中国作为最大的发展中国家，离完善宪制尚有相当的距离。但中国的努力不可低估。2010 年，中国一跃成为世界第二大经济体，这也引发了中国是时候讲述自己故事的讨论：“中国人有能力创造伟大的故事，中国人也一定能学会讲好自己的故事，让中国的故事传遍世界、感动世界。” 对于中国经济转型，林毅夫教授认为，“中国模式”已然形成，这种模式一定程度上可以解释中国1978年后改革开放所取得的快速经济发展。

近来一些中立机构的研究数据甚至表明，将近70%的中国人认为政府是民主的并且治理良好。盛世中国端倪初现，在有关国家未来不同的设想、不同的可能性和假设当中出现各种不同的声音，这并不难理解。然而，对于中国宪制在现实中是如何演进的，却鲜有论述。

在有关中国宪制的既有研究基础上，本文首先阐明为何“不成文宪法”的概念被误用以及此一概念为何不适合中国，随后提出了中国自1978 年以来已经逐步建立起了一种执政党与国家相互依存的“双轨宪制”结构。具体而言，文章将阐明：

最后，本文认为，中国应当在已然形成的双轨宪制的基础上，找准定位，实施增量式、渐进式的宪政改革。

“不成文宪法”的概念首先为戴雪（A.V. Dicey)提出，以解释英国没有正式的成文宪法的状况。在中国的语境下，法律制度并没有完全按照现行宪法有效运转，行动中的宪法与纸上的宪法仍有很大的距离。中国也因此被指责，认为其所谓的宪法，在某种程度上或者是虚假的，或者是被滥用的概念。但问题是，如果成文宪法不能够描述中国的法律制度，那么中国的政制是按照何种宪法规则运转的呢？为此，强世功教授诉诸“不成文宪法”概念。

强教授的论点主要建立在戴雪所阐述的两个规则的基础之上，一个是严格意义上的“宪法律”，这些规则是由法院强制执行的；另一个则是“宪法惯例”，由惯例、默契、习惯或者常例所构成。

据此，强教授得出结论认为，中国宪政运行状况可以被描述为另一种形式的不成文宪法，如党章、宪法惯例、宪法学说以及宪法性法律。但如上文已提及的，他误解了 “不成文宪法”。

虽然戴雪提出了构成英国宪法性法律的两种规则，但是，他所指的“惯例”并不是正式的法律， 即使这些惯例可以调整某些主权者的行为。戴雪强调，“成文法”与“不成文法”（或者普通法）的区别并不就是法律与惯例的区别。宪法惯例可以被认为是广义上宪法性法律的一部分， 此时指的是它的地位等同于宪法规则。但是，根据英国的“议会主权”和“法治”原则，宪法惯例必须服膺于宪法规则。

然而，现实生活中，中国的成文宪法未能像其所规定的那样发挥作用，而像“橡皮图章” 一样被置诸一旁。强教授阐述道：:

既然成文宪法在实践中并没有很好地发挥作用，强教授认为，中国共产党的领导可以视为中国的不成文宪法。这里，有关“不成文宪法”概念的使用是武断的。

由此看来，源于英国法治实践的“不成文宪法”概念，在中国语境下被误用了，它无法反映中国转型时期变化发展的政制。

“不成文宪法”概念不能够完全反映中国的政治现实，但是，“中国共产党领导的多党合作是根本法，它是中国政治制度基础的根本法，中国的主权最终由两个实体组成：中国共产党和全国人大”的论点部分地抓住了中国政制核心。

普遍认为，中国宪法是不具有司法适用性的，因为现行《宪法》第62条和第67条，仅授权全国人大修改宪法、监督宪法的实施，并且只有全国人大常委会具有解释宪法和监督宪法的职权。 2009年，最高人民法院发布了《关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》，亦明确将宪法排除在司法判决的适用依据之外。

