李红勃

外交学院法律系教授

涉诉信访是中国司法领域特有的现象，传统法律文化与现行政法体制为其存在提供了基础和土壤。大量涉诉信访的涌现，是缘于司法体制本身的缺陷、司法公信力的缺失以及民众现代法律意识的淡漠，是当事人一种无奈的选择。

现实中涉诉信访的“繁荣”，不断冲击和损害司法的公正性、专业性与权威性，破坏了法治赖以建立的基础。涉诉信访制度个案折射出的问题与困境，反映了当代中国法制现代化转型的曲折与艰难。

目次

一、导论

二、涉诉信访的法律基础

三、涉诉信访的运行状况

四、涉诉信访的法治批判

五、结论

本文初稿曾在上海交通大学法学院承办的2016 年全国首届法社会学年会上交流，中国人民大学法学院范愉教授、尤陈俊副教授分别提出了宝贵的修改意见，特此致谢。

本文原题为《到人民法院去：当代中国涉诉信访的法社会学分析》，首发于《中国法律评论》2017年第2期思想栏目，为阅读方便，略去脚注，如需引用，请参阅原文。敬请关注！

“信访是一个典型的中国特色的制度，虽然外国也有与中国的信访相类似的制度……但是一个自上而下遍及立法、行政、司法各个部门接受投诉并解决纠纷的制度系统在世界上大概是独一无二的。”在当代中国大陆，信访遍及国家治理的各个领域，但其中广泛引发关注的则是司法领域的“涉诉信访”，即当事人针对法院、在行使正常诉讼权利之外进行的各类投诉、申诉、抗议等信访活动。

从当事人的角度来说，打官司不仅需要聘请律师运用法律和证据在法庭上据理力争，而且很可能还需要运用各种博弈技巧和方法在法庭之外进行抗争；从法官和法院的角度讲，审理案件不仅要有专业的知识和能力，把事实搞清楚，把法律用准确，还需要有足够的政治意识和社会经验，有效抑制当事人的上访冲动，并在上访发生后能够将其有效化解，实现所谓的“息诉罢访”。

就现实情况看，涉诉信访几乎贯穿司法诉讼的全部过程：在审判之前，当事人由于起诉不被受理或不予立案，可能会去上访；在审判之中，为了表达对审理过程的不满或者争取对自己有利的裁判结果，当事人可能会去上访；在审判之后，当判决得不到有效执行或者想要推翻已经生效的裁判时，当事人也可能会去上访。

从最高人民法院到基层人民法院，投诉的信件和上访的身影络绎不绝。针对数量众多的涉诉信访行动，有关国家机关多次发布规定，以期遏制民众的信访冲动，疏通涉诉信访解决渠道捍卫法院的权威和审判权的独立、公正。

可见，信访与诉讼相伴相随，这已经成为当前中国司法最突出的特征之一。在某种意义上，涉诉信访成为窥视中国大陆司法现状的一个独特窗口，也是研究转型时期中国法律与社会变迁的典型个案。

从目前发表的有代表性的研究成果看，对涉诉信访的研究大致可以分为两类：

一类是主要着眼于具体问题的对策性研究。

白雅丽和宋洪磊从司法实务的角度分别讨论了诉访分离和涉诉信访终结问题，最高检控告检察厅课题组就检察机关涉诉信访问题进行了分析，提出了涉法涉诉信访改革的总体思路、原则和基本要求。

张永和、赵树坤等人合著的《常县涉诉信访：中国基层法院涉诉信访研究报告》，通过对常县涉诉信访案例的多角度分析，反思当下涉诉信访制度中存在的问题，并提出解决问题可能的出路。

易花萍则从法律语言学的角度，对涉诉信访法官权势语言的问题做了一种后现代法学的分析。

另一类是主要着眼于宏观问题的基础性研究。

魏治勋指出：将涉诉信访问题看作主要是司法部门自身问题产物的观点是不周延的，也不利于寻求有效的对策以应对之；因而，对涉诉信访问题的成因应采取系统论的分析进路，在立法、行政、司法三大国家机构系统化处理社会纠纷流程的实证分析中去发现涉诉信访问题的真相。

彭小龙对1978—2015年期间的涉诉信访实践进行了梳理，依据治理的正当性基础和调整机制，对涉诉信访治理进行类型处理和模式构建，运用这些模式审视改革开放以来涉诉信访治理的理念、制度与实践，认为涉诉信访治理应当充分释放程序、绩效等正当性资源和正式调整、非正式调整等机制的作用，并将之统摄在法律程序和程序惯例之中，形成一种可持续发展的“程序正当性下的综合调整”治理结构。

宋心然在其《法官行为与涉诉信访研究》一书中，通过对法官访谈的分析，提出涉诉信访困局的出现是由于司法制度的设计出现了重大缺陷，因而，要想从根源上解决涉诉信访问题，必须对司法制度进行完善和改革。

