“‘少捕慎诉慎押’的检察实践”系列报道之一｜“少捕慎诉慎押”内涵几何？

Original 李天琪民主与法制周刊 2023-09-18

文/本社记者李天琪

来源：《民主与法制》周刊2022年第29期

编者按

在我国新的犯罪态势下，作为我国刑事检察实践经验的“少捕慎诉慎押”一经提出，迅即得到全国各地检察机关的积极响应。2021年4月，中央全面依法治国委员会将“少捕慎诉慎押”刑事司法政策列入年度工作要点，“少捕慎诉慎押”从刑事司法理念正式上升为一项具体的刑事司法政策，从而开启了我国刑事司法加强人权保障的新篇章，指明了我国刑事司法制度新时代高质量发展的新方向。　　“少捕慎诉慎押”的内涵是什么？对当前刑事司法实践有何现实指导意义？被确定为刑事司法政策一年多来，全国各地检察机关如何响应并贯彻落实？用好这项政策还需要从哪些方面“使力”？为此，记者专门采访了相关法学专家以及实务部门的法律工作者，求取最优解。

“‘少捕慎诉慎押’的检察实践”系列报道之一

“少捕慎诉慎押”内涵几何？

本社记者李天琪

改革开放以来，我国社会长期稳定，社会治安状况明显好转，人民群众的安全感大大增强。随着经济社会的发展变化，刑事犯罪生态也发生了重大变化。2021年4月，中央全面依法治国委员会把坚持“少捕慎诉慎押”刑事司法政策列入2021年工作要点，表明“少捕慎诉慎押”从司法理念上升为党和国家的刑事司法政策。

　　在司法实践中，如何把中央全面依法治国委员会强调的“少捕慎诉慎押”刑事司法政策落实好；各司法机关如何在履职中形成理念上的共识；对社会大众而言，如何看待这历史性的变化，进而给予最大的理解与支持，值得深思……　　什么是“少捕慎诉慎押”？　　近20年来，我国八类严重暴力犯罪不断下降，而判处三年以下有期徒刑的轻刑犯罪占比越来越高。　　根据2020年最高人民检察院工作报告，重罪案件从1999年16.2万人下降到2019年的6万人，占比从19.6%下降至2.7%；判处三年以下有期徒刑的人数占比从1999年的54.6%上升至78.7%，最高刑为拘役的醉驾案件占比达到近20%，社会犯罪结构呈现明显的重罪比例下降、轻罪迅速增加、社会危险性较小的行政犯占多数的客观现实。因此，以往“构罪即捕”“有罪必诉”“一押到底”的传统办案模式已不能适应时代发展和社会需要。　　严重暴力犯罪及重刑率的下降和新型经济犯罪率的上升，一方面反映了社会治安形势持续好转，人民群众收获实实在在的安全感；另一方面说明社会治理进入了新阶段，人民群众在司法正义、民主法治等方面有了新要求和新期待。这也要求刑事司法政策、检察机关的检察职能也要跟上时代的变迁，及时制定出适应新时代的司法政策，不断创新工作模式。　　于是，在贯彻宽严相济刑事政策中，“少捕慎诉慎押”理念应运而生。它要求对多数轻罪案件的犯罪嫌疑人、被告人慎重逮捕、羁押、追诉，依法推进以取保候审、监视居住等非羁押强制措施作为保障诉讼的主要方式，充分适用相对不起诉，及时变更、撤销不必要的羁押。同时，对严重危害国家安全、严重危害公共安全、严重暴力犯罪、涉黑涉恶等重大案件的犯罪嫌疑人、被告人依法从严采取羁押强制措施，从严追诉，从重打击。　　既知晓概念，那“少捕慎诉慎押”的精神内涵又是什么？记者请教中国政法大学国家法律援助研究院名誉院长樊崇义教授后，得出答案。　　樊崇义告诉记者：“少捕是指对绝大多数的轻罪案件体现当宽则宽，慎重羁押，加强对逮捕社会危险性的审查，依法能不捕的不捕，尽可能适用非羁押强制措施，尽可能减少犯罪嫌疑人羁押候审；慎诉是依法行使起诉裁量权，对符合法定条件的充分适用相对不起诉，发挥审查起诉的审前把关、分流作用；慎押是加强对羁押必要性的审查，及时变更、撤销不必要的羁押。”　　其实，在未成年人犯罪、民营企业家涉罪领域这一理念较早就被提出过。2014年，《最高检关于进一步加强未成年人刑事检察工作的通知》中提出少捕慎诉理念，强化对未成年人的刑事司法保护。2019年，最高检提出对涉案民营企业负责人“依法能不捕的不捕、能不诉的不诉、能不判实刑的就提出适用缓刑的量刑建议”。检察机关在未成年人、民营企业家等特殊主体涉罪案件中，贯彻“少捕慎诉慎押”理念，强化人权保障，取得了较好的社会关系修复效果及良好的口碑反响。　　2020年1月，全国检察长会议正式提出“少捕慎诉慎押”要求，逐步形成检察司法理念并努力践行，此后得到中央政法委采纳肯定，并在中央政法工作会议上明确要求：既要依法严厉打击严重刑事犯罪，又要把握“少捕慎诉慎押”原则。2021年4月，中央全面依法治国委员会将“少捕慎诉慎押”刑事司法政策列入年度工作要点，“少捕慎诉慎押”从刑事司法理念上升为刑事司法政策。同年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确将“严格依法适用逮捕羁押措施，促进社会和谐稳定”作为检察机关的一项重要任务。　　