中国宪制的关键要素由两个部分构成，这与其他民主国家并不相同。然而，这种从事实性命题推出规范性命题的做法是不成立的。这是一种基于现状合法化中国共产党统治的有效途径，但却是一种从事实性命题推出应然性命题的做法。况且，这既不能揭示出中国共产党与全国人大的实质关系，也不能反映实践中双轨宪制的作用机制。

从实践经验来看，中国共产党和全国人大在中国转型进程中都发挥着重要作用。 如果宪政不仅是法典化的宪法规范，那么与其他国家一样，中国也有宪制。

同样，由于成文宪法不能完全反映中国的宪制秩序，将中国宪制秩序视为一种“变种”，也是有意义的。

实际上，中国宪制已经由一种由党章和宪法构成的双层结构演化而来，这两种宪制都是不可缺少的，也不能被忽略。那么，关于此种双轨宪制如何形成，以及在这一双轨宪制结构下党和国家相互作用的条件是什么，尚需阐明。

(一）国家宪制的强化

因为缺乏实质意义上宪法实施的司法审查机制和对政府违宪行为的防范措施，按照西方标准，许多学者简单地指责中国的宪法只是“装饰品”。在“齐玉苓诉陈晓琪等以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利纠纷”  —案（以下简称“齐玉苓案”）引发的宪法司法化浪潮的起伏转折之后，情况更是如此，中国宪法实施的司法审查可谓希望渺茫。

2001年，最高人民法院对“齐玉苓案”有关宪法条款的解释提供了中国宪法的司法适用某种可能性，这种可能性曾被热情地欢呼。但是到了 2008年，当最高人民法院宣布前述司法解释失去法律效力后，此种路径也被关闭了。

然而，这一结论却主要是从西方“法院中心主义”的路径中得出的。它忽略了这样一个事实，即宪制也必须通过其他国家行为主体予以强化和实施。特别是，全国人大作为宪法规定的最高国家权力机关，自1978年以来一直有效运转。如果考虑到这一点，中国宪法不具有司法适用性并不意味着宪法不能够以其他的方式实施。

与西方的政治制度不同，中国宪制是建立与人大制度的基础之上的。因此，从人大制度而不仅是宪法司法化的角度，来评价宪法实施可能是更有效的。

人大制度在过去的三十多年中不断得到加强。全国人大会议严格按照八二宪法的规定如期举行，也就是说，它每年召开一次会议，并由全国人大常委会召集。对立法活动的检视将表明全国人大在中国已经履行着新的职能。

首先，在中断整整20年之后，法律草案被重新提起。截至2010年，全国人大及其常委会已经通过了 232部全国性法律，地方各级人大通过了 8800多部地方性法规。这些构成了中国广义上的法律制度，包括七大部门法，涵盖政治、经济、文化和社会生活的各个方面，带有鲜明的中国特色。全国人大在平行的和垂直的法律制度体系中处于核心地位，连接着执政党、国务院及其工作部门，向下则通过地方人大延伸到各个地方。

其次，全国人大制度性监督功能被不断强化。在实践中，全国人大及其专门委员会和人大代表都履行着监督职能，这种监督指向国家机关和国家机关工作人员。监督可能是个人化和随机性的，也可能是制度化的和规范化的。 

再次，人大代表在每届人大会议中发挥着越来越重要的作用。代表们不满的发言和尖锐的质询在1979年后数十年来的人大会议中已经成为常态。不仅如此，一些代表公开反对时任总书记关于这种政策是“必要的和可能的”看法。这里，关键的区别在于，代表们只要“实事求是”且符合公共利益，他们就能够自由发言和投票。

2005年，全国人大发布了《处理人大代表的询问和质询的程序规定》来强化代表们的作用，这无疑向一个更加公开、协商性的制度又迈进了一大步。现在，代表们在人大会议上向官员提出询问是非常正常的事情。