本文大致属于后一类，着眼于对问题的一般性阐释和理论性评析，主要运用法社会学的研究方法关注涉诉信访这一主题，以社会现实为背景、以真实案例为素材，发现涉诉信访存在的原因和基础，展现涉诉信访现实运作的逻辑，分析其对中国法治发展的影响。同时，作为一个附带的目的，本文期望通过对涉诉信访这一独特的政治、法律现象的研究，展现中国法律与社会变迁的困境与问题。

涉诉信访的法律基础

涉诉信访早在帝制时期就有，在当代中国极具特色，它是中国传统法律文化与当代国家治理模式相结合的产物，具有地域的适应性和有限的合理性。

(一)涉诉信访的传统法文化基础

1.儒家文化之下以“春秋决狱”为代表的司法模式，使得裁判的过程会受到法律之外诸多因素的影响，这为诉讼当事人的上访行为提供了途径和激励。在古代中国，源于汉代的“春秋决狱”的司法模式对后世影响深远。这种司法模式强调司法审判中天理、人伦、王法的统一，法官不仅是具体纠纷的解决者，而且是社会主流价值的传播者以及大众启蒙的教谕者。

“在中国法制漫长的发展过程中，形成了执法、明理、原情的内在统一关系，这是中华法系的特点之一，也是中国法文化中长期积淀的传统。”在这种审判中，判官审判首先看重的是人情，其次是天理，最后才是国法，三者并存，融合在一起。换句话说，在司法审判中，除了法律之外，判官还需要考虑很多情感、道德、天理等法外因素。

这样的审判机制及司法思维为上访者提供了机会，他们可以通过“拦轿喊冤”等足以打动判官的方法，演绎自己遭受的冤屈与不幸，唤醒判官的良心或情感，争取对自己诉求的重视，从而得到对自己有利的裁判结果。

2.古代中国中央集权体制之下的“清官”文化与“京控”（直诉）制度，进一步推动了涉诉信访的发展。在帝制中国，信访的历史源远流长，西汉时期的“缇萦上书”就是成功的案例。包公和海瑞是中国历史上著名的清官，以他们为主角和以“昭雪伸冤”为主题的文艺作品被人们不断传颂，“清官情结”成为支撑被迫害者不放弃希望的巨大精神力量。在司法领域，“京控”（直诉）制度日渐成熟，它把皇帝、清官、冤民联系在一起，允许当事人通过上访在司法领域追求实质正义，在某种意义上成为当代涉诉信访的制度雏形。

尤其在清朝时期，“京控”现象特别兴盛。

“京控”又称“叩阍”，俗称“告御状”，实际上就是直诉，即把某个案件由当事人直接提交中央机构那里进行审理。“凡审级，直省以州县正印官为初审……其有冤抑赴都察院、通政司或步军统领衙门呈诉者，名曰‘京控’。”

清代时期国家对“京控”的规定比较详细，对民人上京告御状作了相当严厉的限制和要求，比如规定“京控”必须遵守逐级上诉制度：“凡军民词讼，皆须自下而上陈告。若越本管官司，辄赴上司称讼者，笞五十”，“如未经在本籍地方及该上司具控，或现在审办未经结案，遽行来‘京控’告者，交刑部讯明，先治以越诉之罪”。

除此之外，《大清会典事例》也对“京控”的地点和实践作了严格的限制。嘉靖朝规定：告状者“于登闻鼓下及长安左右门等处自削自缢，撒泼渲呼者，拿送法司，追究教唆主使之人，从重问拟。”“京控”者一旦被查处申诉不实，将会受到严惩，轻者杖一百，重者要充军。并且，在整个“京控”案件审理期间，原告和被告都要被羁押在案，完全丧失人身自由，而这种羁押往往是漫无尽头的。

但即使是在这种情况下，晚清社会中的“京控”案件数量还是连年剧增，开始是每年几十件，后来达到上百件，以致光绪朝时皇帝对此已经是颇多抱怨。

虽然明清时期的“京控”只是当时司法系统中一个很小的机制，在现实运行中其数量和成效都极其有限，但这个制度的存在颇具象征意义，它意味着遭受到巨大不公正的百姓小民也有可能通过这样的通道和机制，在上访的过程中有幸遇到清官甚至明君，并在他们的恩典泽被下，使自己的案件获取公正的结局。清代“京控”最成功的案例也许要算“杨乃武与小白菜案”，这个案例被一再传唱，妇孺皆知。

总之，儒家的礼法文化、中央集权体制下皇帝通过“京控”控制地方司法的制度设计，加上庶民百姓盼望“青天大老爷”的朴素情怀，构成了当代涉诉信访的历史、文化及制度渊源。

(二）涉诉信访的当代法律制度基础

新中国成立之后，源远流长的传统涉诉信访文化虽然受到了严格规制和管控，但并未被抵制和削弱。现行政治体制与司法管理模式为涉诉信访在当代的繁荣提供了条件，而相关诉讼法则将其改造之后镶嵌进当代司法机体之中，成为诉讼救济的一个附属性机制。

