法行政各种表现形式中得分最低的，差评率两年平均高达56.9%(见表6)，相比不依法行政的其他两种形式——权责不明和越权滥权的差评率高出十几个百分点。这说明行政不作为已经成为当前依法行政的最突出问题。
财政公开指标虽然从2015年的59.5分(当年所有指标的最低分）上升到2016年的62.68分，但仍然是所有指标中最低得分之一。财政公开的差评率两年平均高达71.2%，远远高于其他指标，也是所有指标中差评率唯一超过70%的指标。行政公开整体评价也不高，只有67.73分，但是财政公开是行政公开中最突出的环节，也是行政公开中须着力解决的问题。
依法决策指标中机动车辆限行是问题指标，得分两年平均只有63分，而差评率平均超过60%，远远高于依法决策的其他指标。依法决策整体评价也不高，5项依法决策指标中评价较差的占了2/5。提高依法决策的水平是建设法治政府亟待解决的问题。
对环境污染和食品安全依法治理的评价很低，只有64.1分和64.4分，这是两个与人们日常生活息息相关的领域，虽然属于社会治理领域，但它们与政府治理密切相关，直接影响人们对政府法治的评价。
与此相关的还有廉洁指标，政府领导的廉洁是问题指标，2016年与2015年评估相比虽然取得不小进展，从61.4分上升到68.35分，好评率从7.6%上升为27.41%，上升了近20个百分点，反映了人们对政府廉洁取得进步的认可程度，但是两年平均仍然在65分以下。
政府征地赔偿虽然属于人权指标中的财产权指标，但它与政府行为有着直接关系，两次平均分只有64.33分，好评率只有百分之十几，差评率超过50%。侵犯财产权，征地不给予足够的赔偿，是公众切身感受的侵害人民权益的事件。
5
司法适用中的薄弱环节
与司法相关的指标中问题指标共5项，包括司法适用指标中的民事执行效率，问责指标中的审判不公被问责，刑事司法中犯罪不起诉被问责，超期羁押被问责和人权指标中的平等权。
民事执行效率评估两年平均只有62.61分，这表明民事执行难这一缠绕司法的老大难问题没有得到根本解决。整个司法效率指标好评率都很低，两年的平均分都在60多分的水平。
就评价比率而言，民事执行效率的好评率不足10%，而差评率都超过60%，可见人们对民事执行效率的不满程度。从民事执行率的统计来看，所有执行案件中民事执行案件占80%以上，民事执行案件占民事结案数量的比率多年来平均在1/3左右，有的年份甚至超过40%，接近50%。
近年来加大执行改革的力度，民事执行率有所下降，例如2015年法院一审、二审、再审民事案件结案总量10,522,874件，同年法院受理的民事执行案件3,496,716件，占全部结案的民事案件的24.9%(见图2)。
但是，这么大比率的民事案件判决，当事人自己不履行，而需要执行程序，甚至需要法院强制执行，表明司法公信力不高。
对审判不公被问责的评价两年都很低，2015年是各项司法指标中最低的，只有59.9分（当年只有两项指标在60分以下，即审判不公被问责和财政公开），2016年虽然有所增长，但平均分仍然只有61.95分（见表3)。
与刑事司法相关的问责指标还包括检察机关对犯罪不起诉的问责，公安机关超期羁押的问责，两年都在65分以下。就评价比率而言，审判、检察和公安问责的好评率在20%左右，差评率则在50%—60%之间。目前，人民法院系统正在推进以司法责任制为中心的司法改革，让审理者裁判，让裁判者负责。我们相信，随着司法责任制改革的深入，人们对司法问责的评价一定会向着积极的方向发展。
人权指标中的问题指标是平等权，连续两年都在65分以下，好评率2015年不到10%，2016年为15.77%，增长6个百分点，差评率两年都超过50%，仍然处在较低的水平。平等权在全部人权中具有至关重要的地位，是否能做到法律面前人人平等，无论地位高低、财产贫富，都同等对待，是人们评价人权，进而评价司法的基础。
虽然对公正司法的评价超过70分，但是在法官行政审判是否中立，律师与法官是否违规交往的评价中仍然处于较差的水平，而这些恰恰与平等权有着密切联系。
6
党委、纪委监督和
党员、党外监督的反差
党内法规相关的问题指标共3项，包括党内法规体系中的党员监督、法治效果体系中的对干部考察任命的问责和党组织领导廉洁。
总体来讲，党内法规体系指标得分从2015年的69.1分上升到72.59分，是各项一级指标中上升幅度最大的。党规国法的协调性得分有了明显的提高，从2015年的65分上升到71.97分，在一定程度上反映了近年来加强党内法规建设取得的成就。但是，党内法规建设中仍然存在问题，党内法规监督中党员监督和党外监督的评价远远落后于党委监督和纪委监督，特别是党员监督与党委、纪委监督的反差明显，后者高出十多分（见图3)。
党员监督两年平均的好评率为13.43%，党外监督平均好评率为28.33%，与党委和纪委监督的好评率有非常明显的差距，党外监督平均好评率为55.16%，而纪委监督平均好评率高达66.83%(见图4)。
党员监督、党外监督与党委监督、纪委监督得分和好评率的这种明显差距，一方面反映了我国党内法规监督的现状，即党委和纪委的监督起着非常关键的作用；另一方面，如何加强党员监督和党外监督，如何理顺从上到下的监督与从下到上的监督，党内监督与党外监督的关系，把它们有机结合起来，是提高党内法规执行力的非常突出的问题。
党组织领导廉洁指标虽然2016年比2015年有很大进步，从62分提高到69.03分，好评比率从9.6%上升为30.54%，提高了20多个百分点，在某种程度上说明反腐败斗争的效果，不敢腐、不能腐、不愿腐的机制正在形成和发挥作用，但是整体评价仍然不高，只有65.52分。
干部考察任命是党组织部门的一项重要工作，但是该领域任人唯亲、不讲规矩、带病提拔的现象仍然不时发生，而且很少被问责、难以被问责。
两次评估评价都很低，2015年60.8分，2016年62.64分，好评率2015年为9.6%，差评率64.3%;2016年好评率有所上升，为16.48%，差评率仍然高达62.36%。2016年《中国共产党问责条例》已经颁布，经过不懈的努力，我们相信干部考察任命方面的问责状况一定会得到改善。
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