李步云

著名法学家

应《中国法律评论》之邀撰写卷首语，我想再谈谈依法治国的十大标准，首先回顾一下“依法治国”被确立为基本国策的历程。

建设法治中国，起点是1978年党的十一届三中全会，三中全会公报中提出一系列法治原则，强调要加强法制建设。这些原则，实际上都是现在法治国家应该具有的一些基本要求。所以依法治国这条道路的起点应该在1978年，路走了很长，走到今天已经取得了很大进展，当然今后的路还很长。

依法治国这条路上有两个里程碑，一个是“依法治国”1997年被写人党的十五大报告，1999年被写人我国《宪法》，它们联系在一起是第一个里程碑。它的意义是确立了法治的基本理论，即反对人治，依法治国。

第二个里程碑是党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是历史上第一次用中央全会决议的形式把“依法治国”的方针和奋斗目标确定下来，并为建设法治中国规划了蓝图。

我之前曾经概括过“依法治国”十条标准，即法制完备、主权在民、人权保障、权力制约、法律平等、法律至上、依法行政、独立司法、程序正当、党要守法。前五条讲法律要良好，后五条强调法律要有权威。后来在十八届四中全会公报起草过程中，我参加了法治湖南、法治广东、法治浙江的文件起草，把这十项标准进一步具体化，形成了新的“依法治国”十大标准。

我曾经简要阐述过这十项标准的主要内容，结合最近这一年来的形势，借此机会再深人说明。

第一项标准

人大民主科学立法

四中全会说“法律是治国之重器”“良法是善治之前提”，人大制定良法，必须通过民主和科学的方法。我们已经有了一些好的民主做法，比如法律草案在表决之前上网公布，让老百姓看到，让学界看到，都可以提意见。

另外，请专家起草法律草案，重视专家意见。什么叫科学？概括地说，就是必须用马克思主义哲学世界观和方法论作为工具来指导立法工作，把马克思主义的唯物论、辩证法作为方法来指导立法工作。比如说唯物论第一条要求必须从实际出发，即立法前必须把国情了解好，实际需要和可能需要都要考虑到。

人大民主科学立法，立法的目的不是为立法而立法，而是必须立良法。“良法是善治之前提”，善治主要是法治，当然还有德治。什么叫良法？我曾经撰文《良法之“真善美”》，概括了良法的九条标准，即真一反映事物规律，符合时代精神，体现国情特点；善一符合人民利益，实现社会公正，保障促进发展；美一宏观结构严谨和谐，微观结构要素完备，概念内容清晰无误。

目前人大在民主科学立法方面进步很大，但问题依然不少，例如，法律法规体系的脱节。在制定一部新法时，应该修改以前的法律或者出台新的解释，但是我们往往五年清理一次法规，作为一个成就，但那时新旧法冲突往往已经造成危害。

所以我们要强调，立一个新法，如果旧法与之有矛盾，必须该废的废、该改的改、该做新的解释做新的解释。四中全会在过去通常说的法律的“立、改、废”后加了一个解释的“释”，强调法律修改中解释手段的运用。

第二项标准

执政党依宪依法执政

四中全会特别强调执政党要依法执政，特别是要依宪执政，而且提出党要领导立法，保证执法，支持司法，带头守法。

党领导立法，这是当然的，全世界都这样，任何议会立法都是执政党在支配。它要提出议案，通过立法来执政。但党不是最高国家权力机关，1978年宪法就把这条规定删掉了，党中央不是在组织上领导全国人大，而是在政治上、思想上领导，国家权力机关是人民代表大会，这是人民当家作主的形式。

党支持司法，党委不允许干预司法，法院独立审判案件，这是巨大的进步。

中央政治局会议提出“五个体系”一完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系，其中引起争议最大的是该不该把党内法规建设列人法治体系里。