1.权力自上而下高度集中，上级可以控制下级、党政可以干预司法，而司法必须服务于大局，这样的“政法体制”或“政法传统”成为涉诉信访的政治基础。当代中国的权力分配格局，可以概括为两个“高度集中”或“不均衡”：就权力的纵向分配来看，乡镇和区县等下级地方权力有限，而省市及中央权力高度集中；就权力的横向分配来看，党委和政府权力高度集中，而包括法院、检察院在内的其他机构则处于相对附属地位。

在这样的权力结构和“政法一体”的政治体制之下，上级干预下级、党政干预司法，就成为法律领域司空见惯的现象。因而，在打官司的当事人看来，为了争取对自己有利的裁判结果，法庭上按照诉讼“明规则”展开博弈固然重要，而法庭之外依据权力“潜规则”进行的上访也不可轻视，即使是无权力的社会弱者，也有可能通过涉诉信访行为，获取上级机构及其官员对自己案件的关注，并以此影响案件的裁判结果。

距离产生美感，权力的多寡也会导致不同的情感认同与价值判断。访民们常说：“县里尽恶人，省里有隶人，中央是恩人。”清官总是在远方和上面，需要通过漫漫上访去寻觅和遇见。上访者心中的“清官情结”，其本质是权力导向一“信访不信法，信上不信下”，这既是传统文化惯性在当代的具体映射，也是现实的政治体制下当事人一种可以理解的理性选择。

2.法院内部的行政化管理模式，遏制和削弱了法官的自主性和独立性，进一步推动了旨在引入外部干预的涉诉信访的“繁荣”。长期以来，法院内部实行行政化的管理模式，长官中心主义色彩非常浓厚。具体来说，审理案件的法官对很多案件并不具有独立的决定权，重要案件如何裁判，一般得上报庭长、院长、审委会决定。这样的机制使得很多不参加庭审但拥有权力的法院长官们可以对案件结果产生影响。

换句话说，坐在法庭上主持庭审的法官，往往并非是案件结果的决定者。因而，在当事人看来，既然法庭上的法官不是真正的决策者，那倒不如通过信访去寻找那些真正有权决定裁判结果的人，即法院的庭长、院长以及党政官员。为应对这一现实需求，各级法院及党政机关往往设立有“院长接待日”“县市长接待日”，上访者蜂拥而至。

正是考虑到法院的行政化和附庸性导致了对审判的多方干预，最近一轮司法改革的重要目标之一就是建立主审法官负责制，保障庭审在裁判中的决定性地位，让负责审判的“法官”而非“长官”决定案件结果并对其负责，从而杜绝外部干预，剔除引发涉诉信访的体制性根基。

3.当代中国诉讼制度中的“审判监督程序”，是涉诉信访的直接制度基础。当前的涉诉信访，绝大多数围绕的是民商事案件，而在不同阶段的涉诉信访中，最让法院头疼的则是判决生效之后的上访，即法律上所称的“再审”。

对此，《民事诉讼法》有详细的规定，对已经生效的裁判，有三类主体可以启动案件再审：

（1）各级法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级法院对下级法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误的，有权提审或者指令下级法院再审。

（2）当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为有错误的，可以向上一级法院申请再审，但不停止判决、裁定的执行。

（3）最高人民检察院对各级法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级检察院对下级法院已经发生法律效力的判决、裁定，认为不合法的，应当提出抗诉。

除了《民事诉讼法》的规定外，《刑事诉讼法》和《行政诉讼法》中也有类似的规定。通过上述规定，现行法律确立了涉诉信访的基本格局：对于已经生效的司法判决，当事人不服的，可以向上一级法院申请再审；与此同时，当事人可以向上级法院院长甚至最高人民法院院长提出申请，要求他们提出案件再审，还可以向上级检察院甚至最高检察院提出申请，要求他们对裁判提出抗诉。相关法律的存在，将旨在推翻生效裁判的上访行为合法化，为涉诉信访提供了扎实的制度支撑。

涉诉信访的运行状况

21世纪以来，随着改革的深入，中国社会的利益格局发生了深刻变化，公民的权利意识不断增强，每年的诉讼数量不断增长，与此同时，针对法院的涉诉信访也保持在高位运行。

自2010年到2014年，随着对涉诉信访问题的重视，国家采取了一些对应的措施，因而，全国法院办理涉诉信访的数量呈相对下降趋势，具体变化如下：

数量巨大的涉诉信访，深刻地影响了中国司法的正常运行。按照一般的逻辑，司法诉讼中对立的双方应该是原告和被告，他们基于不同利益诉求，针锋相对地进行对抗，最终由法院居中作出裁判。

然而，涉诉信访的存在让诉讼格局发生了奇妙的变化，对立的双方往往由原告和被告转变成了当事人和法院：当事人由于种种原因，想尽办法通过信访给法院施加压力，期待获得对自己有利的裁判结果；而法院一方则竭尽全力设法遏制当事人的上访冲动，并在上访发生后采取对应措施将其安抚、摆平。于是，当事人和法院之间展开了一场围绕涉诉信访的特殊斗争，呈现一幅不同寻常的权力博弈的图景。