另外，在某些领域，单一提名候选人选举被改为竞争性选举，在投票权问题上，也就授予了代表们更多的自由。

因此， 在将立法的能力应用到现实生活过程中，代表们作为立法者的代表意识和意愿显然发挥了一定的作用。在西方多党制的范例和代表制之外更加广阔的视野中，立法活动中的代表决不是虚拟变量。我们应当评估各种立法活动的“意义”，并且将它们置于连续的代表行为之上予以考察，至少按照代表水平将它们在更加宽泛的意义上进行考察。

在这种意义上，一个全国人大代表同样拥有它的代表机制，尽管其民主水平要比自由民主国家的要低。比如，非民主国家的立法活动一定程度上的代表性的存在就变得可以理解，且能够描述和比较。在现代复杂的社会中，有关代表机制的配置或许能够产生可行的代表原理而不仅仅是政府代表。

因此，即使代表形式、代表活动与自由民主国家的立法监督不同，在脆弱的制度化体系中带有较强行政干预色彩的代表也具有相似的目的。

地方人大会议制度同样得到加强。 地方人大可以拒绝党提名的国家公职领导人。一份关于 27个省份的地方人大的调查报告显示，有18个省份曾经否决了 49名（总人数712人）党提名的候选人，否决率达到4%

实践中，地方人大常委会也会因为对某些法院工作中诸如司法不公等问题不满而否决地方法院的工作报告。 同时，地方各级人大也不再简单地抱怨系统性的问题，而是积极探索法律所未规定的强化自身职能的“新形式”，包括检查和评估部门执法责任制、法律监督书和个案监督。

如此看来，说中国宪法不过是“装饰品”的观点，主要基于法院是宪法实施的核心之自由主义主张。但如上所述，在中国语境下，国家宪制的真正根基不在于法院体系，而是人大制度；因为根据宪法，人大的一个根本性职能就是创造和维护国家行为主体，包括法院。

(二）政党政制的规范化

虽然国家宪制得到了强化，但是在某种意义上说，中国仍然是一个执政党在实践中起决定性作用的执政党与国家体制。如果不检视中国共产党的的作用，就很难说弄懂了中国宪制。

1.共产党合法性的挑战

自开放政策实施以来，如何维护党的合法性一直都是个挑战性的话题。考虑到中国共产党总是先于全国人大召开全国代表大会的政治现实，党必须遵从国家宪法维护人大制度的权威性。如果没有意识到这一点，在这种社会现实的背后，中国共产党就很难维护自身的权威。尽管在贯彻代表制原理方面比较脆弱，全国人大作为最高国家权力机关，拥有宪法所赋予的正式的合法性基础。因此，立足于国家宪法之上的全国人大的合法性，具有优越于中国共产党的地位。

2.党的规范化

中国共产党的一个创新举措是紧密结合并坚持人大制度。

在中央层面，根据国家宪法产生的全国人大常委会委员长（立法分支），国务院总理（行政分支）和其他人员，同时是中共中央政治局委员。为调和党的宪制和国家宪制，已经形成了这样的政治惯例，在全国人大会议之前先举行全国党代表大会，决定中共中央委员会（205 名中央委员和171名候补委员）以及中共中央纪律委员会（130名委员）的组成，然后组织中共中央政治局（25名成员），中共中央军事委员会，中共中央政治局常委会（7名常委）以及中共中央书记处。

现在已经形成了这样的政治惯例，书记处必须同时为中共中央军事委员会主席服务。此点已被《国防法》第19 条法律化，该条规定中华人民共和国军事力量须接受中国共产党的领导。在全国党代表大会期间，可以准备、讨论和决定全国性重要事务，包括根据党章安排国家机关的人事结构。然后根据国家宪法，将这些议题提交给全国人大进行调整并正式决定。

在全国人大全体会议开始时，中国共产党最先向全国人大主席团建议候选人员，然后再提交给代表们最后讨论和决定。这些候选人都将承担新的全国人大职务，国家主席和副主席，以及国家中央军事委员会主席和副主席。

