区域政府间协同如何发生?——汾渭平原大气污染防治的案例研究

◉ 陈子韬 李俊 吴建南

【摘要】本文基于汾渭平原区域大气污染防治的案例，从事务属性、起始条件、机会窗口、机制设计、协同过程、协同结果六个方面，展现了中国政府间协同的实践过程。研究发现，中国情境下政府间协同的特点包括：（1）中央政府的参与发挥积极作用，作为地方政府间协同的“破冰人”，既出台区域政策，又承担调解员和监督员的角色，维系政府间协同的开展。（2）地方政府间协同需要以局部小胜逐步强化地方政府的协同意识，以小范围协同促成整体协同，并在协同结果反馈和协同过程调试的循环推进中实现协同的深化。（3）利益是政府间协同的核心锚点，信任是协同实践能够有效开展的推手。为强化区域协同治理实践，建议进一步明确中央政府角色，重视专项行动的小胜，强化利益共享。

【关键词】政府间协同；大气污染；地方政府；汾渭平原

【作者介绍】陈子韬：ztchen24@foxmail.com;李俊：上海交通大学国际与公共事务学院硕士，lijun.sjtu@sjtu.edu.cn；吴建南（通讯作者）：jnwu@sjtu.edu.cn。

【引用格式】陈子韬,李俊,吴建南.区域政府间协同如何发生?——汾渭平原大气污染防治的案例研究[J].公共管理与政策评论,2022,11(6):23-35.

—文章结构—

一、引言

二、理论基础和分析框架

（一）协同治理理论

（二）制度集体行动框架

（三）政府间协同的整合框架

三、案例概况与资料收集

（一）形成本土化理论分析框架

（二）推进各层次研究相互贯通

（三）探索注意力分配的优化策略

四、汾渭平原的实践过程

（一）事务属性

（二）起始条件

（三）机会窗口

（四）机制设计

（五）协同过程

（六）协同结果

五、讨论

（一）协同的开启：中央介入打开机会窗口

（二）协同的突破：地方政府的持续小胜

（三）协同的维系：中央政府的监督和背书

（四）协同的深化：地方协同中的反馈和调试

（五）协同的锚点：利益和信任

六、结论

一、引言

大气的流动性决定了大气污染防治需要打破行政区划限制，并建立以区域为单元的一体化控制模式。2012年《重点区域大气污染防治“十二五”规划》出台，标志中国正式将区域大气污染联防联控纳入规划体系。次年，国务院印发《大气污染防治行动计划》（即“大气十条”），将京津冀、长三角、珠三角作为大气污染防治的重点区域。作为坚决向污染宣战、系统开展污染治理的重大战略部署，“大气十条”取得显著成果，其中重点区域环境空气质量改善尤为突出，区域联防联控实现突破创新。2018年出台的《打赢蓝天保卫战三年行动计划》对区域大气污染协同治理及其机制建设提出更高要求，同时将汾渭平原纳入重点区域。党的十九大报告指出，中国经济已经转向高质量发展阶段。区域大气污染协同治理已经不仅是建设生态文明和落实绿色发展理念的要求，更是国家治理体系和治理能力现代化的重要构成。在“构建新发展格局”的引领下，有必要梳理已有区域协同治理的实践，并总结其中的经验和不足，为强化区域协同治理、加快“美丽中国”建设提供助力。

地方政府间协同是公共管理与政策研究中的重要议题之一，尤其在环境领域之中，地方政府间协同是应对环境污染扩散性的重要方式。随着国内区域大气污染协同治理实践的推进，以重点区域实践为基础的研究逐渐增多，如京津冀、长三角、珠三角/粤港澳。然而，已有研究多数聚焦于地方政府协同的产生逻辑或关键变量的作用，缺少对于协同具体实践过程的解析，未能展现协同发生和运行的全貌。相对而言，虽然协同治理（collaborative governance）理论已经展现了协同发生的逻辑过程，但是由于其研究对象并未限定于政府间协同，理论模型的抽象程度较高，以及西方理论与中国情境存在差异，协同治理理论并不能完全打开政府间协同过程的“黑箱”。

汾渭平原区域大气污染协同实践时间较短，并且暂时没有区域战略和以往合作基础的支撑，相对于其他重点区域，能够更好地展现出政府间协同“从无到有”的发生过程。党的十九届四中全会公报明确了要求完善污染防治区域联动机制，国家“十四五”规划则强调了强化区域协同治理的要求。本文围绕如下问题展开：在中国情境之下，大气污染防治的区域政府间协同如何发生？本文在协同治理理论基础上，以汾渭平原大气污染防治为案例，展现区域政府间协同的实践过程，并分析其中的关键要素，以期为改善区域政府间协同提供借鉴。

二、理论基础和分析框架

（一）协同治理理论

协同治理是近年来实践中新兴的治理策略，同时也是学术研究中的热点议题，其核心内容是将不同利益主体以特定形式组织起来进行公共协商讨论，以此应对具有跨边界、跨部门、跨机构特征的公共问题。区别于与之概念相近的协作（cooperation）和协调（coordination），协同（collaboration）是一个更高层次的集体行动，能够共享组织间的信息和意愿、行动和资源、权利和能力，强调长期且稳定的关系，并常常引起组织结构的变革。虽然现有研究尚未就协同治理的内涵达成一致，但是研究者普遍认可协同治理是多主体围绕共同目标展开的动态互动过程。