有人认为，党内法规不是法，不应该纳人法治体系。但我赞同纳人，为什么？

执政党在实际领导国家、管理国家，在政治生活中，党内法规非常重要，各级领导、各级党组织不仅自己要带头守法，要支持司法，要保证执法，更要领导立法，所以国家的一切法治活动，实际是由党指导的。因此把党规范好，也是更好地依法治国。把党内法规纳人法治体系，四中全会这么做是合理的，对于法治国家建设非常重要。

但这里需要强调一点，严格意义上讲，党没有“法”，党只有“规”。“法”是国家专有名词，四中全会文件提到党内法规体系，实际上是不严谨的，去年六中全会公报就变为“遵守党章党规和国家宪法法律”“确保党章党规党纪在全党有效执行”，用的“党规”，将党规与国法配套，没有用“党内法规”。

从宏观上把党规纳人法治体系中是可以的，但是不能说党规是法律，二者不能划等号。国家法律体系包括宪法、法律、行政法规，还可以包括行政规章。社会有自己的规则体系，党也有自己的党规党纪，各自有管理范围，不能逾越。

人民代表开会，党的总书记也是人民代表，参加审议，参加立法投票，到小组会上发言，这些都表现了党的依法执政。党的很多改革主张通过立法来行使，变为法律。

在执政党依法执政这个方面，涉及最近一个比较热的话题，即监察委员会的成立，它把原来党的纪委、行政监察部门以及检察机构职务犯罪部门结合在一起。目前正在地方搞试点，未来一定会在全国推行。

我认为成立监察委员会是一个进步，一是它把党的纪委纳人国家法治生活，可以解决如“双规”的问题：“双规”是不是违宪，“双规”要不要取消，纪委是否可以审查党外人员？二是作为独立机构，解决了以前部门层级过低、监督不力的问题，像周永康、薄熙来这些“领导干部”，检察院根本不敢调查，但将纪委、监察部门合在一起，对很多高级干部就可以启动调查程序。

当然成立监察委员会要解决的问题也很多：它的权力不能太大，它自己也要受监督。一些重大案子，是由检察院提起公诉，还是由监察委员会直接向法院提起公诉，这些问题都值得研究。

第三项标准

政府依法行政

政府依法行政是全世界的通例，80%的法律都是由行政机关行使。西方讲依法治国主要说政府能够依法治国，依法办事，依法处理问题。我们国家与西方国家体制不一样，还必须强调党要依法执政，所以第二项标准非常重要！

另外，我们的人大与西方议会也不一样，我们以人大是最高权力机关，行政机关和司法机关都由它选举出来，我们不是三权分立，所以把人大放在法治国家标准的第一项是符合逻辑的。

第四项标准

社会依法自治

这是党的十八大的一个贡献，建设法治社会，十八大以前没有这个概念，没有提过社会要依法自治。在党的十四大之前，叫社会要依法治理，政府要剥离开来。现在称为“政社分开”，即提高企业、事业单位、学校、人民团体、行业组织的地位，让这些社会组织自治，政府不该管的不管，让它自治。社会依法自治，政府依法行政，二者并列。

社会依法自治是法治理论的一个发展，这个“法”包括软法，“组织”包括基层自治组织。但是目前与政府相比，社会组织还比较弱小。

第五项标准

法院独立公正司法

这个问题比较大，比较敏感，现在有的人回避“独立”两个字。独立公正司法，应该可以提，为什么？

一是历届党的代表大会都提，要保证法院独立行使审判权，检察院独立行使检察权，这不是十八大以后才有的。

二是不提政治上不利，被人家抓住辫子，说我们国家司法不独立。世界贸易组织（WTO)有一个规则，法院必须独立。我们也签署了很多国际文件，同时是联合国常任理事国，要负起大国责任。

三是在十八大以后，在政法工作会议上，中央政法委书记也明确宣布政法委不再干预案件审理，保障法院独立行使审判权。我们是从这个含义上来讲“独立”，与西方三权分立下的司法独立不同。