在全国人大选举的最初阶段，代表们将选举产生书记处以承担国家中央军事委员会主席、国家主席的重要职能，这已被认为是中国的宪法惯例。需要注意的是，中共中央总书记必须同时兼任国家主席和国家军委主席以保持政治稳定，也就是所谓的“三位一体”体制。

在全国人大全体会议的第二阶段，中共中央总书记，同时也是新任的国家主席和国家中央军事委员会主席，提名国务院总理、中央军事委员会副主席和其他组成人员人选，并将名单交给全国人大最终决定。同时，全国人大主席团负责提名最高人民法院院长、最高人民检察院检察长人选，并提交给全国人大最终决定。最后的选举阶段是根据国务院总理的提名，组建政府内阁。

这些惯例很大程度上调和了党和国家的关系，而没有妨碍全国人大，以及由全国人大产生的所有其他国家机关，包括最高人民法院和最高人民检察院履行职责。

更为重要的是，在如何建立或修改宪制方面，中国共产党已经在实践中形成了如何维护其领导地位的惯例。早在1954年，就是中国共产党首次发起建立新宪制的动议。根据此一动议，中央政府决定成立宪法起草委员会进行相应的工作。与此同时，中国共产党成立宪法起草小组负责起草宪法。实质上，是党的宪法起草小组独自起草宪法，而后才将宪法草案提交给宪法起草委员会进行后续的程序。

关于其他制定法，由于国家宪法作用的加强，自从中国共产党发布第8号中央文件以来，也就是1991年发布的《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》（中发〔1991〕8号），全国性的立法变得更加自治和自主。该文件清楚地阐明，以后中国共产党对全国人大的领导应当是一般性而非具体的、微观的干预。其后党从对全国人大的实际立法起草过程，以及从全国人大的宪法性运作的诸多方面抽离出来。当然，也不能完全否认党通过政治局对立法活动所施加的重大影响力。

另外，地方党委书记在其任期内，同时兼任同级人大常委会主任， 此已成为具有普遍性的政治实践。自2013年起，在省级层面，除了北京、上海、天津、重庆、新疆、西藏和广东之外，其他24个省级党委书记，都以同样的方式兼任同级地方人大常委会主任。 此种实践有效地整合了党与地方政府的关系。 这样既可以加强党对政府领导， 又能确保地方人大根据国家宪法有效运作。

还有，中国共产党创造了一个协商性机关一人民政治协商会议一以“获得对于其治理的反馈意见，提高公共服务质量以及通过有限的政治授权和受控的参与将有影响力的社会领导者吸收到体制之内。在这一点上，全国人民政治协商会议对全国人大而言，通过在政党政治与国家机制中的参与，发挥了一个虽非根本性但有补充性的作用。

除了政治惯例之外，中国共产党作为执政党，也努力遵守“法治”原则。1999年后，法治原则也被国家宪法吸收肯认。总体而言，这种规范化的努力至少体现在以下三个方面：

综上所述，无论是政治惯例，还是中国共产党党内法规的体系化法律化努力，这些都表明党的宪制按照“法治”原则的规范化，由此强化了党在新时期的权威。

人大制度的加强以及党的规范化表明，一种由党章和国家宪法组成的双轨宪制在改革后的中国已然形成。如果忽略党章，而仅以中国宪法为评价对象，其结论必然是有失偏颇的。事实上，忽略两者中的任何一个，都是不公平的和有偏见的。

然而， 有关双轨宪制是如何形成的，这是在探讨中国政治改革方向中另一个需要论述的话题。为此，在双轨宪制结构的基础上，有关中国宪制形成过程的论述需要从以下四个维度展开：

(一)双议会制

首要的一个问题就是如何将党代表大会与国家人大会议结合起来。事实上，自1987年以来，中国共产党已经尝试采取党内民主或者引入竞争性机制的做法。例如，党的第十七届全国代表大会就采取了某种竞争机制以及扩大党内竞争性选举范围的做法。这表明，中国共产党试图通过吸收某种程度的民主合法化其统治。尽管如此，这还必须得到国家宪法和法律规则的支持和保证。