为何要践行“少捕慎诉慎押”？
　　司法办案数据一向是社会治理的“晴雨表”。　　近年来，随着“少捕慎诉慎押”司法理念日益发挥指导作用，以及认罪认罚从宽制度全面实施、高比例适用，检察机关不捕率、不诉率以及诉前羁押率均发生了明显变化。　　2022年3月，“2021年全国检察业务数据”一经出炉，便引发广泛关注。2021年，全国检察机关共批准和决定逮捕各类犯罪嫌疑人86.8万人，同比上升12.7%；不捕38.5万人，同比上升65%，不捕率31.2%，同比增加7.9个百分点。共决定起诉174.9万人，同比上升11.2%；决定不起诉34.8万人，同比上升39.4%，不起诉率16.6%，同比增加2.9个百分点。　　其中，起诉人数最多的五个罪名是：危险驾驶罪35.1万人，盗窃罪20.2万人，帮助信息网络犯罪活动罪12.9万人，诈骗罪11.2万人，开设赌场罪8.4万人。　　通过数据，我们能直观感受目前我国的犯罪结构发生的重大变化。在重罪比例下降、轻罪迅速增加、社会危险性较小的犯罪占多数的形势下，逮捕羁押作为最严厉的强制措施受到更加严格的限制是大势所趋。　　从实践来看，“少捕慎诉慎押”从刑事司法理念上升为刑事司法政策，具有哪些多重价值功能呢？　　首先，有利于强化人权司法保障。新时代下人民群众对民主、法治、公平、正义有了更高的期待，贯彻“少捕慎诉慎押”司法理念在当今社会显得格外重要。过往中“羁押一人，往往影响一片”。对于普通个人被羁押，当家庭主要劳动力因涉嫌犯罪被羁押，通常会影响子女上学、老人赡养、夫妻和睦等一系列问题，从而引发社会的不稳定因素；而对于民营企业家被羁押情形，运营管理受阻、资金链断裂都会导致企业的正常运转发生阻碍，给整个企业及全体员工的正常生活带来严重影响。　　更进一步来看，按照无罪推定精神，在被依法判决有罪之前被追诉人在法律上处于无罪状态，对其基本权利的限制应当尤为慎重。谨慎适用逮捕措施，减少非必要、不适当的未决羁押，尽可能减少审前对被追诉人人身自由的剥夺和限制。　　其次，有利于体现刑法谦抑性，减少社会对抗、修复社会关系。在大量轻罪案件中，被追诉人犯罪情节较轻、主观恶意较低，合理适用不起诉制度有助于发挥警示犯罪作用，通过非刑罚处理方式促进被追诉人认罪悔罪，引领塑造法治观念，减少社会对立面，帮助其充分回归社会。　　不单如此，在大量轻罪案件中，我们发现对被追诉人采取从严的刑事程序并不见得一定会取得良好的司法效果。慎重适用逮捕羁押措施与公诉程序，有助于降低司法成本。毫无疑问，羁押需要场地、人员、设备等各方面大量资源投入，被羁押人员不能正常生产生活、创造价值也是羁押的隐形成本。同时，对于一些需要赔偿被害人经济损失的犯罪嫌疑人，适用非羁押的方式，保证犯罪嫌疑人能正常工作，继续创造经济价值，对于赔偿被害人损失、促使矛盾的化解同样起到重要作用。　　虽然将“少捕慎诉慎押”上升为刑事司法政策是近两年发生的事，但樊崇义告诉记者，“少捕慎诉慎押”作为我国古代刑法思想最闪耀的一面——“慎刑”思想的传承，一直流淌着中华传统法律文化基因。　　纵观我国历朝历代，刑罚是治理社会的主要手段，其基本上施刑严酷，重刑治本。但是，与重刑酷罚相对应，各朝各代都存在着多种形式和内容丰富的慎刑思想。　　《资治通鉴·汉纪》载：“……罚疑从去，所以慎刑，阙难知也……刑赏大信，不可不慎。”《汉书·传·隽疏于薛平彭传》：“罪疑从轻，加审慎之心。”《宋书·列传》：“罪疑从轻，既前王之格范；宁失弗经，亦列圣之恒训。”　　更是有人提出了疑罪从无的主张，如《礼记·王制》提出：“疑狱，泛与众共之，众疑，赦之”，即有疑点的案子要拿出来众人讨论，如果大家都认为存疑，便作赦免处理。汉儒贾谊在《新书·大政上》主张:“疑罪从去，仁也；疑功从予，信也。”　　我国自古就存在慎刑观念，其发轫于西周，发展于春秋战国时期，其在汉代又受儒家思想与阴阳学的影响系统化为“德主刑辅”，延至盛唐开始成熟发展为“德礼为政教之本，刑罚为政教之用”，此后宋元明清各代皆予秉承并在前人的基础上各有所建树，可以说慎刑思想自始至终贯穿于历朝历代的治国理政当中。　　所谓“慎刑”就是主张在适用法律、实施刑罚时应当审慎、宽缓，主张不惟刑、不尚刑、省刑法、缓刑罚，倡导刑法的紧缩与清简，刑罚的慎用与节制。　　樊崇义表示：“慎刑思想属于中华民族传统的优秀的刑事法制文化。我们理应发扬光大，慎刑思想理念成为我国各项刑事政策的文化基础，决不可忽视。就‘少捕慎诉慎押’而言，其深刻的核心思想和根基就在于慎刑的理念和文化传统，亦即慎刑思想的体现，也就是做到‘捕、诉、押’各个环节中，尽力做到‘可捕可不捕的不捕，可诉可不诉的不诉，可押可不押的不押’，达到‘慎之又慎’的基本要求。”