(一）当事人的信访行动

在司法审判活动中，诉讼当事人上访并非是一种优先的选择，很多时候是一种被迫和无奈的选择。

关于涉诉信访的原因，内蒙古自治区高级人民法院一位法官总结道：

“有的是信访人自身缺乏法律知识和诉讼风险意识，对人民法院的裁决不满意、不理解、不配合而上访；有的是由于审判工作质量不高，实体裁判有问题，使群众的合法权益得不到保障，或是程序不公正，该受理的不受理，该释明的不释明，使群众应有的救济渠道不畅通；有的是法院执行不当侵害当事人的合法权益；有的是司法人员作风简单粗暴，言辞不负责任，引起当事人的不满和对立情绪；还有极个别司法人员知法犯法、徇私枉法，使群众失去了对法院的信任；还有极个别法律工作者将败诉原因归咎于法院，故意怂恿当事人信访等等。总之，信访的原因林林总总，情形各异。”

为了清晰地展现当事人的涉诉信访行动，本文将诉讼全程分为三个阶段：审判前、审判中、审判后。在不同的阶段，引发上访的原因和背景，存在诸多差别。

1.案件审判之前的上访，排除当事人缺乏诉讼知识以及对法院解决纠纷的能力彻底绝望等较极端的情形之外，引发上访的一个很重要原因是法院不受理、不立案。

面对当事人的起诉，法院不受理主要有两种情形：一是法定不受理，比如法律规定，对抽象行政行为法院不受理，涉及外交、军事等领域的纠纷不受理等；二是人为不受理，即按照法律应该受理，但因为某种原因，法院却不予受理。

现实中，这类情形包括：政府主导的拆迁工程、大型企业造成的环境污染、国有企业改制引发的矛盾以及政治敏感的案件，这类案件常常因为党政部门或者强势集团的介入和干预，导致法院不受理、不立案，从而使得当事人告状无门，不得不走上上访之路。

2.案件审判之中发生的信访行为，大致可以分为两类：一类是被动的上访，即当事人认为法官腐败或受到外界干预，会导致审判不公正，于是被迫在法庭之外以信访的方式对此进行抗衡；另一类是主动的上访，虽然庭审过程并无不公，但当事人期望通过上访给法院制造压力，让法院明白自己“不好惹”，从而争取对自己有利的判决。

司法腐败、审判权不独立、当事人法律意识淡漠以及整个社会互信的缺失，是引发涉诉信访的重要原因。尤其是司法腐败和审判权不独立，常常让当事人对案件能否得到公正审判产生疑虑，从而不得不通过上访活动表达异议和进行抗衡。

以司法腐败为例，国内权威媒体发布的一个法官腐败的报告显示，腐败高发人群是各级法院“一把手”。在共200人的腐败样本中，各级法院原院长、副院长分别是41人、43人，占到样本总数的42%，几近“半壁江山”，而这84人中有受贿行为的高达82%。

司法领域的腐败，其直接结果就是审判不公正，当事人以及公众对司法权威和司法公信力深深怀疑。在这样的背景下，当事人在审判中采取的上访行为可以得到理解，尤其是弱势一方的上访，甚至可以获得舆论的肯定和支持。

3.审判之后，当事人期望推翻对自己不利的判决结果或者已经生效的判决得不到有效执行，成为引发上访的常见原因。判决生效之后，当事人若认为该判决不公而进行上访，这在法律上为“申诉”。导致当事人在判决生效后选择申诉的原因很多，包括审判结果确实不公或者程序有明显瑕疵、当事人对判决理解的偏差甚至执拗以及少数律师在败诉后对当事人的误导等。

在现实中，当事人在裁判之后的申诉活动比较普遍，但最终能被法院接受并启动重审的机会并不多，而成功推翻了原审判决并获得满意结果的就更加罕见。福建省的念斌案是近年来一个广为人所知的成功案例，在被告人念斌被以投放危险物质罪判处死刑的情况下，其亲属坚持认为判决错误而上访不止，引发了媒体的关注和同情。

最终，司法机关启动重审，当事人被改判无罪。湖南省的唐慧案也是一个被上访者津津乐道的故事，在认为伤害自己女儿的罪犯没有得到应有惩罚后，唐慧坚持上访六年，期间经历了无数曲折，但最终等到了自己满意的裁判结果。对很多上访者来说，远如杨乃武与小白菜，近如念斌和唐慧，都是鼓励他们在艰辛上访路上坚持下去的“榜样”。

与认为法院判决不公而进行上访申诉不同，很多当事人在审判中获得了胜诉，但由于种种原因，败诉方不执行判决结果，胜诉方虽赢得了官司，却得不到补偿，法院的判决成了一张毫无意义的“白条”。判决执行难，把很多当事人推上了上访之路，这是令人沮丧和悲哀的又一个现象。

