为什么国家以“城市群”作为城镇化主体形态？如何引导城市群发展？
编者按
本期城PLUS的主题是“城市群”。
国家已明确：推进我国城镇化的主体形态是“城市群”。并提出未来将要建设19个城市群，作为人口城镇化的主要空间载体。因此，认识城市群的发展规律和城市群发展的差异性、多样性，明确城市群的引导方向具有重要意义。
首篇文章聚焦以下问题：
我国城市群的重要价值和意义何在？
处于不同发展阶段的城市群，其特征和模式选择有何差异？
以珠三角城市群为例，它是如何演进、未来如何引导？
二篇为《杨保军：城市群建设的三点认识和三条建议》，由中国城市规划设计研究院杨保军院长解读城市群的组织形式、分工协作和考核机制，言简意赅，值得一读。
《国家新型城镇化规划》提出以城市群为主体优化城镇化空间布局和形态，并提出“十三五”期间我国共要建设19个城市群，2017年内全部完成19个城市群规划。可以预计，未来城市群将成为我国生产力布局新的增长点，也将是城市与区域发展中最具活力和潜力的核心内容。
全国19个城市群空间分布
城市群，为什么重要？
城市群作为参与国际竞争合作、支撑全国经济增长、促进区域协调发展的重要平台，在我国经济社会和城镇化发展过程中具有重要地位。根据《优化开发区域城市群布局与形态》等相关课题的研究，城市群具有以下重要价值和意义：
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世界级城市群已经成为当前决定国家在全球经济格局中地位的关键要素。相对于单个城市，城市群能够从更加广泛的范围进行资源配置，从而获得更大的竞争优势。
从我国来看，前十大城市群占全国国土面积只有14%，却集聚了全国65%的人口，贡献了68%的GDP。其中，长三角、京津冀、珠三角三大城市群地区2011年GDP22.12万亿元，占全国的47.3%；进出口贸易总额占全国的74%，外商累计投资总额占全国的63.5%。可以说，城市群的发展水平在较大程度上决定了我国的国际经济地位和国际竞争能力。
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面对国家转型压力，城市群必须发挥引领作用，在推动国家经济转型与产业升级方面发挥主导作用。
从人均GDP来看，我国已开始进入中等收入国家行列，但居民可支配收入增速长期滞后于GDP增速，国家经济转型升级缓慢，自主创新能力不强，面临中等收入陷阱危机。以出口或代工为主的劳动密集型中小制造企业由中国向越南、缅甸、印度、印尼等劳动力和资源等更低廉的新兴发展中国家转移。同时，单纯依靠投资驱动的经济发展模式难以为继。
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三大城市群经济实力雄厚、技术和人才优势明显、政府管理能力较强，有条件综合各方面的优势为国家探索绿色可持续的发展模式。
中国经济的快速增长长期建立在资源环境快速消耗的基础上，资源环境瓶颈问题在主要城市群地区非常突出。根据统计，深圳、上海建设用地占土地总面积已经分别达到47%、44%，佛山、杭州、苏州、无锡等城市则超过了30%。同时，土地和能源利用效率仍然偏低，2011年，三大城市群能源消耗14.92万吨标准煤，占全国的46.9%，转变发展模式已经十分迫切。
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通过城市群整体协调机制，落实党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标。
城市群普遍面临着大中小城市协同发展不足、环境问题泛区域化等难题，靠单个城市已无法有效解决，需要通过城市群整体协调机制，从区域入手，系统运用生态补偿机制、产业结构调整、功能布局优化等综合手段进行治理，这将是我国提高治理能力现代化的重要体现。
我国主要城市群的发展阶段与分类
我国国土空间广阔，区域间发展差异明显，在国家主要发展的城市群中，有的城市群发育已较成熟，基本上实现了由点轴到网络的空间开发全过程，如长三角和珠三角城市群（胡序威，20000）；而中西部地区大部分城市群仍处于进一步培育阶段，区域发展也正处于点轴开发阶段。因此，有必要对我国城市群的发展进行分类，实行分类施策。
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从城市化率、城镇密度、城市结构特征、城市分工等角度辨析，可以将我国城市群发展大致划定为雏形培育、快速发展、成熟发展等三个阶段。
城市群不同发展阶段特征
来源：陈群元、喻定权，我国城市群发展的阶段划分、特征与开发模式。笔者作了部分修改。
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根据以上划分标准，按照城市群的发育程度，结合《全国城镇体系规划（2016-2030年）》和叶裕民、陈丙欣（2014）对城市群的分类结果，可将全国主要城市群分为成熟型城市群、成长型城市群、培育型城市群三种类型。
2.1 成熟型城市群
包括长三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、成渝城市群。其空间影响范围具有国家意义，是国家最高层级城市群，代表国家参与全球竞争，常住人口往往在5000万以上。
其主要面的问题是协同发展不足，结构调整和转型升级的任务艰巨。未来应加快转型升级，全面提升经济、文化、科技、国际事务等综合竞争力，增强国际竞争要素的集聚力和资源定价权等的话语权。同时，系统优化区域空间体系，构建“以大带小”的扁平化格局。
2.2 成长型城市群
包括长江中游城市群、辽中南城市群、山东半岛城市群、海峡西岸城市群、中原城市群、关中平原城市群，一般以一个或两个中心城市为核心，相互之间具有较为密切的经济社会联系，常住人口在1500-5000万人之间。