Wood和Gray将协同治理视为线性过程，并较早地采用前因（precondition）、过程（process）、结果（outcome）构建了协同治理的综合框架。Bryson和Crosby则认为协同治理的发生是非线性的，认为起始条件（initial conditions）将作用于协同过程（process）以及协同结构和治理构成（structure and governance components），并在偶发事件和协同约束（contingencies and constraints）的影响下，通过各要素的相互作用，最终形成特定起始条件下的协同结果和责任体系（outcomes and accountabilities）。Thomson和Perry剖析了协同过程，认为其构念包括治理（governance）、行政（administration）、组织自治（organizational autonomy）、互助关系（mutuality）、信任与互惠的规范（norms of trust and reciprocity）五个维度。Ansell和Gash通过梳理137个实践案例，将协同治理的发生归纳为以起始条件（starting condition）为基础，协同过程（collaboration process）在机制设计（institutional design）和催化领导（facilitative leadership）的影响下形成协同结果（outcome），并且认为协同过程是由面对面对话、信任建立、过程承诺、共同理解、中间结果构成的非线性迭代过程，强调时间、信任和相互依赖在协同治理中的重要性。Emerson等进一步扩展了协同治理的概念，将系统情境（system context）、协同治理体制（collaborative governance regime）、外部驱动（external driver）区别于协同动态（collaboration dynamics）及其行动（actions）、影响（impacts）、适应（adaptation），使得协同动态中原则参与（principled）、共同动机（shared motivation）和联合行动能力（capacity for joint action）三者的交互关系更加突出。刘小泉和朱德米提出了复杂公共事务治理的协同治理理解框架，包含起始条件、协同过程、结果三个线性串联的要素，其中起始条件包括了驱动力因素、先前关系、初步协定，协同过程是指原则性交流、建立信任、建立领导团队、管理冲突、制度规划五个要素不断循环的过程。

协同治理理论在理论层面抽象出协同治理从起始条件到协同结果的发生过程，并以协同过程为核心，列举了支撑协同开展的影响因素及其相互关系。整体而言，协同治理理论为理解中国区域大气污染政府间协同的发生过程提供了基础，抽象出了其主要环节并给出了部分影响因素，但是仍然无法完整地呈现出区域政府间协同的全貌。一方面，协同治理理论缺少了对协同开启及其对应条件的关注，侧重于展现已经存在的协同行为，难以呈现“从无到有”的全过程；另一方面，协同治理理论并未聚焦于政府间协同，对协同所面向公共事务及协同参与成员的类型和特征未给予充分的关注，致使相关研究成果在解释不同实践时可能存在不适用的情况。

（二）制度集体行动框架

制度集体行动框架（institutional collective action framework）关注政府间的协同行为，主要用于解释破解集体行动困境机制的产生和维系。该框架整合了多种理论，包括集体行动理论、组织交易成本理论、地方公共经济理论、社会嵌入理论、政策工具和政治市场理论，为协同机制选择以及预期效果提供了理论指导。该框架认为协同依托于特定治理安排，即协同机制，理论选择是协同制度安排作用机理的基本逻辑；协同机制的收益包括集体性收益和选择性收益，前者是反映由于协同行为形成的集体收益，后者反映个体因协同行为的受益情况。由于协同过程中存在协调失效、分工失效、代理失效三种协同风险，协同机制的选择取决于特定风险水平之下的预期净收益，即预期收益与交易成本之间的差值。

区别于协同治理理论对协同过程和结果的关注，制度集体行动框架以协同的出现及持续作为被解释变量，并且强调外部情境和影响因素的重要性。Feiock从政府间协作协议角度，提出了协同行为出现和持续的情境条件，包括事务的交易成本特征、共同体的特征、政治制度、政策网络结构。Feiock根据事务特征和权威关系，提出了应对制度集体行动困境的12种机制选择，将协同风险和协同净收益作为机制选择的标准，并指出协同风险由协同困境类型（types of dilemma）、成员偏好（preference distribution within and across units）、已有制度（existing institution）共同决定。Lee认为地方之间的同质性是政府间协同的关键因素，包括物质层面、社会经济层面、政策制度层面和地理空间层面。Yi等将制度集体行动框架应用于中国情境之中，总结了非正式合作、正式合作、强制权威三种协同制度安排，并从交易成本角度提出了协同制度选择的影响因素框架，其由环境异质性（environmental heterogeneity）、经济异质性（economic heterogeneity）、成员异质性（actor heterogeneity）、上级政府参与（higher-level government involvement）、协议复杂性（contract complexity）、自我执行（self-enforcement）、资产专用性（asset specificity）构成。

在协同治理理论的基础上，制度集体行动框架能够补充协同发生的内外逻辑和情境因素，进一步为中国区域大气污染政府间协同的发生过程提供理论解释。首先，制度集体行动框架关注协同过程中风险、成本和收益之间的关系，能够为政府间协同的发生提供逻辑解释，补充了协同治理理论中对于协同内在逻辑的关注不足。其次，制度集体行动框架聚焦于协同发生过程中的影响因素，包括协同事务特征、全体成员特征、上级政府参与、协同制度安排等，其与协同治理理论研究的发现存在重叠，如Ansell和Gash提出的机制设计和催化领导、 Emerson等提出的协同机制体制，但是制度集体行动框架的研究对象聚焦于地方政府，相关表述更为具体。最后，制度集体行动框架一定程度上区别了协同出现和协同维系两个阶段，并强调协同事务特征在协同中的作用，补足了协同治理理论中对于协同事务和协同开启的关注不足，使得协同发生过程的呈现更加完整。

