CCG报告全文 | 拜登时代的中国与美国：趋势与应对

　　2021年1月20日，美国举办第46任总统就职典礼，开启了新的拜登时代。经历了1月6日的国会山之乱，华盛顿屯兵重守，重重危机之下，拜登能否带领美国重振旗鼓，回到全球领导中心？中美关系能否在拜登政府下获得合作空间？全球化能否重启？中国应该如何研判和应对？基于全球化智库（CCG）长期以来对中美关系的研究以及CCG专家学者近期就美国时政和中美关系趋势的研判，CCG研究并发布《拜登时代的中国与美国：趋势与应对》报告。

　　当地时间1月7日，美国国会参议院议长、副总统迈克·彭斯（Mike Pence）主持国会联席会议，正式宣布约瑟夫·拜登（Joe Biden）当选第46任总统。坚称计票存在舞弊的现任总统唐纳德·特朗普（Donald Trump）也承认大选结果，并将在1月20日拜登宣誓就职日有序过渡。至此，伴随着民主党的胜利，美国大选终于尘埃落定。

　　特朗普执政四年间，美国外交政策经历大转向。特朗普掀起单边主义、保护主义，挑起关税战、退出多边合作机制，加剧对华战略竞争，一时间，“中美脱钩”“新冷战”等言论甚嚣尘上，使得中美关系乃至世界格局都发生震荡。过去的2020年，新冠病毒的全球大流行阻止了跨境人员、货物的流动，暴露出全球供应链的脆弱，各国政府对相互依赖的焦虑推高民粹主义潮流，全球化按下暂停键。截至报告发布日期，美国感染新冠肺炎人数达到24,230,850，死亡401,361人，疫情仍在蔓延。经历了1月6日的国会山之乱，华盛顿屯兵重守，迎接1月20日的拜登就任典礼。重重危机之下，拜登能否带领美国重振旗鼓，回到全球领导中心？中美关系能否在拜登治下获得合作空间？全球化能否重启？世界对拜登时代有很多猜想和期许。

　　2017年1月19日，特朗普就职前一天，CCG发布了《特朗普时代的机遇、挑战与中国应对》。作为关注世界政治经济形势和中外交往的国际化智库，全球化智库（CCG）对美国时局始终保持关注，积极开展调访研究。2017年至2019年，CCG四次组织专家代表团访美进行二轨外交，与特朗普政府重视的保守智库如哈德逊研究所、传统基金会、美国企业研究所、对外关系委员会及布鲁金斯学会、国际战略研究中心、卡内基和平基金会、卡托研究所等华盛顿主流智库专家对话，并与包括美中贸易全国委员会、美中关系全国委员会、对外贸易委员会、美国商会领袖在内的工商界精英深入交流，发布调研报告。疫情期间，国际往来受限，CCG在2020年发起“中国与全球化Webinar系列”，已成功组织60余场线上会议，其中，有10余场聚焦中美关系相关议题，邀请到知名中美问题专家、全球意见领袖如“修昔底德陷阱”提出者、哈佛大学肯尼迪政府学院的创始院长格雷厄姆·艾利森 （Graham Allison），美国布鲁金斯学会名誉主席约翰·桑顿 （John Thornton），《世界是平的》作者、美国《纽约时报》专栏作家托马斯·弗里德曼（Thomas Friedman）等几十名美国智库精英与中国顶级学者激荡思想，在中美关系遭遇冰冻时期搭建沟通桥梁，为两国政府建言献策。

　　美国大选以来，CCG举办多场专题讨论，聚焦拜登时代研判未来双边关系及全球化发展走向。基于CCG会议成果和CCG专家学者近期就美国时政和中美关系趋势发表的观点和评论文章，本报告从拜登内政外交的国内考量 – 内阁组成、政治现状、制约因素入手，分析未来美国外部在全球治理、地区安全、贸易领域回归多边主义的趋势，以及中美关系的竞争-合作动态平衡。报告认为，拜登政府执政将利好重启全球化迈向更高步伐，同时为中国全球化提供新机会。拜登执政将面临多方面挑战，特朗普崛起的民粹主义基础还将在美国政坛持续发酵，虽然新政府仍将继续以大国竞争的视角处理中美关系，但其重心向内，以提高自身实力和重视外交、软实力的理性方式与中国展开竞争的趋势，与特朗普执政时期将有明显分野。在此背景下，中美在贸易、人文交流、全球治理领域的共同利益将成为拜登时代中美关系得到缓解的有利因素。

　　今年是21世纪进入第二个十年的第一年，新冠病毒疫情仍在全球肆虐，世界经济陷入深度衰退。在全球化时代，在价值链不断加深的时代，在抗击疫情和气候变化时代，中美你中有我，我中有你，必须携起手来，淡化意识形态差异，宽容彼此的价值体系，提升和完善全球国际治理体系，用经济合作与繁荣替换热战冲突与对抗，中美作为世界上最大的两个国家，有道义上的责任对世界负责，合作是唯一正确的选择。