怎样践行“少捕慎诉慎押”？　　“‘少捕慎诉慎押’是党和国家一贯的刑事政策。”樊崇义对记者说。　　据其介绍，新中国成立以来，我国刑事司法在党的领导下，对于犯罪分子的查处，一贯采取惩办与宽大相结合、惩罚与改造相结合，宽严相济、区别对待的刑事政策，“少捕慎诉慎押”就是这些刑事政策的具体体现。　　1950年6月6日，毛泽东同志在党的七届三中全会上指出：“必须坚决地肃清一切危害人民的土匪、特务、恶霸及其他反革命分子。在这个问题上，必须实行镇压与宽大的政策，即首恶者必办，胁从者不问，立功者受奖的政策，不可偏废。”新中国成立初期颁布的《惩治反革命条例》和《惩治贪污条例》，也都贯彻了这一政策思想。　　不仅如此，1979年制定的《中华人民共和国刑法》以及后来的几次刑事补充立法，总结历史经验，结合现实情况，全面集中地体现了惩办与宽大的政策。　　1951年在镇压反革命运动中，毛泽东同志提出：“凡介在可捕可不捕之间的人一定不要捕，如果捕了就是犯错误；凡介在可杀可不杀之间的人一定不要杀，如果杀了就是犯错误。”为了使“慎用死刑”的思想落到实处，他还提出了严格的死刑审批复核程序和死刑缓刑的思想。　　我国进入改革开放、建构和谐社会的二十一世纪之初，于2010年2月8日，最高人民法院发布了《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确指出：“宽严相济刑事政策，是党中央在构建社会主义和谐社会新形势下提出的一项重要政策，是我国的基本刑事政策。它对于最大限度地预防和减少犯罪、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定，具有特别重要的意义。”　　该《意见》就贯彻宽严相济刑事政策的总体要求，准确把握和正确适用依法从“严”的政策要求，准确把握和正确适用依法从“宽”的政策要求，准确把握和正确适用宽严“相济”的政策要求，完善贯彻宽严相济刑事政策的工作机制等五个方面、45个问题，对人民法院在刑事审判工作中如何更好地贯彻落实宽严相济的刑事政策，提出了具体、明确的要求。　　此外，最高人民检察院也就保障正确贯彻落实宽严相济刑事司法政策等四个方面、26个问题，制发《关于在检察工作中贯彻宽严相济刑事司法政策的若干意见》。其中关于慎重适用逮捕措施的规定是这样写的：“要严格把握‘有逮捕必要’的逮捕条件，慎重适用逮捕措施。逮捕是最严厉的刑事强制措施，能用其他强制措施的尽量使用其他强制措施。审查批捕要严格依据法律规定，在把握事实证据条件、可能判处刑罚条件的同时，注重对‘有逮捕必要’条件的正确理解和把握。