（三）政府间协同的整合框架

在描述区域大气污染政府间协同方面，协同治理理论和制度集体行动框架两者能够相互补充，整合呈现出协同过程的全貌。前者通过抽象出政府间协同的主要环节，为描述协同过程提供逻辑主线；后者提炼出政府间协同中的关键要素，进一步理顺和丰富协同过程的逻辑细节。在此基础上，本文提出了区域政府间协同的整合框架（见图1）。该框架将协同治理的完整过程划分为主线环节和支撑因素两个部分，共由六个核心要素构成，能够相对完整地展现出政府间协同“从无到有”的发展全过程。

主线环节是框架的主要构成，通过将复杂的协同治理过程进行拆解，使其更易理解和呈现，包含三个要素：第一，起始条件是指政府间协同在发生之前的状态，能够反映出政府间协同治理发生的可能性和难易程度，包括成员特征、合作基础和协同动机。其中成员特征表现为协同成员的资源禀赋水平、关系网络等特征；合作基础通过已有的合作经历或冲突，反映出协同成员之间信任的基础水平；协同动机表现为协同成员在特定公共事务中的相互依赖程度。第二，协同过程反映出协同成员为了协同目标所开展的具体协同行为，由协商、承诺、中间成果三个不断循环迭代的过程构成，核心内容在于构成成员之间相互信任关系。第三，协同结果反映出由于协同目标公共事务的改善程度，位于政府间协同的终端，若改善程度未达到预期或协同结果引发了新的协同问题，则会引起新一轮的政府间协同。

支撑因素处于框架的次要位置，凭借在动态环节中施加影响的方式发挥作用，包含三个要素：第一，事务属性是指政府间协同所应对的公共事务类型，包括跨边界、跨部门、跨机构等不同类型，反映出政府间协同所面对的事务复杂程度及集体行动困境类型，即事务属性是判断起始条件的重要基础。第二，机会窗口是指将推动协同成员由起始条件进入协同过程的因素，包括问题的严重程度、成员特性的改变、外部环境的变化以及上级政府的权威等。第三，机制设计反映政府间协同实践过程中所依托的运行机制，受到协同所面对公共事务属性的影响，既包括由政策法规或行政权威所确立的基础制度安排，也包括由区域协同组织颁布或由地方政府间协议确立的协商制度安排，以及地方政府在协同过程中所遵守的惯例等非正式制度安排。同时，机制设计能够通过设定成员分工，明确催化在协同过程中发挥领导作用的特定成员或外部领导，包括负责牵头的地方政府以及参与或指导区域协同的中央政府等，即催化领导。

三、案例概况与资料收集

为了从实践角度呈现区域大气污染政府间协同的发生过程，本文使用个案研究方法，以汾渭平原区域大气污染物防治实践为案例展开分析。汾渭平原是汾河平原、渭河平原及其周边台原阶地的总称，位处中国西北部，依靠黄河流域，资源条件优越，但工业水平较高，于2010年被国务院划定为限制开发区域（农产品主产区），限制进行大规模高强度工业化。《国务院关于2017年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告》中指出，汾渭平原在2017年之前优良天数比例逐年下降，需要加强治理力度。2018年《打赢蓝天保卫战三年行动计划》出台，将汾渭平原纳入大气污染防治重点区域，要求建立汾渭平原大气污染防治协作机制。同年，汾渭平原大气污染防治协作小组（后简称协作小组）成立，并于西安召开第一次全体会议，标志汾渭平原大气污染政府间协同的开始。

汾渭平原区域大气污染防治涉及陕西省、山西省、河南省中的11城1区，具体如表1所示，其中西安为副省级城市，其余均为地市级政府。中央政府以生态环境部部长作为协作小组副组长的形式，参与到协同过程中。汾渭平原是继京津冀、长三角、珠三角之后确定的第四个大气污染重点防治区域，同时也是唯一缺少区域性发展战略支撑的重点区域。虽然汾渭平原内部曾小范围存在过政府间协同实践，如关中城市群，但是均局限于单一省内。相对于京津冀、长三角等区域，汾渭平原在“蓝天保卫战”之前并未有过全区域范围的跨省合作历史。同时，汾渭平原的区域政府间协同以大气污染防治为单一目的，缺少经济、科技等区域发展战略支撑，不存在多种协同机制相互嵌套的情况。因此，汾渭平原区域大气污染防治实践的协同实践并非建立在良好基础之上，能够相对清晰地展现出政府间协同“从无到有”的发生过程。

在资料收集方面，分析所用资料综合了一手资料和二手资料。一手资料主要是指通过深度访谈收集得到的实践资料，基本情况如表2所示，其中访谈对象是汾渭平原区域大气污染防治和生态环境部大气司的相关实践人员。前者是汾渭平原区域大气污染防治政府间协同实践的主要参与者和推动者，对于具体工作情况有着全面的了解和深度的认识。对其的4次访谈以座谈会、专题研讨会等形式进行，时间均为3小时左右，每次访谈均围绕特定访谈目的，采用探索性访谈的方式进行。后者是中央环境部门中有关区域大气污染防治的主要工作人员，负责推动和督促各区域开展大气污染防治工作，能够提供中央政府在区域政府间协同过程中的参与情况。对其的2次访谈均采用多对一面谈的形式，时间均为1小时左右。访谈记录总计近10万字，以段落为单元进行编码，以此作为后续呈现政府间协同发生过程的基础材料。二手资料包括由中央政府和汾渭平原相关省市出台的大气污染防治政策文本，以及新闻媒体对于汾渭平原的报道。这些资料既作为访谈资料的信息补充，也作为访谈资料有效性的验证手段。