所以，我所强调的独立司法，是党不干涉司法，政府不干涉司法，包括人大也不干涉司法，这是我国《宪法》第126条规定的。

我们现在已经有了很大的进步，“党要支持司法”，没有说领导司法，没有说干涉司法，而是“支持司法”，支持法院和检察院独立行使权力。

第六项标准

完善法制监督体系

法制监督体系包括两部分：第一，国家权力监督国家权力；第二，社会权利监督国家权力。

第一部分包括全国人大对“一府两院”的监督，专门机关对社会组织、政府组织的监督，以及领导机构内部的监督。第二部分最主要是舆论监督，其次还包括社会组织、人民团体对权力机关的监督，以及公民个人的监督。

现在人大对“一府两院”如何监督也是有争论的，例如，对“一府两院”提反对意见有没有法律根据？要不要个案监督？人大审议报告可不可以不通过？不通过怎么办？

人大对“一府两院”的监督，还有很多工作要做。对一些重大的失职，要追究相关人员的责任，可以启动弹劾程序。原来我在建议宪法委员会的时候，十大任务里面就有弹劾，对领导干部可以弹劾。领导干部严重失职的，不管犯不犯罪，先启动弹劾程序，弹劾之后撤销其职务，构成犯罪的再走司法程序。

第七项标准

健全法制保障体系

我认为法制保障体系中首要的是律师制度，还有法律援助、司法助理员、人民调解等。四中全会特别强调律师的作用，包括社会律师、公职律师、公司律师等。

律师权利保障目前还存在一些问题，如个别法院抓律师，给律师定伪证罪，在社会上产生一定的负面影响。

第八项标准

弘扬法制

法制文化这个概念全世界有160多条定义，非常广泛。在我们国家目前来讲，一个是法律意识，一个是法制意识，包括正确的法律观念。法制宣传、法制教育非常关键，比如法学教育培养人才，法官、检察官提升素养，这都属于文化范畴里面的。

第九项标准

保障人权

法制有两方面价值，伦理价值和工具价值。过去我们偏向法律工具主义，把法律看成工具，这是片面的。法律归根结底是保障人权，立法、执法、司法最后都是为了保障人的权利。

人权不是一个可怕的概念、抽象的概念，它是人追求幸福、追求利益的权利。物质利益、精神利益，包括人身和人格的权利都是人权的范围，法律归根结底就是保护人权。

第十项标准

坚持党的领导、人民当家做主和

依法治国的有机统一

党的领导是我们社会主义法治建设的一个特点。实践证明，党领导政治体制是有活力的，因为这个政治体制保证了我们经济高速稳定发展，极大地改善了人民生活，国际上十个脱贫人口中有九个是中国人。这些经济发展创造了世界奇迹，现在我们是世界第二大经济体。经济的发展、社会的进步证明我们的政治体制是有活力的，是站得住的。

民主和法治怎么统一，概括起来就两句话：民主法治化，法治民主化。民主法治化，即民主的各个环节都要有法律来保证；法治必须民主化，就是立法、执法、司法都要体现群众参与和群众监督。如何处理好民主法治化和法治民主化，这里面也还有许多工作要做。

在党的领导与民主和法治的关系上，概括起来就是既要坚持党的领导，又要改善党的领导。改善党的领导，核心问题就是执政党依法依宪执政，纳人法治轨道，就是前面提到的保证执法、支持司法、带头守法，这是法治层面上的关系。

在民主层面上，党的十八届六中全会《关于新形势下党内政治生活的若干准则》强调了党内民主和民主集中制，强调坚持集体领导制度，实行集体领导和个人分工负责相结合，这与政府的首长负责制是不同的。

除了党内民主，党也必须尊重作为最高权力机关的全国人大，党不能凌驾于它之上；党员干部在人民代表大会上，也只是普通的参会代表，发表意见，享有一票投票权。

本文系李步云老师为《中国法律评论》2017年第4期（总第16期）撰写的卷首语，敬请关注！

政论专题片《法治中国》

《法治中国》第一集：奉法者强

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《法治中国》第二集：大智立法 

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《法治中国》第三集:依法行政

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