具体可以综合考虑以下因素：一是主体是否属于未成年人或者在校学生、老年人、严重疾病患者、盲聋哑人、初犯、从犯或者怀孕、哺乳自己婴儿的妇女等；二是法定刑是否属于较轻的刑罚；三是情节是否具有中止、未遂、自首、立功等法定从轻、减轻或者免除处罚等情形；四是主观方面是否具有过失、受骗、被胁迫等；五是犯罪后是否具有认罪、悔罪表现，是否具有重新危害社会或者串供、毁证、妨碍作证等妨害诉讼进行的可能；六是犯罪嫌疑人是否属于流窜作案、有无固定住址及帮教、管教条件；七是案件基本证据是否已经收集固定、是否有翻供翻证的可能等。对于罪行严重、主观恶性较大、人身危险性大或者有串供、毁证、妨碍作证等妨害诉讼顺利进行可能，符合逮捕条件的，应当批准逮捕。对于不采取强制措施或者采取其他强制措施不至于妨害诉讼顺利进行的，应当不予批捕。对于可捕可不捕的坚决不捕。”　　关于慎诉问题，也明确规定，要“正确把握起诉和不起诉条件，依法适用不起诉。在审查起诉工作中，严格依法掌握起诉条件，充分考虑起诉的必要性，可诉可不诉的不诉。对于初犯、从犯、预备犯、中止犯、防卫过当、避险过当、未成年人犯罪、老年人犯罪以及亲友、邻里、同学同事等纠纷引发的案件，符合不起诉条件的，可以依法适用不起诉，并可以根据案件的不同情况，对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。确需提起公诉的，可以依法向人民法院提出从宽处理、适用缓刑等量刑方面的意见”。　　毋庸置疑，“少捕慎诉慎押”是党和国家确立的刑事司法政策，是宽严相济刑事政策在刑事诉讼程序中更具体、更直接的体现，也是继认罪认罚从宽制度之后深化宽严相济刑事政策又一重大举措。　　有人说，“少捕慎诉慎押”刑事司法政策是在我国刑事法基础理论上，充分考量和总结长期以来我国追诉和惩治犯罪的经验，理性应对新生犯罪而得出的必然性认识。　　近年来，我国已然进行了大范围的刑事诉讼制度改革，随着认罪认罚从宽制度的积极推进，我国刑事诉讼结构、控诉方式发生了转变，认罪认罚从宽处理已经成为刑事案件的主要诉讼模式。与此同时，检察机关适用认罪认罚从宽制度、依法行使相对不起诉权，成为落实“少捕慎诉慎押”刑事司法政策、助推社会治理现代化的重要举措和切入点。

编辑：狄磊芦佳琪

推荐阅读：

“反垄断法首次大修”系列报道之一｜反垄断法完成首次修改，意义何在？

“反垄断法首次大修”系列报道之二｜新反垄断法第一条之立法目的详解

“反垄断法首次大修”系列报道之三｜引入公平竞争审查，是反垄断立法的重大进步

“反垄断法首次大修”系列报道之四｜反垄断法大修后如何让公平竞争审查制度落地有声

“反垄断法首次大修”系列报道之五｜垄断协议规制制度的完善：以问题为导向的修法