四、汾渭平原的实践过程

（一）事务属性

由于空气流动性，大气污染具有地理空间上的扩散特征，因此汾渭平原大气污染防治要求区域内政府间的协同。虽然大气污染防治属于政府的生态环境保护职能，在中国政府体系内部设有生态环保体系承担相应职能，但是在具体落实过程中，相关举措任务则分散在多个政府部门之间。根据《打赢蓝天保卫战三年行动计划》，大气污染污染在中央涉及生态环境部、发改委、工信部、自然资源部等26个中央政府部门参与。以陕西为例，在“十二五”期间的大气污染防治工作归纳为“减煤、控车、抑尘、治源、禁煤、增绿”，生态环境部门能够发挥的主导作用有限[F201708_13]。因此，虽然汾渭平原区域大气污染防治的政府间协同仅面向单一事务，但是复杂性程度相对较高，以地方政府作为参与主体，而非不同属地政府生态环境部门之间的协同，在协同过程中也存在较高水平的代理风险和分工风险。

（二）起始条件

在协同基础方面，汾渭平原的主体位于陕西省和山西省，河南省所覆盖范围较少，由于地理因素的阻隔，三者在近现代并未有较多区域范围内的合作和交流。“山西是属于华北地区的，我们（陕西）是属于西北地区的，所以历史上我们互相不关注，尽管在古代是有秦晋之好，但是实际上大家在近现代互相不太来往。”[F201811_9]

在协同动机方面，汾渭平原区域大气污染防治的政府间协同存在相对较强的动机促使地方政府参与到协同之中，其中至少存在两类动机。一是大气环境关联性导致的共同防治动机，由于地理和气象因素，大气污染在汾渭平原内具有较强的扩散性。汾渭平原的地形可以被描述为“向东开口的喇叭状的盆地，像一个张着的口袋，由于中低空主导的东风和东北风，污染物是往里面灌的”[F201708_48]。这种地理因素也使得区域成员之间存在较强的利益关联。“（面对空气污染的扩散）如果说临汾、运城和三门峡能够和我们齐心协力做这个工作的话，相当于是在我们的上风位置形成一个缓冲区。”[F201811_12]由于地形和气象因素，汾渭平原协同成员在大气污染方面有较强的动机，这也可以从各成员在汾渭平原联防联控实践的初期表现中得到体现。“在一开始的时候，大家（协作小组成员）还是想在一起做点事的。”[F202003_01]二是参与个体对于大气污染防治投入的资源需要动机，由于大气污染防治需要财政投入，汾渭平原各地政府的财政资源有限，参与政府间协同能够获得中央政府的专项资金支持，强化自身的大气污染防治能力。以同属于京津冀和汾渭平原的山西为例，“同样是治理大气，反正要干这个活，钱多总比钱少好”[F201811_15]。“它（山西）在‘2+26’里面看到了中央财政有很大的支持，中央财政每年有上百亿元的资金用于京津冀。现在我们拿到了改善的目标任务，有人（中央政府）帮总比没人帮强。”[F201811_16]在汾渭平原的实践中，财政资源同样具有类似的驱动作用。“2018年、2019年、2020年三年‘清洁财政’这一项，关中就可以拿到多个亿的补贴，这是非常有利的支持。为什么大家都愿意当重点区域，因为重点区域可以获得更多支持。”[F202001_29]

在成员特征方面，汾渭平原的协同成员整体呈现出发展水平偏低、关系网络较弱的特征，这阻碍了协同的开启和维系。一方面，区域整体经济发展水平相对偏低且地方之间水平相近，扭曲了协同成员对于大气污染防治的收益感知。在“蓝天保卫战”等中央政策的大力推动下，区域政府所面对的大气污染防治可以类比为“考试”。相对于珠三角和长三角进行而言，汾渭平原的成员有着明显的“竞次”心理。“大气污染治理是要投钱的……优秀的学生都是向前看的，比如某人比我学得好，下次我要超过他，是良性循环。”[F202001_37]“但是差的学生是往后看的。山西、河南、陕西在一起的时候，是三个比较‘差’的省份要去干这件事情。”[F202001_38]另一方面，成员之间关系网络相对较弱，并且部分成员同时参与到多个政府间协同之中，进一步分散了其精力。以山西和河南的成员为例，“新中国成立的时候，陕西就归西北管，它们（山西和河南）就归华北，历史上就归不同地方管”[F202001_16]，“山西和河南的省长既要去京津冀开会，又要去汾渭开会”[F202001_24]。

（三）机会窗口

虽然汾渭平原区域大气污染政府间合作存在相对较强的合作动机，但是在“蓝天保卫战”之前，汾渭平原的地方政府之间并未产生协同行为。协同出现前共存在三个机会窗口，逐步促成了汾渭平原区域大气污染防治政府间协同。

首先是大气污染的严重程度。汾渭平原在被列为防治重点区域前，已经面临严重的大气污染问题，并且引起了中央和媒体的关注。“去年（2017）的11月，（原）环保部大气司来我们这边调研，了解大气污染环保工作进展比较缓慢，（空气质量）改善比较慢一些的原因。”[F202001_4]“它（原环保部大气司）只知道我们每次考试都考得不好，每次考试进步都比较小，它只是在指责我们说：‘你们怎么搞得，你们怎么每次都学习不进步、不努力呢？’”[F201811_9]。在2018年年初，国务院发布《国务院关于2017年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告》，明确指出“汾渭平原优良天数逐年下降，需要加强治理力度”。