由于司法权威不足、社会诚信缺失、执行机制软弱等诸多原因，“执行难”长期以来都是困扰法院的疑难问题。1999年，中央以11号文的形式转发《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，“执行难”作为司法领域最大的顽症浮出水面。自1999年以来，最高人民法院先后多次启动了“清理执行积案活动”。但这种“风暴”式的集中清理活动并不能治本，运动式的执法模式也不断遭到垢病，无法从根本上解决“执行难”和“执行乱”的问题。

最高人民法院的统计显示：1993年，当事人自动履行生效裁判的比例占70%，需要法院强制执行的比例只有30%，但在十年之后的2003年，需要法院强制执行的比例上升到52%，当事人自动履行的比例只占了48%。而到2010年前后，需要强制执行的比例已经上升到了60%。千辛万苦获得了胜诉，却要面对判决无法执行的现实，于是，当事人不得不再次踏上上访之路。

对于“执行难”引发的上访行为，辽宁省高级人民法院的一位执行法官指出：法院拥有裁决权，是解决社会矛盾的最后一道防线，而执行则是法院工作的最后环节，是矛盾最集中、最尖锐之处，也最容易引起信访。广州市中级人民法院的法官也表示，法院的判决往往难以落实，成为“一纸空文”，法院也很恼火，“如果连司法机关都没有办法强制执行的案件，那么，除了信访这种特殊的途径，就真的没有别的解决方法了。”

(二）法院的应对策略

大量的涉诉信访，令法院感到非常棘手：当事人在法律之外开展的上访活动，既干扰了正常的司法程序，也耗费了法院巨大的精力。由于当事人信访的行为尤其是比较极端的如群体上访、暴力上访、越级上访与中央反复强调的“必须维持社会稳定”的政治目标相冲突，法院也会因此受到上级法院和同级党政部门的问责，甚至连最高人民法院也出面强调，要求各级法院采取各种手段和方式，最大程度解决好涉诉信访的问题。

面对来自上级及同级党政机关要求“维护稳定”的压力，法院必须想方设法预防涉诉信访的发生，控制涉诉信访的升级，有效化解涉诉信访活动。处理涉诉信访，成为法院一项重要的政治任务，为了完成这项任务，法院会根据不同的情况采取不同的对策，即要有柔和的方法，也要有强硬的姿态，即所谓的“恩威并重”。

1.对于不是特别极端和暴力的上访者，法院通常以体贴的姿态，运用柔和的方法，化解上访者的怨气，适当满足其要求，争取彻底解决问题。这是一个“斗智斗勇”的过程，在此过程中，法官们运用了各种办法，总结了诸多经验，广东一位法官的经验是：

做好涉诉信访工作要“真、明、释、督、联”。

“真”，是真实、真心、真意，让人温暖、温馨、温和，感受和谐、正义、廉洁。做到“真”，需要每一个信访工作人员学会换位思考，将心比心，平等对话，想其所需，化其所忧，帮其所困，回其所应，让信访人相信法院是有理可说、有难可解的地方“明”，是明细、明晰、明白，耐心倾听，温和引导，了解信访实情，把握来龙去脉。

践行“明”，需信访工作人员学会细致入微地听，切实让信访人把话说完，把问题道明，把心愿掏出，且“不得随意创新……应从一些经过考验并受到尊重的原则中汲取启示……应当运用一种以传统为知识根据的裁量，以模拟的方法，受到制度的纪律约束，并服从“社会生活中对秩序的基本需要”。

“释”，是释解、释疑、释惑，司法答疑，判后解惑，分解疑点纷争。推进“释”，需要各级法院健全信访窗口职能，强化接访人员释法答疑工作，采用以案说法、以情说法、以理说法以及返聘法官答疑、人民调解员调解等方式，化解信访人“法”结与“心”结。必要时，也可让原审法官直面信访人，从证据采用、法律适用等方面逐一释疑，切实使信访人疑窦顿解，让法活在信访人心中，并在法中寻获问题的答案。

“督”，是监督、督促、督导，更是树形象、显公正、谋和谐的重要措施。因而，狠抓“督”，就要健全涉诉信访案件的办理程序，加强纪检部门案件监督作用，对涉诉信访案件确实存在违法违纪行为的，做到绝不姑息，严肃处理，维护信访人的合法权益。

“联”，是联系、联通、联动，由下而上、由内及外、由表及里，加强沟通，善借外力，互助共赢。强化“联”，要求法院主动向党委、人大、政协及上级法院汇报工作，加强与地方政府职能部门沟通，构建起党委领导、人大监督、政府支持、法院主力、各界配合的化解涉诉信访工作格局。

审判之前，为了预防涉诉信访的发生，有些法院的做法是“送法下乡”，与行政部门协调合作，提前发现并化解矛盾，防止其转化成涉诉信访活动；为防止矛盾激化和升级，有些法院会要求办案法官“带着感情去办案”，拉家常、谈感情、说道理，化解当事人的不良情绪和对立行为。