然而，党代表大会，不是在西方民主模式上的运作，而是在中国共产党选举之后，一种可操作的精英主义的选举民主。党内吸纳某种民主的要素表明一种党的宪制的发展方向。

比较而言，目前双轨宪制下的架构，并没有妨碍中国共产党行动和判断的能力，并且还有代表们表达意愿的机制。除非有良好的理由，与代议性政府的要求类似，中国共产党对这些意愿都予以回应。 

现有的法律制度为中国共产党融入人大制度提供了框架。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第21条，县级以上的地方各级人大常委会的成员，乡民族乡、镇人大主席和副主席，各级政府行政首长和副首长， 人民法院院长和人民检察院检察长由本级人大主席团或人大代表联合提名。

在随后的选举机制中，30名及其以上的省级人大代表，20名及其以上的地级人大代表，或10名及其以上的县级人大代表书面联名可以提出上述候选人人选。 在随后的正式选举机制中，由于地方党委书记同时兼任同级人大常委会主任，由人大主席团提名候选人的方式实际上操控在党的掌握之中。但是，法律并没有将后一种选举机制拒之门外，这将大大激发中国的民主进程。

长远来看，假如中国共产党在有关民主和法治方面续改革自身，依据宪法和相关法律引入此种竞争性机制对于中国共产党来说将会是一项突破性进展。同样地，在竞争性选举中，鼓励中国共产党进一步改革以维护其政治统治就非常关键。

要推动此种双轨宪制继续平稳发展，党决定的事项必须再次经由全国人大代表的审查，中国共产党也就必然要更加尊重和促进全国人大和地方各级人大的发展。在此一进程中，由于遵从民主和法治原则，此种促进和尊重将进一步强化中国共产党的权威。

因此， 在双轨宪制下，宪法是优越于党章的最高法，改革将继续向国家宪制推进。共产党依宪依法的改革能够进一步强化其自身的权威，因而在全国人大和地方人大中继续扮演重要的角色。

(二）双司法体制

类似地，在一种宽泛意义上，也能够把握这种双轨宪制下的双重司法结构。一方面，根据国家宪法，中国有一套正式的司法制度，包括法院和检察院；另一方面，在党章基础上，中国共产党又有其自身的纪律检查制度——纪律检查委员会，以及政法委员会。

当然，法院亦要接受党的领导。在制度层面，各级法院院长同时是政法委员会成员。另外，法院院长领导的审判委员会是“人民法院的最高审判组织，在总结司法经验，审理疑难、复杂和重要案件中发挥着重要的作用。” 

然而，实践中对“复杂和重要的案件”没有具体的规定。由于审判委员会必须在人民法院工作中坚持党的领导，这种机制就被应用于复核和修正主审法官们的意见。 如果审判委员会认为有关案件具有地方性或全国性的重要性，通过法院的这种集体决定方式，就能够在法院的工作中体现党领导

同时，在某种程度上，党也能够通过自身的法律之外的纪律检查系统与检察院实现有效对接。在中国的刑事司法体系中，大部分腐败案件都是先由党的纪律检查委员会根据党的纪律程序调查党员干部，然后将案件移交检察院按照法律程序提起检控。

中国共产党的纪律检查委员会使用“双规”引发了社会争议，则意识到这种做法可能损害其自身的权威，也采取了一些规制措施。显然，党的规范化意味着其正向践行依宪治国的方向迈进。

有趣的是，除了坚持党的领导，法院“自觉接受人民代表大会监督，自觉维护宪法、法律的尊严和权威，自觉维护人民的合法权益”，在人大制度下平稳运行。毋庸置疑，根据宪法和相关法律，我国实施的是人大之下的审判独立制度，比如，法院是由人大产生，对人大负责。

