【文章精选】公婷丨腐败研究的发展现状和新视角丨2020年第1期

【摘要】近些年来，腐败问题在国际学术界愈来愈得到关注。究其原因，一是宏观社会经济环境的一些变化带来了更多的腐败问题；二是腐败形态本身的发展也从理论和实践的角度为腐败研究提出了大量具有挑战性的课题。其中，学者对腐败发生发展的原因、过程、模式、后果尤为关注。对反腐败的机构和策略也有不少研究。但是腐败研究仍存在一些薄弱环节，有许多课题亟待开发，同时也需要有新的视角。本文着重讨论需要加强研究的一些问题和值得提倡的三个视角：一是比较的视角；二是自下而上的视角；三是效能的视角。

【关键词】腐败；治理；廉政建设；廉政公署；反腐败

【作者介绍】公婷：香港城市大学公共政策学系教授、复旦大学全球公共政策研究院及国际关系与公共事务学院特聘讲座教授，tgong2@cityu.edu.hk。

【引用格式】公婷.腐败研究的发展现状和新视角[J].公共管理与政策评论,2020,9(1):3-9.

【文章结构】

一、腐败问题研究现状

二、腐败研究为什么重要

三、 腐败研究的薄弱环节

四、 腐败研究的三个视角

腐败是一个非常重要的社会科学话题，引起了国际和国内很多学者的关注。本文考察了国际腐败研究的现状，分析了腐败引起学界关注的原因，指出当前腐败研究中的若干薄弱环节，并提出进一步提升腐败研究所应注意的三个视角。

一、腐败问题研究现状

近些年来，腐败问题在国际学术界愈来愈得到关注。从1986—2017年在国际文献中研究腐败问题的文章数量来看，可以发现涉及腐败话题的著作和期刊文章越来越多。如图1的曲线所示，1986—2017年，在SSCI（Social Sciences Citation Index）期刊上发表的与腐败相关的文章数量上升幅度很快，虽然有时略有起伏。

如果仅从过去十年（2008—2017）的文献看，共有2536篇有关腐败的论文发表在SSCI学术期刊上，按平均计算每年为两百多篇。每年发表的数量大致趋势是上升的（见表1）。最初的2008年有187篇。此后，有些年度稍稍有所下降，到2017年已经发展到385篇。如果把“腐败”和地区放在一起作为关键词搜索，还可以发现研究中国的腐败问题的文献不少。

腐败研究不仅仅是政治科学或者管理科学关注的话题，实际上也是一个跨学科的课题。如表2所示，如果根据不同的学科来看，经济学学者发表的腐败研究论文比较多，可见，腐败是经济学关注的一个重要问题。当然，它也是政治学者和公共管理学者的关注对象，因此，就发表的文章数量看，政治学次之。腐败自然也是法律问题，所以法学学者对腐败问题的研究文章数量位居第三。其他学科不一一赘述。

二、腐败研究为什么重要

为什么腐败问题在国际社会引起了这么多学者和民众的关注？笔者认为大体上有三个直接原因和三个间接原因。间接原因指的是宏观环境的推动或影响，未必直接涉及腐败的程度或者腐败本身的形态，而是对腐败发生的某些环境因素的学术兴趣。

从宏观上来看，间接原因包括三个方面：

一是不少新兴工业国家的经济腾飞是通过国家对经济的指导或者干预实现的，如拉丁美洲的一些国家，20世纪50年代的日本，以及70年代的“亚洲四小龙”的经济发展，都是如此。在这个过程中，国家权力和经济的结合带来了腐败的机会，甚至腐败的动机。腐败是在机会和动机结合的基础上发生的，当有腐败的贪欲，同时又有机会去实现这种贪欲的时候，就会出现腐败。

二是苏联解体之后，后共产主义国家的出现，它们的经济转型采用“休克”疗法。在资本的急速私有化过程中出现了权力和资本的结合和交易，而在资本转移中又出现监管的薄弱，从而使得腐败机会大增，再加上官员的贪欲，结果便是腐败丛生。

三是在很多转型社会中，尽管没有出现“休克”疗法或者经济还没有腾飞，但经历了经济乃至政治制度上的巨大变革。在社会转型过程中，由于经济政治关系的调整会出现价值观念的错位，过去的价值观念动摇甚至崩塌，而新的价值观念未得到进一步普及。比如，法制观念的确立就不是一朝一夕的事。价值观念的缺失会滋生腐败，尤其是“灰色地带”的腐败。

