党的二十大特别报道｜秦天宝：强化生态环境法治保障 推进人与自然和谐共生的中国式现代化

文/中国法学会环境资源法学研究会副会长兼秘书长，武汉大学环境法研究所所长 秦天宝

来源：《民主与法制》周刊2022年第40期

强化生态环境法治保障

推进人与自然和谐共生的中国式现代化

秦天宝

>>市民在贵阳市长坡岭国家森林公园里健身 新华社记者 杨文斌/摄

　　习近平总书记在党的二十大报告中提出：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。”大自然是人类赖以生存发展的基本条件。尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。习近平总书记深刻阐明了中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，对推动绿色发展、促进人与自然和谐共生作出重大部署，为推进美丽中国建设指明了前进方向。

　　习近平总书记指出，只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。作为习近平生态文明思想的科学内涵和党的十八大以来党中央一直坚持和贯彻的明确要求，这一重要论述凸显了法治在推进生态文明建设中的重要功能。党的十八大以来，我国从环境立法、执法、司法、守法等多个环节建立起生态文明制度的“四梁八柱”，为实现人与自然和谐共生的中国式现代化提供了坚实的法治保障。我们必须以习近平生态文明思想和习近平法治思想为统领，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的角度谋划发展，用最严格制度最严密法治保护生态环境。

立法保障：严格严密的生态环境立法新体系

　　党的十八大以来，生态环境立法实现了从量到质的全面提升，务实管用、严格严密的生态环境保护法律法规体系已基本形成，为实现人与自然和谐共生的中国式现代化提供了坚实的立法保障。

　　第一，从重点领域立法拓展为全方位多领域立法。为解决最迫切、最突出的环境污染问题，我国首先对大气、水、土壤、固废、噪声等污染防治领域的立法进行了修订，之后不断出台法律法规填补生态文明建设诸多领域的立法空白。我国先后制定了核安全法、环境保护税法、资源税法、生物安全法、长江保护法、湿地保护法，正在制定国家公园法、青藏高原生态保护法等生态文明专门法，为生态文明建设提供全方位、多领域的立法保障。

　　第二，从单一性要素立法转向为整体性区域立法。在环境治理整体系统观的引领下，我国环境立法模式从过去的单一环境要素立法逐步转向为整体性立法，如长江保护法、黑土地保护法、黄河保护法和青藏高原生态保护法等，整体性区域环境立法新模式基本成型，整体系统观的理念在区域立法中得到表达，标志着我国生态环境治理朝着境界更高、视野更宽、层次更深的发展方向迈进一大步。

　　第三，将生态文明体制改革举措上升为法律制度。党中央提出排污许可制改革后，立法机关积极推动把过去固定点源生态环境管理的各项制度统一纳入排污许可制，并纳入环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等重要专项法律。各地积极推进河、湖长制和排污许可制改革。此外，还有正在推进的改革措施，包括生态保护红线制度、三线一单制度、生态环境分区管控等，将陆续推动入法。

　　第四，从分散式立法聚焦于体系化法典编纂。环境法典的编纂为转变环境法制度体系模式提供了契机，打破原有相对松散的制度体系，以一定的逻辑与主线建构紧凑而具有体系性和完整性的制度体系，从而使现行环境法律从分散走向内部协调，为实现人与自然和谐共生的中国式现代化提供了体系化、协调性、便于实施的立法保障。

执法保障：切实有效的生态环境执法新举措

　　习近平总书记指出，制度的生命在于执行。党的十八大以来，各级生态环境部门持续深化生态环境保护综合行政执法改革，构建现代环境治理体系，不断丰富执法手段、强化执法力度、规范执法行为，使各项环保措施得以落地实施。

　　第一，丰富执法手段。执法机关通过“双随机、一公开”和正面清单制度，配合非现场监管方式的强化和规范，切实落实差异化监管措施，精准投放执法资源，尤其是广泛应用卫星遥感、热点网格、无人机监测等信息化、高效化的执法工具，用科技的手段化解了基层治理人力、物力不足等难题。

　　第二，强化执法力度。生态环境执法力度持续加强，各地持续依法严惩生态环境违法行为，持续加大重点领域执法力度，持续开展联合执法检查，形成联合执法常态机制。2021年，全国环境行政处罚案件是新环保法实施前的1.6倍，法律制度实施效果显著。