总之，法官要明白当事人为什么上访、想达到什么目的，然后采取有效的措施。

对此，办理涉诉信访的资深法官指出：

“实践中，有的当事人是借信访给法院施加压力，制造影响，达到胜诉目的；有的是通过信访达到再审目的，如一些终审而又申请再审的案件；有的是通过信访来解决生活困难，如要求解决低保、救助或安排就业等；有的就是通过信访来满足自己利益最大化的需求；还有的是通过信访‘要个面子’或‘争一口气’等。因此在处理信访案件过程中要通过信访人的言语、诉求、表情达意来准确把握信访人的目的和动机，对症下药，找到利益的平衡点，进而采取灵活多样的方法化解矛盾。”

审判之中，为了防止上访者前往县城、省城、京城等“重点区域”，控制和降低因上访者身体的移动而带来的政治风险，有的法院要求变“当事人上访”为“法官带案下访”，走入田间地头，像延安时期的马锡五一样，实现重心下移，就地解决问题；有的法院则借助现代通讯技术，即远程视频接访，把上访者留在当地，以最大可能减免“越级上访”的发生。

为了防止当事人因对审判不理解或认为裁判不公正而引发上访，法院在审判中越来越强调通过调解处理案件。作为一种具有浓厚儒家色彩和东方特征的纠纷解决方式，调解不必拘泥于严格的法律规范，而是强调通过诉讼双方的对话、沟通，综合运用人情、道德、法律等规范，寻找共识，达成妥协方案。

通常来说，通过调解结案，既然是原被告双方都同意的结果，法院自然就没有了当事人上访的担忧。在此过程中，法院反复强调审判的民主化、大众化，司法审判既要强调法律效果，也要强调社会效果，案件办理应该让群众满意。

审判之后，有的法院建立了“判后答疑制度”，当事人可以在审判之后与法官预约面谈，答疑法官会针对当事人的问题，作出耐心和详细的回答与解释，并对当事人的情绪进行疏导，防止其演化成上访行动。另外，对于那些因涉诉上访而陷入生活困难的人，法院也会在比较谨慎的情况下，适当给予经济资助，上访者拿到资助并承诺不再上访，这种做法被民间称为“花钱买太平”。

2.对于那些“闹得过分”的上访者，法院也会在必要的时候展现威严，运用强硬的手段，予以“严厉打击”。法院对明显违法或行为过激的上访者，会采取不同法律手段予以应对：轻者，可能会被处以罚款、拘留；重者，可能会被追究刑事责任。为此，2014年12月，最高人民法院印发了《关于依法维护人民法院申诉信访秩序的意见》，规定申诉信访也不可任性，必须遵守法律、法规，否则将会招致法律惩罚。

法院应对不法上访者的最严厉的手段是处以诸如“寻衅滋事”“扰乱社会秩序”“敲诈勒索”等刑事犯罪。以上访者被判“敲诈勒索罪”为例，此类案件在河南内黄、河北沧州、吉林磐石、黑龙江佳木斯等地均有发生，仅2014年公开发布的此类判例就有上百个之多。客观来讲，大量针对上访者的刑事审判，既有上访者本身行为违法方面的原因，同时也不可避免会有地方为了维稳而滥用刑罚之嫌。

对此，有学者尖锐地指出：“随着维稳形势的告急，此类判例越来越多。一种可接受的解释是：随着收容遣送和劳教制度的废除，地方政府对付访民已无得心应手的工具了，所以‘需要开发新产品’，但依法治国是不可能为地方政府的特殊需求定制新产品的，只能新酒装旧瓶，敲诈勒索罪名因此升级换代。……显然，敲诈勒索罪名已经成为中国信访制度的一个有机组成部分，是一部分访民的终点站。”

涉诉信访的法治批判

涉诉信访与司法审判相伴相随，是烙印在中国司法机体上一块深深的胎记。客观来讲，诚如上文分析，涉诉信访的存在有其历史的法文化渊源和现实的法律、政治基础，一方面，在司法不公正的大环境下，它也确实在维护弱者权益及遏制司法腐败方面发挥了积极的作用；另一方面，随着法治理念的普及和法治战略的实施，涉诉信访也受到法律界的批评和质疑。

“众所周知，在我国的社会治理中，最棘手的问题莫过于信访制度，这也是社会各界关注的焦点。尤其是‘涉诉信访’混淆了司法与行政、诉讼与非诉讼的界限，不仅加剧了治理的难度，也使所谓‘信访不信法’被界定为国人有悖于法治思维和法治方式的行为特征。”因而，从长远来看，涉诉信访无法与现代法治的原则和要求相吻合，它会对中国司法权威和法治发展造成深远的危害。