因此，在这种逻辑之下，假如人大制度得到充分发展，法院只对人大负责，这样的宪法框架就为将来的司法改革，减少党不必要的控制或干预提供了某种可能性。当然，中国的司法改革在去政治化方面只能是渐进式的，而不是一劳永逸的。

中国共产党第十八届四次全体会议专门研究全面推进依法治国问题。它释放出这样的信号，中国共产党决心提高自身的法治水平。这种思想也体现在《中央党内法规制定工作五年规划纲要 (2013—2017)》中，纲要强调了法治之下的党的治理和党内民主。考虑到党将继续推进法治建设，可以期待的是，司法改革将朝向国家宪法规定的审判独立方向快速推进。

(三）双行政和军事体制

至于行政系统，中国在1978年以来一直致力于法治政府建设，并且在此方面取得了许多进展。由于法治原则已经确立，党和国家的机关是各自行为还是联合行动已经没有任何问题了。

至于军事系统，国家宪法提供了一个宪制架构，全国人大选举产生的国家中央军事委员会，行使军事权并且对全国人大和全国人大常委会负责 (第94条）。全国人大负责决定战争与和平问题，在全国人大闭会期间，如果遇到国家遭受武装侵犯或者必须履行国际间共同防止侵略的条约的情况，则由全国人大常委会负责决定战争状态的宣布（第 62条、第67条）。另外，国家主席还有宣布国家进入战争状态，发布动员令的权力（第80条）。

然而，由于中共中央军事委员会主席的存在，在权力交接的过渡时期有一个潜在的时间间隔，也就是说，党的军事权和国家的军事权（双主席）可能同时由两个人分别行使。 实践中由于党的主导地位，从中共中央军委主席过渡到国家中央军委主席也就得到了保证。同时，两个中央军委是以“一个机构两块牌子”的方式存在，比如，相同的组成人员，从而保证了军事权行使的平稳性和完整性，避免分裂。

“冷战”结束后，许多东欧国家各自以不同的方式向西方式的自由民主制度迈进。与此同时，在过去的几十年中，一些还保留社会主义制度的国家，特别是中国和越南，在许多领域已经发生了深刻的变革。正如人们所观察到的，许多发展中国家开始逐渐理解完全的自由民主并不能解决所有问题。在经历了三十多年的快速发展之后，中国正以不同的方式崛起。

此刻，新未来学家也许提供了一系列与西方现代性的普遍观念不同的模式，但是他们都没有从非自由的角度抓住中国宪制发展的本质。如前所述，现实情况是中国由党和国家构成的双轨宪制已然形成， 这不能仅仅以传统的党国理论来解释。中国共产党已经采取了一些务实的措施，以政治惯例和法治化的规范途径将自己的运作机制融入人大制度。

双轨宪制既确保了人大制度依照国家宪法平稳运转，又为中国共产党进一步改革提供了某种路径。这种路径与自由民主国家显然不同。如果乐观的话，在此种双轨宪制的基础上，通过坚持实施国家宪法，党的宪制必须遵从国家宪制并纳入国家宪制的框架，中国更可能继续强化人大制度。

具体而言，党的代表大会和准司法性质的党的纪律检查委员会，党的工作部门和党的中央军事委员会在实践中将发挥政治作用，但是将遵从并服从人大制度的发展、法院、法治政府、国家中央军事委员会。越南的经验已经表明，在迈向民主的进程中能够同时维护其政治体制中的领导角色， 全国人大和地方各级人大能够按照国家宪法平稳运作。在某种意义上说，越南的改革也是迈向双轨宪制。2013年，在党和国家改革数十年后，越南修改宪法，其内容包括党的领导，越南共产党始终是国家和社会的领导力量，但所有的政党组织都是在宪法法律的框架内运作。此种实践至少释放出了某种可能性，那就是中国能够在一种双轨宪制下前进。