其次是其他区域的成功经验。汾渭平原区域大气污染联防联控机制的建立主要受到了京津冀及周边地区治理经验的影响，两者在地理位置上相近，大部分地区的发展水平和防治工作任务也类似。在汾渭平原大气污染问题得到中央政府重视之后，中央政府意识到汾渭平原的大气污染问题与京津冀的情况类似，汾渭平原也需要区域联防联控，并努力推动汾渭平原相关政策出台。“（原生态环境部）它原来不知道我们考不好的原因，其实是我们旁边有个人总做小动作，影响我们答题……在调研结束后不久，大气司正式向政研中心提出‘关注汾渭谷地的联防联控和污染成因’。”[F201811_9]“因为（汾渭平原联防联控）是初创，主要是邯郸学步，看人家京津冀怎么干，长三角怎么干，我们（汾渭平原）跟着学。”[F202001_30]

最后是国家政策的正式出台。2018年，中共中央、国务院出台《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，第一次正式将汾渭平原描述为“蓝天保卫战”的“主战场”，即大气污染防治的重点区域。随即国务院印发《打赢蓝天保卫战三年行动计划》、生态环境部等部委联合印发《汾渭平原2018―2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，其中均明确要求汾渭平原建立联防联控机制，成为汾渭平原大气污染防治政府间协同治理动机转化为行动的关键契机。

（四）机制设计

汾渭平原大气污染防治政府间协同的实践运行主要依托于两类制度安排，分别是法律法规和协作小组。前者确定协同实践的基本框架和协同成员所必须遵守的基本原则，后者进一步细化前者，确定相关组织运行和工作开展的具体模式。

《环境保护法》和《大气污染防治法》是汾渭平原大气污染防治区域政府间协同实践的主要依据，两者分别于2014年和2015年修订，前者明确了区域联防联控机制的“四个统一”要求，后者则进一步明确区域大气污染联防联控机制的中央政府作用、地方政府参与形式以及联席会议、联合执法等机制运行要求。法律规定是汾渭平原区域大气污染防治政府间协同中的最基本要求，也是协同过程中意见征集采纳的重要参考标准。三省意见协商过程采用“说的对的都听，不对的都不听”的方式进行，“如果（协商事务）和现行的法律法规有抵触，或者和现行的上位规定有抵触，那就是‘不对’”[F201811_91]。同时法律规定也为政府间协同活动的开展提供了保障，以“打击黑加油站”为例，在联合行动的过程中，“我（协作小组及协作小组办公室）能够让他们干活（即开展联合协同），依据就是法律里面的规定”[F202003_15]。

协作小组是汾渭平原区域大气污染政府间协同的组织载体和核心依托，为协同成员提供了协商的平台，同时通过共同协商确定了汾渭平原区域大气污染联防联控的基本运行模式。协作小组的实践丰富了法律中对区域政府间协同的框架性规定，“（大气污染防治领域的区域协作实践）‘超越’了法律框架，比法律规定走得更‘远’一些”[F201811_51]。

在成员构成上，协作小组组长由陕西省省委书记担任，五位副组长分别为国务院分管环保工作的副秘书长、生态环境部部长，以及陕西、山西、河南三省的省长或代省长，组员包括发改委、工信部等九个中央部委、相关省级部门、地市主要领导负责人。需要说明的是，汾渭平原的协作小组受到京津冀及周边地区大气污染防治领导小组的统筹和领导。“（汾渭平原协作小组）在日常事务处理中也会处理（京津冀）领导小组的事务”，“（京津冀领导小组）既是解决单位，也是领导单位，领导是分管副总理，（部分事务）我们三个（协商）处理不了，可以请京津冀仲裁”[F202001_74]。

在职能方面，协作小组有着较为明确的职能范围。“我们（协作小组及协作小组办公室）有工作规则，工作规则规定了公文的审批程序、信息的报送机制、联防联动的机制这些都做了规定。”[F201811_24]后续逐渐演化为工作联络机制、重污染天气应急响应机制、秋冬季攻坚大气污染防治工作方案编制机制、联合行动机制[F202001_30]，整体上确定了汾渭平原区域大气污染防治政府间协同实践在信息共享、共识承诺、联合行动方面的基本原则。同时，协作小组也承担对汾渭平原各地方政府的督促职能，2019年1月协作小组办公室针对可能出现的连续中、重污染天气，致函三省人民政府，要求其落实相关工作，并将不作为、慢作为以及虚假调度、敷衍调度的情况上报生态环境部。