(一）涉诉信访对司法公正性的损害

司法属于解决纠纷的裁判活动，而裁判应以公正为最高目标。然而，大量涉诉信访的存在却常常损害到本来就很脆弱的司法公正。涉诉信访对司法公正的最恶劣影响，当然是当事人通过上访引入的权力干预。审判权独立是审判公正的前提，然而，各级党政机关、司法机关为了应对上访者而设立的“县（市）长接待日”“院（庭）长接待日”，为权力干预审判打开了绿色通道，并不参与案件审理的司法长官却可以依据其手中的权力直接对案件结果产生影响，并因而鼓励和刺激着当事人的上访行动。

除此之外，涉诉信访对司法公正的更普遍侵害则是通过“信访考核机制”，直接改变了法官的审判方法和思维模式。在当前的审判管理模式下，对信访工作的考核，简单地以“案件信访率”“服判息诉率”“信访案件化解率”等指标考核法官，考核结果直接与法官个人业绩挂钩。

在此背景下，“法官为了取得好的工作业绩，在审判过程中不得不考虑信访因素，或者久调不决、和稀泥，或者为逃避信访责任而将矛盾上交，将本来不复杂的案件提交审委会研究，或者以牺牲公正为代价，向一方当事人让步。”

一方面，为了防止当事人上访，法官在审判中过度运用调解方式解决案件。调解的好处是不必太拘泥于证据和法律，只要达成原、被告双方都同意的结果，就会万事大吉，不必担心执行难，更不必担心当事人上访。然而，调解也常常会导致不公正的结果，破坏法律规范实施以及导致司法权威的衰微。近年来，官方媒体对高调解率大加宣扬，调解率越高，越值得赞扬。甚至有些法院出台了规定，对基层法院的民事案件调解率和撤诉率作出硬性指标要求。

比如，《湖南省法院系统工作考评内容和评分标准》明文要求：“中级法院所辖基层法院的民事案件调解率以45%为标准，每低一个百分点，对所属中级法院扣0.05分；中级法院及所辖基层法院的民事案件撤诉率以15%为标准，每低一个百分点扣0.1分。”据湖南一些基层法院法官反映，为了完成任务，只能违背当事人双方自愿的原则，采用“强调、压调、骗调、拉调”等手段迫使当事人接受法院的调解。

对此，有学者指出：

“就司法政策而言，1990年以来学术界、法律界一直努力推进的司法职业化已经被司法的‘民主化’所替代。审判和调解的关系也已经从‘当调则调，当判则判’变成了‘调解优先，调判结合’。这一司法功能转变的背后并不是司法规律本身的要求，更多的是回应涉诉信访带来的压力。息诉罢访，而不是实现社会正义，成了法院的主要目标。”

另一方面，为了减少涉诉上访，法官在案件审判中会过度考虑非法律因素，从而大大削弱了判决的合法性。司法公正的基本要求是“以事实为依据，以法律为准绳”，然而，由于涉诉信访的盛行及其对法官本身的威胁，“政治正确”和“稳定第一”成为很多法官的信条，法律却被放到次要位置。

现实中，法官在审判中更多考虑的是如何平衡各种利益、怎样协调各种关系，诚如资深法官所坦承：

“要通过利益衡量，判断哪种利益更为重要，最大可能地增进社会的整体利益。因为对于一些利益冲突，需要通过牺牲一种利益的全部或部分来获得另一种利益的增进。……尤其是在社会转型期，一个涉诉信访案件往往牵涉到多个政策区域、多种利益关系、多个政府部门。很多涉诉信访问题，仅靠法院一家根本无法解决。这就需要法院和法官主动地和这些部门沟通。”

英国法官曼斯菲尔德曾在司法有限性上给出警示：司法不能考虑政治结果，考虑政治结果，也就是考虑个案正义之外的问题。法官只对是否正义负责，而不要给司法塞进任何非司法所能承担的目标。

虽然说中国的司法模式有其独特性，但是，如果法官认为社会效果优先于法律效果，裁判合不合法不重要，当事人会不会因此而上访才重要，那么，在这样的司法文化和裁判逻辑之下，法律的权威如何树立？司法的权威性和公信力又如何维护？

(二）涉诉信访对司法专业性的损害

法律如同医学，是一门专业性的知识和技能：受过严格训练的法律人，按照自己的专业性判断，对其审理的案件独立作出裁判，而这个裁判应该得到社会的尊重。然而，涉诉信访及其处理机制使法院沦为“维稳机构”，法官的专业能力以及职业的荣誉感逐渐丧失。

由于涉诉信访机制的存在，当事人可以通过很多方式、借助很多力量，对正在审理的案件施加影响，对已经生效的裁判启动再审，数量庞大的涉诉信访让法院苦不堪言。

资料显示，某省高院信访法官平均每季度办理各类申诉案件200多件，最多的一天接待来访群众206人。安徽省黄山市法院的调研情况显示，自2011年以来，黄山市两级法院共审理案件43043件，分别为10849件、9350件、14588件以及2014年上半年的8256件；而同期处理涉诉信访1669人次，分别为533人次、378人次、495人次和2014年上半年的263人次，年均处理477人次。显然，处理涉诉信访，已经成为法院在正常审判之外的第二业务。