处于成长阶段的城市群往往呈现强中心弱区域的特征，如长江中游城市群，武汉作为武汉城市圈的中心城市，首位度高，呈一极独大，但区域辐射带动能力不足，一体化程度亟待提升。未来应重点培育二级城市节点，健全城镇体系，完善基础设施网络，提升中心城市辐射带动能力。
2.3 培育型城市群
包括哈长城市群、山西中部城市群、呼包鄂榆城市群、宁夏沿黄城市群、兰州-西宁城市群、黔中城市群、滇中城市群、北部湾城市群、天山北坡城市群，他们具有城市群雏形，但是发育水平较低，常住人口在不到1500万人。
未来应进一步集聚发展，集中资源投入，大力推进特大城市和大城市建设。以北部湾城市群为例，应强化南宁核心辐射带动，重点培育中心城市和打造南北钦防城镇发展轴，通过极化发展，打破原有的扁平化格局，提升国土空间利用效率和开发品质。
我国主要城市群的分类
来源：全国城镇体系规划（2016-2030年）；叶裕民、陈丙欣，中国城市群的发育现状及动态特征。
珠三角城市群发展阶段的演进与特征
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自下而上村镇工业化推动分散蔓延式发展
改革开放后，珠三角地区以城市、镇、村、个人为主体，通过创办乡镇企业和吸引“三来一补”外资企业开始了自下而上的工业化与城市化进程，极大地推动了小城镇的建设和用地扩张，到1980年代末，珠三角的城镇发展表现为点多、速度快、分布均衡的特点，建制镇建设用地增长远快于城市建设用地的增长，整体上呈现出“小集聚、大分散”的格局（许学强，李郇，2009），加拿大学者也将这一现象和过程称之为“Desakota”。
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区域经济的多极竞争阶段
1994年，广东省政府首次提出珠三角经济区概念，各市开始了以政府主导的基础设施建设和各类开发区、新城新区为载体的新一轮工业化、城市化进程，原有自下而上无序发展和城镇扩张趋势得到一定的整合与遏制，中心城市经济实力得到增强，吸引较多的人口向其集中，广州、佛山、深圳、东莞均成为集聚的焦点。但这一时期，珠三角各城市仍然独立发展，各城市之间的经济关系普遍松散。
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区域一体化发展阶段
2003年《珠江三角洲城镇群协调发展规划》和2008年《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008-2020年）》确立了珠江三角洲三大都市圈的发展格局，并提出以广佛同城化为示范，以交通基础设施一体化为切入点，推进珠江三角洲区域经济一体化。在此背景下，2009年广佛肇、深莞惠、珠中江三大都市区分别签署了合作框架协议，一体化进程加速。
目前，珠三角城市群正处于以集聚为主导的阶段，特别是在珠江口沿岸地区，莞深港、广佛以及澳珠三大都市圈与穗港走廊、珠江西岸板块共同构成一个高度密集的网络状城镇连绵区，形成一体化的城市区域空间（许学强，李郇，2009）。
珠江三角洲三大都市圈
珠三角城市群引导发展策略
珠三角城市群是我国经济活力最强、开放度最高、吸纳外来人口最多的地区之一。
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协同发展不足，结构调整和转型升级的任务艰巨
当前，珠三角外向型经济正面临着人口红利逐步丧失、国际贸易环境持续恶化、对外出口持续疲软等挑战，整体仍处于全球产业链中的加工环节，自主创新能力不强。在区域协同发展方面，珠三角区域协调机制尚不健全，大中小城市、内外圈层、东西岸发展失衡，重大区域性设施规划建设缺乏统筹与衔接，城市间缺乏对接合作，区域环境治理缓慢，垃圾环卫设施、污水处理厂等设施布局各自为政，重复建设与无序竞争现象仍然突出。
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建设具有国际竞争力的世界级城市群
作为参与国际竞争的中坚力量，珠三角要以粤港澳大湾区为龙头，发挥广州、深圳中心城市的带动作用，聚合区域高端服务功能、交通枢纽功能和高新技术产业，与港澳紧密合作，共同打造国际服务贸易中心、先进制造业基地、科技创新中心，成为亚太地区极具活力和竞争力的城市群。
珠三角与其他城市群发展目标对比一览表
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系统优化区域空间体系，构建“以大带小”的扁平化格局。
充分发挥广州、深圳、珠海等核心城市带动作用，推动周边城市融入珠三角，构建“广佛肇＋清远、云浮、韶关”、“深莞惠+河源、汕尾”、“珠中江+阳江”三大新型都市区。要对广州、深圳等城市群核心城市中心城区的增长边界进行严格管理，有序向周边城市疏解非核心功能。要按照比较优势，科学规划城镇群内大中小城市功能定位和产业布局，形成大中小城市和小城镇协调发展的空间布局和形态。
在城PLUS推出新话题“城市群”的同时，原有的“大湾区”话题也未结束！未来几期，我们将继续“大湾区”及“城市群”的讨论，敬请关注。
延伸阅读：
作者 | 邱凯付
中规院深圳分院规划研究中心
【参考文献】
[1] 陈群元、喻定权. 我国城市群发展的阶段划分、特征与开发模式[J].现代城市研究，2009，02。
[2] 叶裕民，陈丙欣.中国城市群的发育现状及动态特征[J].2014，04.
[3] 姚士谋、周春山等. 中国城市群新论[M].2016.
[4] 许学强，李郇. 改革开放30年珠江三角洲城镇化的回顾与展望[J].2019，01.
[5] 中国城市规划设计研究院. 优化开发区域城市群布局与形态研究[R]，2013.
[6] 中国城市规划设计研究院. 全国城镇体系规划（2016-2030年）[R]，2016.
[7] 中国城市规划设计研究院. 北部湾城镇群规划前期研究[R]，2016.
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