法律法规和协作小组的制度安排也明确了汾渭平原区域大气污染中发挥催化领导作用的特定政府个体，保障其能够发挥在区域政府间协同中积极作用。具体而言，催化领导主要表现在三类个体上。首先，中央政府发挥了一定的牵头作用，主要表现在出台区域政策并且在联防联控机制运行过程中予以支持。但是，中央政府由于精力有限，并没有直接接入汾渭平原区域大气污染政府间的过程中。“（中央政府的）主要精力放在京津冀及周边地区。”[C201709_2]“环保部他们明确说，他们顾不上这些事情，因为他们的力量都在京津冀，他们没有多的时间和精力给汾渭平原。”[F201811_19]其次，陕西作为协同过程中的实际牵头者，陕西省省委书记担任协作小组组长，协作小组办公室设立在陕西省环保厅，带动了整个协同实践的开展。同时，将陕西设为实际牵头政府包含有中央政府的授权，“他们（生态环境部）希望我们（陕西）来牵头做这件事情”[F201811_19]，“所以为什么会选我们（陕西）做协作小组的主管单位，就是因为汾渭平原的城市里边我们（陕西）占的多，然后又有西安这个省会城市在里面”[F202001_17]。最后，专业部门在协同过程中作为执行落实特定工作的牵头部门，以专业优势更好地推动协同。在“打击黑加油站点”联合治理攻坚行动中，由于政策目标油品业务属于商务部门的管辖范畴，联合行动由河南省商务厅牵头，“专业的事让专业的人去做……交通运输厅管公路安全怎么落实，公安厅管车怎么淘汰，发改委管散煤怎么治理等，这些都比我们（环保部门）在行”[F202001_42]。

（五）协同过程

汾渭平原区域大气污染政府间协同的过程是以协作小组为核心，生态环境部等中央部委牵头、三地省级政府协商和统筹、地市级地方政府落实大气污染防治政策。整个过程大体可以分为决策和执行两个方面，两者均包含协商、承诺、中间成果三个要素。决策过程包括汾渭平原区域大气污染防治工作的整体部署，以自上而下的方式确立工作共识，以及后者的政策目标和工作要求。执行过程将工作部署转化为政策效果，通过自下而上的方式建立信任关系，并通过执行结果反馈，影响下一轮决策过程。

协同过程中的决策方面主要面向《打赢蓝天保卫战三年行动计划》和《汾渭平原秋冬季大气污染防治攻坚方案》两份中央政策文件，将中央政策内容转化为区域内的行动方案，并促成协同成员的承诺。其中的集体协商分为两类，一是年度协作小组全体会议，协作小组全体成员参与，共同分析汾渭平原大气污染形势，集中学习中央政策的核心内容和工作要求；二是协作小组办公室会议，以季度为周期开展，主要有协作小组中的司局级干部参与，将全体会议的内容进一步细化，并结合实际情况，对具体工作安排做出分析和调整。协同成员对于汾渭平原区域大气污染防治政府间协同的承诺则在集体协商的过程中做出，既体现在协作小组全体会议中对中央政策目标和工作要求的集体学习和协商分解，也蕴含在通过协作小组全体会议协商所确定的汾渭平原大气污染防治工作架构之中。协同过程的决策方面最终形成了以区域大气污染防治工作部署为核心内容的中间成果，确定了以“打击黑加油站点”为首的四项工作重点，并出台了《汾渭平原2018—2019年秋冬季大气污染治理联动机制方案》政策文件，实现了决策共识的制度化。

协同过程执行方面的主要参与主体是省级政府部门及地市级政府，承接决策方面的中间成果，即汾渭平原大气防治工作部署，将其转化为政策效果。以“打击黑加油站点”联合治理攻坚行动为例，为了进一步明确协同成员的工作内容，促成要求的联合行动，相关政府部门成立了一个临时性的专项工作小组，作为专项协商的平台。“临时机构是个会商平台，山西、河南也是商务上牵头，大家比较熟悉、互相通气，成立领导小组工作，再定期开会。”[F202003_23]借助专项工作小组，参与该工作的相关省级部门和地方政府进一步加深对于“打击黑加油站点”的共同理解，并形成对于联合行动的相互承诺，以协作小组名义发布《汾渭平原“黑加油站点”联合治理攻坚行动工作方案》。2018—2019年秋冬季大气污染防治攻坚时期，第一轮联合行动效果显著，在2018年12月协作小组办公室第二次会议上受到生态环境部的肯定，致使第二轮联合行动在2019—2020年秋冬季大气污染防治攻坚时期继续开展。“因为干得好，大家觉得不错，也得到了认可，所以就继续了。”[F202003_24]

（六）协同结果

虽然汾渭平原区域大气污染防治政府间协同的基础比较差，但是在实践探索过程中逐步建立起了相关机制，根据实际情况开展了重点联合行动，整体协同实践取得了较好的结果。在2018年10—12月的协同实践早期，汾渭平原区域PM2.5平均浓度下降7.2%，相较于京津冀及周边地区和长三角地区改善幅度最大。在2018—2019年大气污染防治秋冬季攻坚行动期间，汾渭平原整体取得了较好的成绩，虽然其中也存在一些问题，但也能够激励协同成员更加积极地参与下一年度的区域大气污染防治工作。“一定要都有利益才可以，只有付出没有回报不行，只有共同进步才可以，‘我花钱，你吃饭’，肯定不长久。”[F202001_67]

五、讨论

汾渭平原区域大气污染防治政府间协同的实践情况一定程度上打开了中国情境之下区域政府间协同发生过程的“黑箱”，反映出地方政府在区域协同中的行为逻辑，其中既有与协同治理和制度集体行动框架相关研究相类似的观点，也体现中国行政体制的特点。