以上这些社会条件造成腐败在一些国家和地区肆虐。由此带来社会和学界的高度关注。

此外，腐败现象本身的发展和形态变化也引起学者的注意。尤其是一些与腐败相关的理论问题，使得学者们试图去理解和解释一些似是而非的、常理难以解释的腐败现象。这是造成腐败研究迅速发展的直接原因之一。比如，腐败和经济增长并存的现象就导致一个悖论。一般来说，如果腐败在某地区蔓延，投资者一般不会看好其经济发展前景，会产生各种担忧。例如资金投入之后可能落入腐败者的腰包等。在这种条件下，他们会把资金撤走或者说根本就不会投资。但是在许多亚洲国家，尽管腐败状况严重，但是经济增长的速度并未受到很大影响。那么，经济发展与腐败两者之间究竟是什么关系？有不少学者关注经济与腐败同时高速增长的现象[1]。

腐败形式的迅速发展变化是激发腐败研究的第二个直接原因。在不断变化的社会环境中，腐败方式趋于多样化。过去的腐败以贿赂为主，贿赂是最传统的腐败方式。到了今天，腐败的方式多种多样，日趋复杂。比如，过往的腐败常常发生在甲方和乙方之间，一方行贿，另一方受贿，在秘密的状况下进行权钱交易。而现在的腐败方式愈发复杂多样，诸如集体腐败、窝案、串案等，往往涉及十几人、几十人甚至上百人。腐败为何越来越社会化甚至公开化，自然引起学者的关注。

第三方面的直接原因是腐败造成的严重后果引人注意，包括国库流失、司法不公、社会分化、政权动荡、民众抗争，等等，其中许多问题都与官员腐败有关。

可见，加强对腐败问题的研究是时代的召唤。腐败研究是在特定的社会背景下迅速发展的。其中，学者们对腐败产生的成因及控制策略尤其关注。

腐败作为一个社会现象，其原因诸多，甚至引起学者争论。比如，腐败的产生是制度造成的还是个人贪婪的结果，抑或是公务员薪酬不足所致？一位印度学者[2]提出，腐败可分为两类，一类是需求驱动，另一类是贪婪驱动。他认为，前者常见于印度中下层公务员中，因为他们的工资非常低，非正常渠道的收入往往对他们颇有吸引力，由此产生腐败。而政府高级官员的腐败则是贪婪所致，因为他们的工资待遇很高，可以满足各种需求。在这种情况下仍涉足腐败，只能是贪婪的结果。

除了关注腐败发生背后的逻辑链之外，学者们也试图分析腐败模式的演变。例如，如何从个人腐败发展为集体腐败，如何从境内腐败发展为跨境腐败，又如何从“金钱腐败”发展为“资本腐败”[3]。同时也有学者重视研究腐败对社会的影响。有学者提出，腐败有一定的正面效应，它可以解决官僚机构运作滞后的问题。在官僚主义盛行、行政效能低下的情况下，也许通过塞红包的方式可以加快官僚机构的运作，因此，腐败不失为官僚机器的“润滑剂”[4]。当然，学界的主流看法仍然认为，腐败是经济和社会发展的障碍。

学者们在讨论腐败的原因、过程、方式、后果的同时，也关注反腐败。Klitgaard在他于1988出版的《控制腐败》一书中提出从三个维度制约腐败，他提出的公式是：“腐败=权力垄断↑+自由裁量权↑-问责↓”[5]。他认为，第一要消除权力垄断，把权力关进笼子里。权力垄断与腐败呈正比，权力垄断程度越高，腐败的机会就越大。因此，必须通过限制权力来降低腐败的可能性。第二是削弱官员的自由裁量权。自由裁量权大，腐败机会必然增多，这是正比关系。第三是加强问责。问责制度的完善同腐败程度则呈反比关系。如果监管和问责有效，会起到抑制腐败的作用。

三、腐败研究的薄弱环节

从国际文献看，腐败研究发展很快，涉及面也很广，但仍有一些引人注意的薄弱环节。大致有以下几个方面。

一是已有的腐败研究关注国家层面的腐败问题较多，聚焦地方和产业部门而开展的研究较少。实际上，腐败现象具有地区特征，在不同产业部门发生的腐败也会有不同的特点甚至原因。例如，有的学者[6]研究“资源诅咒”这个现象，他们发现在中国内地资源比较多的省份，比如说煤矿云集的大省，腐败往往比较严重。资源成为权钱交易的目标和媒介。对资源实施监管便成为控制腐败的重要手段。其他一些行业或部门如交通、银行、教育等，也会有不同的腐败方式和解决路径。