在“社会治安综合治理”的体制下，诉讼、调解、仲裁、信访，所有这些纠纷解决方式的运用，最终都要服务于“维护社会稳定”的总目标。在“维稳”的指挥棒下，法院处理涉诉信访，首先不是一个法律问题，而是一个政治问题，判断法院工作成效的标准常常不是法律适用的准确性和合法性，而是能否把问题解决，让上访者不再上访。

对此，山东省高级人民法院副院长说：

“涉诉信访是长期困扰法院工作的难题。当前法院内部对于涉诉信访，总的处理原则是‘谁办案，谁负责’，法官对自己审判的案件质量和引发的信访问题一包到底。对于重点信访案件，庭长、分管副院长也要承担相应责任。在这样的处理机制下，信访案件对办案法官形成了巨大压力。”

为了遏制和化解涉诉信访，法院在与当事人的信访博弈中，有时候不得不采取很多违背法律的、委曲求全的方式去解决问题。因此，对于法官来说，社会经验和博弈技巧变得更加重要，“摆平就是水平”，而司法知识和审案技艺却常常显得无足轻重。

与此同时，面对处理涉诉信访的政治任务，法官专业能力得不到认可和发挥，职业尊严和荣誉也得不到保障。尤其是基层法院，它们承担了全国80%以上的诉讼案件量。面对日益增多的社会矛盾，维护稳定、大调解思路成为法院的应对之道。因此，对法官裁判结果不满或者法官言行稍有不慎，都会导致当事人信访、投诉，此后息诉罢访的问题也成了法官的工作之一。令不少法官深受其扰的是当事人缠访、闹访。

因而，“法官在裁判时不得不考虑当事人的情绪，甚至求着当事人去调解，感觉法官就是调解员的角色，如果再被无理由投诉信访，法官的尊荣感很难实现。”对此，身处其中的年轻法官非常纠结：“有时会觉得调解没有尊严，特别是双方所想就差一点时，你要苦口婆心去劝解甚至去求一方”。

在此背景下，很多有理想的年轻优秀法官选择脱离法院，离开自己本来钟情的法官职业。这样一来，在法官这个最重要的法律职业群体中，有可能形成一种专业性“逆淘汰”的恶性循环。

(三）涉诉信访对规则意识和诚信精神的损害

涉诉信访使得当事人可以通过自己的上访行为影响、改变甚至推翻法院裁判，从而争取到对自己利益最大化的结果。在这样的可能性之下，为了在严酷的信访竞争中争取胜出，上访者有时候不得不采取极端和惊险的措施：集体访、越级访、暴力访等。在此过程中，有的人被惩罚，而有的人则因为冒险获得了高额回报，这让涉诉信访更像一个“江湖世界”。

上访者竭尽全力，运用自己的方式和谋略，期望影响法院的裁判，而法院在“维稳”下左右为难。于是，涉诉信访的基本规律往往就成了“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，合法诚实者得不到救济，而“调皮捣蛋者”却可以获得好处，这不就是一种别样的“囚徒困境”？

如果放任这样的趋势继续蔓延，长此以往，那么信访制度就不是在催生具有民主、法治意识的现代公民，而是在宣扬“丛林法则”和教唆老实人去学坏，是在奖励和培养暴民。

因此，在谈到河南省内黄县上访者被以“敲诈勒索”罪名判刑的案例时，有学者分析指出：“信访制度的弊病在于，以虚伪的包青天精神建构现代社会的治理模式，以中央政府、地方政府和访民之间劳民伤财的博弈，来缓和矛盾的爆发。它缺乏裁决纠纷的客观标准和程序，最终鼓励缠访。总体上看，访民、地方政府和中央政府三方都是博弈的失败者。”这样的情形，在行政信访领域中存在，在涉诉信访领域也存在，甚至更为突出。

结论

涉诉信访属于当前中国法学界讨论的一个热点话题，与其他规范性、对策性的研究不同，本文主要运用法社会学的方法，基于真实案例和数据，进行观察和描述，强调分析问题而非解决问题。经由对主题的描述和分析，本文得出如下三点结论：

第一，涉诉信访是一种地方性知识，它以中国传统司法文化为渊源，以当代中国“政法体制”为政治基础，在一定程度上满足了社会转型时期民众尤其是社会弱者对司法正义的需求，因而，它的存在具有时代的必然性和有限的合理性。

第二，在中国推进法治、谋求塑造司法权威的进程中，涉诉信访的反法治一面日渐凸显，它的存在削弱了司法的专业性和独立性，损害了司法公正与司法权威，同时也无助于现代公民法律意识的形成。换句话说，它破坏了法治赖以存在的基础。

第三，涉诉信访展现出的问题与困境，并非一个孤立的个案，它具有代表性，反映了中国法制现代化的曲折和艰难。未来，中国需要打破政治对法律的束缚与捆绑，释放法律自主性成长的空间，不断树立和捍卫司法的权威，唯此，才能彻底解决涉诉信访的难题，推动中国法律和社会的现代化转型。