（一）协同的开启：中央介入打开机会窗口

汾渭平原案例反映出政府间协同的开启需要依托于一定的机会窗口，促成起始条件到协同过程的转化。即便在地方同质性较强的情况下，地方政府也需要机会窗口提供助力才能开启协同。根据Feiock所提出的观点，集体行动群里内部的同质性程度越高，越利于协同的开启，同时Lee以客观数据验证了协同群体的同质性对于协同建立的积极作用。然而，汾渭平原内地方政府有较高的同质性，却在机会窗口前长期保持无协同的起始状态。这说明地方政府同质性等起始条件的因素仅能够提高建立区域政府间协同关系的可能，而非决定性因素，机会窗口才是决定协同开启的关键。中国长期以来实行属地管理制度，地方政府“块”与“块”之间业务关系相对独立。这使得即便地方政府间存在有利于建立协同关系的起始条件，也会陷入“博弈生态”，导致缺少开启和参与协同的动机。

汾渭平原案例中区域政府间协同的机会窗口表现为中央政府的关注和区域政策的出台，即中央政府在区域政府间协同发挥了打开机会窗口的作用。由于政府间协同在开启初期主要以解决共同面对的公共事务问题为导向，区别于其他主体间的协同，自上而下的行政强制力能够为政府间协同的开启提供核心驱动力。在中国的行政体制之下，中央政府能够通过目标设置、责任考核、激励问责等手段，促使地方政府完善政策目标。虽然这种情况也会导致地方政府的对抗情绪，但在汾渭平原案例中，各地方政府并未对协同产生抵抗。这是由于地方政府能够感知到协同行为能够使得区域整体和成员个体的空气质量得到提升，即预期收益较为突出，并且协同行为有着中央财政、权威等资源的支撑，地方政府感知到的预期成本相对不高。因此，中央政府能够通过予以关注、出台政策等方式，打开区域政府间协同的机会窗口。

（二）协同的突破：地方政府的持续小胜

协同过程是整个协同的核心环节，包含多个步骤的非线性迭代，对于政府协同而言同样如此。汾渭平原案例与京津冀、长三角等重点区域的不同在于前者缺少已有合作基础，导致汾渭平原案例中早期协同机制在探索中逐步建立。在这个过程中，政府间协同不断形成中间成果，推动整个协同过程的运行。Ansell和Gash强调了中间成果中的“小胜”（small win），其能够通过对协同过程形成反馈，进一步强化信任和承诺的建立。在汾渭平原的案例中，政府间协同不断产生“小胜”，从协作小组第一次全体会议的召开，到协作小组办公室运行并发文，再到联合打击“黑加油站点”的成功，以及第一轮秋冬季攻坚行动的成功，均在不断促成汾渭平原区域大气污染防治政府间协同的阶段性成功。“小胜”在一定程度上弥补了汾渭平原政府间原有协同基础的不足，使得地方政府能够更加深刻地认清协同受益，并且能够逐渐建立信任关系，即“小胜”降低Feiock所提出的合作风险，使得整个协同能够开展得更为顺畅。

汾渭平原案例也提供了一个塑造“小胜”以促进协同成功的思路，即从共同利益明确、成员动机较强、结果易于量化的领域开展协同。将联合打击“黑加油站点”作为汾渭平原案例中的重要“小胜”，主要有两方面原因。一方面，机动车是大气污染的重要来源，由于机动车的移动性和监察权限的边界性，油品管理是汾渭平原“大家都想做的事情”；另一方面，油品管制在政府职能中的比重有限，但能够相对便利地测量协同结果，通过联合查出“黑加油站点”数量和规模即可反映联合行动结果。

（三）协同的维系：中央政府的监督和背书

即便在协同开启之后，由于协同不顺畅或者协同过程中的矛盾无法协同，依然存在协同失败的风险。在汾渭平原的案例中，政府间协同并未建立在已有协同基础之上，同时具体的协同模式也处于探索阶段，存在协同失败的风险较高。但是在事实上，汾渭平原案例中政府间协同相对平稳地渡过了协同失败风险较高的协同初期，这个过程中协同机制设计发挥了重要作用。Ansell和Gash强调了机制设计在协同治理过程中的重要意义，确定了协同中的基础协议和基本原则，能够规范和引导协同过程。协同机制在汾渭平原案例中主要表现为协作小组及相关机制，通过该方式将协同成员进行有效地动员和组织，为政府间协同中的协商、联合行动等活动提供平台。值得注意的是，汾渭平原案例中机制设计包含了对于成员行为的监督和纠正。例如，协作小组在2019年年初向三地政府发函，要求落实相关工作，并强调将不配合行为上报中央生态环境部。因此，区别于多元主体协同治理中对成员的软性约束，政府间协同强调对于机制设计中的监督机制，并且可以将行政权威作为监督的依托，以此维系协同的开展。

在权威关系方面，Feiock提出了嵌入、协议、代理权威和强制权威四种方式，其中的关键是强制权威区别于前三种方式，以上级政府的强制权威作为维系协同机制的力量。然而，在汾渭平原的案例中，协同机制中虽然将生态环境部代表的中央政府纳入协同体系中，但是实际运转过程中并未以中央政府为主要领导力量。政府间协同运作仍然是依靠地方政府的协商和陕西省政府为主导的地方牵头，中央政府在其中主要起到了权威保障和信任背书的作用。汾渭平原由于缺少协同基础，地方之间的起始信任水平较低。因此，正如Ansell和Gash所强调的，协同成员中承担“领导”角色的成员需要在信任水平低的情况下承担调解员（honest broker）的角色，以带动协同过程。汾渭平原的案例中，以生态环境部代表的中央政府事实上发挥了调解员的角色，但是由于自身注意力有限，并未以直接参与的形式进入协同过程，而是在中国行政制度之下，通过授权指定的方式，将自身权威附加于陕西省政府，同时自身对协同开展情况进行监督和问责。中央政府通过这种背书的方式，实现了对于协同过程的有限参与，但又给予政府间协同过程足够的权威保障，维系了协同实践的开展。