二是学者们较多关心公共部门或是政府官员的腐败，而对私营部门的腐败问题研究不足。事实上，私营部门的腐败是十分严重的问题。一方面其形式多样，反贪机构控制私营部门的腐败同官员腐败因对象不同，方式也不完全一样。另一方面，许多案例表明，官员腐败的源头在于私营部门，他们被行贿者拖下水，为他们所俘虏。这就是腐败研究文献中所称的“政府俘获”理论。

三是对个案的研究多于比较研究。比较既可以在国家与国家之间比较，地区与地区之间比较，也可以是同一国家或地区内不同时期的比较。有比较才能有鉴别，才能辨析腐败的特征和发展趋势。比如，同样是发展中国家，同样处于经济转型期，为什么有些社会腐败风气那么严重，而另一些社会则相对清廉。

四是对传统形式的腐败，如行贿、受贿、贪污研究较多，但是对腐败在新形势下的发展及其表现方式关注不够，比如利益冲突同腐败之间的复杂关系。利益冲突指的是，公务人员的个人利益对其履行的工作职责构成潜在的或实际的影响。利益冲突是社会生活中的普遍现象，处理得当不一定会产生负面结果。但如果处理失当就可能发展成腐败。对严重的利益冲突必须严肃处理。例如在我国香港，政府官员如有利益冲突而未申报的话，就可能已触犯行为不当罪，可判刑。

五是在已有反腐研究中，谈论较多的是自上而下或宏观层面的反腐败举措，而对自下而上的社会反腐关注相对缺乏。比如，市民对反腐败力度、措施和效果的满意度，社会对腐败的容忍度。作为腐败对立面的清廉社会是什么，什么是反腐败的成功，成效是怎么体现的，这些方面的研究还不够。而恰恰是这些研究才有助于我们去反思廉政建设是否到位，是否有效，从而不断调整或者更新顶层设计。对腐败容忍度的研究是对腐败生长环境的检测。如果民众对腐败容忍度很高，那么这个社会的腐败程度必然也高。

以上的分析说明腐败研究还有很多的课题有待开发，同时也要求我们在对腐败的研究过程中要以新的视角去开拓。

四、腐败研究的三个视角

在新的形势下，腐败研究应有三个视角。一是比较的视角；二是自下而上的视角；三是效能的视角。

（1）比较的视角是指把不同的事物甚至相同的事物放在一起进行比较。比如中国与其他国家和地区的比较，中国内地和香港地区反腐败模式的比较，或者香港和台湾之间的比较。同属华人社会，有许多相似的文化特征，为什么腐败程度不一样。同样重要的是，在不同的社会条件下腐败的方式是不同的。腐败是一个不断变化的社会现象，腐败分子知道在怎样的条件下采取怎样的腐败方式。比如，腐败在经济发达国家和发展中国家的表现形式往往不同，其成因也不一样。这些都是比较研究的素材。

其次，腐败的结果也可以进行比较。为什么腐败在有些社会引起严重的社会动荡和政权更迭。但是在另外一些地区，尽管腐败十分严重，社会依然稳定，政权的合法性没有受到任何挑战。其原因何在。近年来，测量腐败认知在腐败研究中开始盛行[7]。腐败认知包括民众对腐败的看法，对腐败程度严重与否的感受，对反腐败的力度是否满意等。另外，对政府的信任程度实际上也在一定程度上反映了腐败认知。如果把信任度和腐败认知程度相联系，可以发现，一个腐败的政府必定得不到民众的信任。