　　第三，规范执法工作。通过细化完善制度，增强执法工作的规范化。通过实行行政执法公示制度、执法全过程记录制度、规范行政处罚自由裁量权、典型执法案例指导制度，全面规范现场执法和处罚全过程的程序及工作要求。同时，积极推动中央生态环保督察制度落到实处，解决了一大批突出生态环境问题，压实党政机关的生态环境保护责任，进一步明确了地方政府的生态环境保护职责及其问责机制。

司法保障：积极能动的生态环境司法新担当

　　在生态文明建设和全面依法治国新任务的指引下，我国近十年的环境司法工作取得了非凡的成就，各级法院在服务保障新时代党和国家工作大局、完善生态环境裁判规则体系、构建中国特色环境资源审判体系、提升环境资源司法服务水平以及增强中国环境司法国际影响力等各方面，为实现中国式现代化夯实了司法保障。

>>2021年10月11日，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会在云南昆明开幕。这是开幕式上的云南民族特色演出。 新华社记者 李鑫/摄

　　第一，服务保障新时代党和国家工作大局。司法机关通过打好污染防治攻坚战、落实生物多样性保护国家战略、促进绿色低碳循环发展、助力产业结构优化升级、服务国家区域协调发展等途径，服务保障新时代党和国家工作大局。

　　第二，完善生态环境裁判规则体系。最高人民法院和最高人民检察院出台了一系列司法解释，发布指导性案例，发挥案例示范引领和规则补充作用。环境公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼并立的司法格局正式形成，有力遏制了环境违法、犯罪行为，探索构建起更全面、更严密的生态文明司法规则体系。

　　第三，构建中国特色环境资源审判体系。截至2021年年底，全国共设立环境资源专门审判机构2149个，环境资源审判组织体系基本形成，跨区划、跨部门的司法协作机制日益成熟。最高人民法院不断探索专门审判机构建设和集中管辖机制，落实一体化保护和系统治理原则，深化重点区域流域环境资源司法协作。

　　第四，提升环境资源司法服务水平。司法机关加强审判队伍思想政治建设和专业化建设，不断畅通诉讼渠道，深化公众参，积极推进智慧法院建设，加速建设中国环境资源司法平台。

　　第五，扩大中国环境司法国际影响力。最高人民法院参与全球环境治理，起草并推动通过《昆明宣言》，推动发展绿色低碳循环经济和可持续发展，为共建人与自然可持续发展提供了中国方案，显示了构建人类命运共同体的司法担当。

守法保障：公众参与的生态环境守法新格局

　　在党中央的领导下，我国深入贯彻习近平生态文明思想，大力弘扬生态价值观念，努力建设人与自然和谐共生的现代化。如今，全社会共同参与的生态环境治理体系基本形成，公民生态文明素养大幅提升，为实现中国式现代化夯实了守法保障。

　　第一，公众参与原则得以确立。环境保护法首次将“公众参与”确立为基本法律原则，并新增“信息公开和公众参与”专章，后续还以环境信息公开等公众参与配套制度对其不断进行完善，为社会公众参与环境保护提供了法律依据。

　　第二，社会环保组织不断发展壮大。社会环保组织在维护我国生态环境方面发挥着重要的作用，通过提起环境公益诉讼，弥补了行政机关环保执法能力的不足，以专业优势为公民环境权益保障提供了证据、信息、技术等方面的支持。

　　第三，公众参与监督机制不断完善。公众检举和举报环境违法行为是公众参与环境监督、履行环境监督权的重要形式，特别是投诉和举报制度被认为是中国现阶段环境管理的有效补充手段。目前，各级政府基本都开通了环保投诉和举报热线，利用公众力量实施环境监督。

　　第四，公民环保意识大幅提升。在习近平生态文明思想指引下，公民环保意识得到大幅提升，绿水青山就是金山银山的理念已经深植每个中国人心中，成为全党全社会的共识和行动，我们走出了一条生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

　　党的十八大以来，习近平总书记亲力亲为抓顶层设计，全面部署生态文明建设和生态环境保护。十年来，我国生态环境法律体系得到重构，生态环境法律实施体系得到重塑，这十年是我国生态环境法治建设成效最为显著的十年。尽管如此，仍应清醒认识到我国生态环境保护工作任重道远。推进人与自然和谐共生的中国式现代化，要以习近平生态文明思想和习近平法治思想为指引，深刻认识和把握生态文明法治建设的重要性、紧迫性以及我国生态文明法治建设的战略方向和目标要求，从坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族永续发展的高度，以对历史、对人民、对子孙后代高度负责的态度，努力建设人与自然和谐共生的美丽中国。