（四）协同的深化：地方协同中的反馈和调试

政府间协同与一般多元主体协同治理具有类似的特点，即以解决公共事务问题为导向，但是由于协同主体限定为政府部门，致使其受到行政管理体制的限制。Emerson等将协同治理体制剥离于协同动态，强调协同中执行、决策、活动的前置模式对于协同动态的影响。在汾渭平原案例中，地方政府的协同实践并未突破原有属地制的行政管理传统，只是在原有制度基础之上进行了协同行为的创新。由于汾渭平原的案例是大气污染防治的单一公共事务，并且有明确的中央政策目标，其协同实践可以理解为是一个公共政策的执行过程。Smith在政策执行过程模型中，强调了政策执行是一个非线性的循环过程，其中政策反馈及其引起的紧张状态对于政策执行结果具有重要影响。Emerson等同样强调协同动态会受到已经产生行动及其结果的影响，进而做出调试。汾渭平原案例中，政府间协同虽然也包含已有研究提出的协商、承诺、中间结果等过程，但是整体可以划分为决策和执行两个层面的协同实践，两者则通过政策反馈和政策调试进行连接，形成完整的闭环流程，促使协同过程能够在循环迭代中不断推进。

（五）协同的锚点：利益和信任

关于协同所围绕的锚点，以往研究主要分为了两个观点。其一是协同治理理论主要认为信任是协同活动的核心，协同过程是不断构建信任关系的过程。其二是制度集体行动框架，认为利益是协同活动的核心，在考虑合作风险和交易成本后协同行为的预期净收益是协同开展及协同机制选择的关键。汾渭平原案例反映出了利益是政府间协同开启、维系和深化的关键，而信任虽然不是核心，但也有助于协同实践的开展。在汾渭平原协同开启时，各方了解参与协同的利益，即便缺乏协同基础、起始信任水平较低，但在机会窗口出现后，依然有较强的参与意愿。具体协同过程中，随着信任关系逐步建立，协同不断形成中间成果，信任使得各方的协同过程更加顺畅。但当需要开启下一轮协同时，各方依然因为各自利益能够得到满足而开展了协同，而非已有的信任关系。因此，虽然信任对政府间协同而言依然重要，但是利益才是政府间协同实践的锚点。

六、结论

本文在协同治理理论基础上，构建了政府间协同的整合框架，并以汾渭平原区域大气污染防治政府间协同实践为案例，从事务属性、起始条件、机会窗口、机制设计、协同过程、协同结果六个方面，展现了中国政府间协同的实践过程。进一步比对已有研究发现，中国情境下政府间协同具有以下特点：（1）中央政府的参与发挥积极作用，作为地方政府间协同的“破冰人”，既出台区域政策，又承担调解员和监督员的角色，维系政府间协同的开展。（2）地方政府间协同需要以局部小胜逐步强化地方政府的协同意识，以小范围协同促成整体协同，并在协同结果反馈和协同过程调试的循环推进中实现协同的深化。（3）利益是政府间协同的核心锚点，信任是协同实践能够有效开展的推手。

面向“十四五”规划中对于强化区域协同治理的要求，本文的政策启示如下：第一，明确中央政府的调解员和监督员角色。面对逐渐增多的区域数量，以及部门有效的资源和能力，以国务院环境部门为代表的中央政府需要保持地方政府在区域治理中的主体性和积极性，并明确调解员和监督员的角色，通过为地方政府合作背书和监督的方式，保障区域协同治理的有序开展。第二，以专项行动的小胜带动整体协同成功。中央出台政策等方式能够很好地打开机会窗口、开启协同进程，但是难以塑造新的利益关系。区域政府间协同需要将整体性目标分解细化为可操作的年度任务，并且先在易于取得成功的联合行动上取得成功，以小范围的小胜带动全面协同的关系重塑。第三，以利益共享调动地方参与协同积极性。区域政府间协同的机制设计需要围绕利益协调和共享展开，尤其对于合作基础较差的区域，通过设立区域公共基金、区域内部生态补偿等方式让成员从协同中获益，以此调动地方政府的自主性和积极性。

本文以汾渭平原区域大气污染治理为案例，描绘了中国情境下区域政府间协同的全貌，并分析了其中的关键要素。在理论贡献方面，本文综合了协同治理理论和制度集体行动框架，提出了区域政府间协同的整合框架，并通过汾渭平原大气污染治理的案例，验证了该框架在中国情境下的适用性，一定程度上打开了政府间协同的“黑箱”，丰富了相关研究领域成果。在实践价值方面，本文立足于中国区域治理的生动实践，总结了中国区域政府间协同“从无到有”的过程，并辨析出中央政府在其中发挥的背书作用和监督作用，回应了完善污染防治区域联动机制的政策需求，为落实“十四五”规划中“强化区域协同治理”的要求提供了参考借鉴。然而，由于案例材料约束，本文对于区域政府间协同的详细过程以及中央政府和地方政府的行为细节仍呈现不足，并且研究结果受到个案特性影响，研究发现的普适性还有待检验。希望能够在未来开展更多类似案例的深度分析和多案例比较，进一步改善理论框架的解释力和适用范围，并丰富和完善政府间协同的理论成果。

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