最后，反腐败策略和效果的比较。世界上许多国家的政府以不同的方式力图控制腐败。问题是，为什么有的政府反腐成效令人刮目相看，但是在另外一些国家或地区反腐败的结果不尽如人意，甚至越反越腐。表3是根据透明国际每年颁布的清廉感知指数中整理出来的一些亚洲国家和地区的数据。包括了从1995年透明国际的清廉感知指数开始颁布到2018年，中国内地、中国香港以及新加坡、日本、韩国等地的排名。最后一栏是所有参加评分的国家或地区总数。2018年，新加坡在180个国家和地区名列第三，被认为是一个清廉程度很高的社会。中国香港地区表现不俗，排名第14，且多年来基本上维持在这个水平线上，有时候稍有上下，但始终没有跌出过前20名。日本的情况也不差，排名基本上在20左右。中国台湾地区略微逊色，但仍然不算低。中国内地的情况最初不理想，但最近几年有很大改善，目前排名居中。这是令人欣慰的。它至少说明中国国际形象的提升，因为排名是国际上著名的民意调查机构问卷调查结果的汇总，覆盖面相当宽，受访者中有各方面的专家人士，也包括普通民众在内。

如果要进行比较，亚洲地区就十分具有代表性。亚洲的政治经济形态非常多元，它包括不同的政体，经济发展程度差别很大，既有十分发达的经济体，也有非常贫穷的经济体。有研究认为，亚洲的文化包括讲究情面及裙带关系等要素，是腐败滋生的土壤[8]。但是，亚洲国家和地区的腐败程度也参差不齐，如果按照透明国际公布的腐败感知指数来看，亚洲地区总体而言不太理想，但包括了三个世界公认的清廉社会：中国香港、新加坡和日本。但是，亚洲49个国家和地区中有一半以上（29个）低于全球的平均分，它们在治理腐败方面的情况确实不容乐观。最近出版的《劳特利奇政治腐败手册》（Routledge Handbook of Political Corruption）一书，对亚洲的腐败和反腐败状况做了理论探讨和具体分析[9]。

（2）腐败研究应有自下而上的视角。现有的文献关注比较多的是国家层面和国际组织的反腐败过程和政策，例如，政府采取了什么措施，反腐败机构如何作为，等等。其基本的着眼点是如何自上而下加大反腐败的力度。自下而上的视角则不同，是从社会层面来研究腐败现象和反腐败治理。这方面的研究课题包括探讨腐败的社会基础，市民在反腐败中的角色，社会组织如何参与，在反腐败工作中如何实现自上而下同自下而上的结合，等等。

在中国走过的反腐败历程中，早期出现较多的是权力反腐，以运动的形式自上而下控制腐败，从而形成巨大威慑力。比如，20世纪五六十年代的“三反”“五反”“四清”运动，80年代政府也曾勒令贪官在限期100天内自首，若不自首将面临极其严重的后果。这种高压形式有一定的效果，可以使得官员不敢贪，因为腐败分子将对自己的行为付出沉重的代价。90年代之后，中国走上制度反腐之路，通过严肃法纪、建立和健全各种规章制度对权力进行约束，防患于未然，使得腐败分子无法下手，因而不能贪。

然而，预防和消除腐败之根本在于社会反腐，即在社会上形成腐败无法生存的土壤，使得官员们即便有机会也不想贪。这需要倡清廉之风，使廉洁之理念作为一种品质内化到每个人的行动中，成为一种社会的自然风气。这便是反腐败的最高境界，也是最难实现的一步。不敢贪、不能贪、不想贪必须三管齐下，而不是简单的三部曲，走完一步再迈出下一步。三管齐下要求在自上而下加大力度“打虎拍蝇”的同时，健全约束和规范权力的各种制度，培养社会的清廉风气。失去了后者就无法解决腐败的“增量”问题，仅凭“壮士断腕”式的强力反腐难以维持长久。环境治理必须注重可持续性，反腐败是另一个意义上的环境治理，也同样如此。在一定的阶段和条件下，可以先治标再治本，但是如要从根本上解决问题，就必须标本兼治。反腐败不是抓了贪官就能解决的，即便是建立了很好的制度，实现了制度反腐，仍不能从根本上解决问题。因为即便有了较好的制度和政策，也会出现“上有政策，下有对策”的现象。并且，规章制度有滞后性，腐败的方式是不断变化的，而法律则无法囊括一切。在这种情况下，依赖制度或者权力是达不到反腐败的效果的，重要的是在社会上形成对腐败零容忍的风气，使廉洁成为社会的核心价值。

实现对腐败的社会零容忍一直是香港廉政公署关注的问题。香港社会自上而下不会姑息腐败分子，认为他们该为自己的行为负责，承担法律责任。在遇到涉嫌腐败的情况时，民众愿意举报，甚至愿意实名举报，以实际行动支持廉政公署对贪污分子的惩处，这反映了对腐败低容忍的社会取态。2015—2016年，笔者在香港市民中进行了一项关于腐败感知的抽样调查，共收集到1025份有效问卷。测量市民对腐败的容忍度是这项调查的一个重要内容。我们使用了三个方法对受访者的容忍度进行评估。第一，我们问受访者，如果把容忍度从0~10进行排序，完全不容忍是0，完全容忍是10，你认为自己的容忍度应该在哪个位置？结果显示，受访者的容忍度很低，均值为1.24。第二，我们问受访者，“当发现腐败现象时你是否会举报”，有70%受访者选择“会举报”，其他则表示“不举报”或者“不确定”。第三，在差不多同一时间，我们与相关老师合作，在湖南长沙也以同样的问卷做了调研，结果显示，只有32%的受访者表示愿意举报。这里可以看出一定的差别。

严格来说，由受访人自测容忍度的办法并不十分科学，会出现偏差。因此，我们同时也用其他的方法对容忍度进行测量，交叉核对。我们在同一份问卷中给出了一些其他的问题。比如，我们问道：“你是否认为腐败在一定条件下会促进政府的效率？”高达86.9%的受访者不同意这一说法。我们还问：“你是否同意在别无选择的条件下，以腐败为手段达到一个正当目的是可以原谅的？”同样有近80%的绝大部分受访者都不同意这种说法。这从另一侧面反映了市民对腐败的低容忍度。

更能说明问题的是，我们给出了一些假设情景，问受访者是否能够容忍一些属于腐败现象或处于灰色地带的情况。详情如表4所示。结果显示，最容易被容忍的情景是“学生在中秋节给老师送月饼”，大部分人觉得这种做法似乎情有可原，当然也有人无法接受。在问卷中，最高值是5分，表示可以接受，最低值为1分，表示无法接受。在这个问题上，平均值为3.86，偏向可接受。但是，如果把情形换为“政府官员接受承包商请客吃饭”，结果就大为不同了，大多数人表示无法接受。

（3）腐败研究必须加强效能的视角。我们要提升对反腐败的研究，既要研究腐败，也要研究反腐败。比如说，腐败的对立面是清廉。那么，学者需要进一步回答的问题首先是概念问题：什么是清廉，清廉的指标是什么，以及如何测量清廉。另外，更加棘手的却又亟待研究的问题在于，为什么世界上称得上清廉的国家和地区那么少。与之有关的是反腐败的成功经验往往难以仿效。我国香港廉政公署和新加坡贪污调查局的成功经验尽管有重要借鉴意义，但也无法简单照搬到其他地区，因为在客观社会条件差异很大的情况下会“水土不服”。

在研究如何提升反腐败工作的效能时，学者提出了一个良性循环理论[10]，即建立由能力、效能、信任和制度化四个要素构成的良性循环，对控制腐败大有裨益。图2是对这一循环过程的表述，其展示了有效预防腐败各要素之间的关系。当然这只是一个理想模型。在实践中，任何反贪机构都不可能在各要素上取得绝对的成功。然而，毫无疑问的是，治理腐败能力的现代化、注重治理的效果、争取民众的参与，以及加强治理的制度化，这些都是建立清廉政府的必要条件。

这一良性循环理论是基于香港廉政公署的反腐经验总结而成的。具体而言，在治理腐败的过程中，香港廉政公署积极回应社会的期望和想法，首先建设其反腐败的组织和行动能力，争取民众的参与及商界的配合。进而，它通过法治有效处理腐败问题，获得民众对其工作的高度支持和满意；而民众的满意度有助于进一步提高民众对廉署的信任，有助于使其结构和程序制度化，制度化反过来又进一步增强其能力。这一过程说明，构建清廉社会必须以法治为本，制度为体，社会为先，预防为主。廉政公署成立至今走过了40余年的历程，其口号从“香港胜在有廉政公署”改成了“香港胜在有你和廉政公署”。这一改变标志着反腐败向纵深发展到更高的阶段。它不再仅仅停留在打击和惩处腐败，而是更注重社会风气、社会理念以及社会道德水准的提升。

总之，以上这些新的视角有助于辨析新形势下腐败的特征和发展趋势，有益于倡廉道路上的不断探索和创新，从而构建廉政建设的长效机制。

参考文献

2020年第1期

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