　　在拜登上台这个机遇窗口期，CCG提出十二条政策建议：

　　（一）中美适时恢复及创建双边高层次多渠道对话交流机制

　　（二）中美欧可建立三方对话协调机制，并尽早召开全球疫苗峰会，推动全球抗疫合作及经济复苏

　　（三）可在G7基础上增加中国、俄罗斯、印度，召开G10国家气候变化峰会

　　（四）中美积极考虑加入CPTPP，促进全球高水平贸易投资开放和WTO改革，同时可邀请美国加入RCEP

　　（五）中美可相互放宽企业准入及市场竞争限制，美方取消对华为、TIKTOK、腾讯、阿里巴巴、小米等中国企业打压，中方放宽谷歌、推特、脸书等美国高科技企业来华投资经营

　　（六）中美应取消单边贸易关税，完成第一阶段经贸协议执行，并开启第二阶段经贸协议谈判

　　（七）中美可重启双边投资协定谈判，为中美企业双向投资提供便利

　　（八）中美可加强基础设施合作，中国可发挥优势在美投资设厂助其基础设施建设，美能源产品也可更好出口到中国

　　（九）中美可就“一带一路”开展合作，促进“一带一路”多边化发展，增进多边开发银行基础设施项目相关合作

　　（十）中美可在友好城市框架下加强省州市地方政府间合作

　　（十一）中美恢复并放宽留学、媒体等人文交流，并使其更具民间化、市场化特点

　　（十二）举办朝核问题四方会谈，增进伊核问题多边协调，加强中美在亚洲及太平洋地区经济安全合作

一、拜登时代民主党执政底色

1.  拜登内阁的组成

　　1.1 “多元化”内阁成员，民主党传统“平权”理念回归

　　“多元化”是拜登组阁的第一个关键词。2016年特朗普政府成员中有71%为白人男性，是里根（Ronald Reagan）政府以来比例最高。拜登竞选团队成员有近半数为有色人种，近六成为女性。拜登曾多次承诺将保证其政府人员构成多样化，其内阁将以身作则。在11月15日宣布的过渡团队名单里，46%的成员和41%的高级职员是有色人种，同时女性的比例分别是52%和53%，与特朗普的政府成员组成形成鲜明对比。拜登历史性地选择了卡玛拉·哈里斯（Kamala Harris，中文名贺锦丽）-一位非裔和印度混血的女性-作为其副总统，足以显示他对政府构成多样化的决心。在拜登内阁成员中，不乏美国史上首位华裔女性美国贸易代表、女性财政部长、女性情报总监、拉美裔国土安全部长和卫生部长、美洲原住民内政部长，还有一位同性恋者担任运输部长。拜登内阁组成打破了白人男性在华盛顿“一统天下”的格局，少数族裔和女性在政坛的崛起也反映了民主党传统上“平权”理念的回归。

　　1.2专业团队，奥巴马政府精英重返决策中心

　　拜登内阁构成的第二个显著的特点就是高度专业性、政府经验丰富。和特朗普时期“反建制”主导的团队构成不同，拜登的核心智囊多来自前民主党政府，特别是奥巴马时期的华府政策制定中心、拜登副总统的得力干将。比如，新提名的气候特使约翰.克里（John Kerry），曾接任希拉里任奥巴马时期第二任国务卿；国务卿人选安东尼.布林肯（Antony Blinken）曾担任奥巴马第二任期的副国务卿和时任副总统拜登的国家安全顾问；提名的国家安全顾问杰克.苏利文（Jake Sullivan）曾经是拜登任副总统时期的国家安全事务助理；奥巴马政府的国土安全部副部长亚历康德罗.马约卡斯（Alejandro Mayorkas）将在拜登新政府担任国土安全部长；奥马巴时期就任中情局副局长一职的艾薇尔.海恩斯（Avril Haines）即将履新拜登政府中情报总监一职；奥巴马政府白宫办公厅主任丹尼斯.麦克唐纳（Denis Donough）将执掌退休军人事务部；新一任国家经济委员会主任布莱恩.迪斯（Brain Deese）和经济顾问委员会主席塞西莉亚.劳斯（Cecilia Rouse）都曾服务于奥巴马政府经济团队。这一届政府将以高度的专业性、深厚的政府资本与华盛顿经验和特朗普时期形成一个“分水岭”。

　　1.3经验丰富的中国智囊

　　最后，值得一提的是，多位拜登政府要员都与中国有着深远的渊源。特朗普时期的高官中，除了博明(Matt Pottinger)曾在麻省大学学习中国研究，并担任过路透社和《华尔街日报》驻华记者，鲜有“知华”人士，甚至连著有《死亡中国》的白宫鹰派纳瓦罗（Peter Navarro）在中美贸易谈判之前从未到访过中国。蓬佩奥（Mike Pompeo）做国务卿之前，只做过一年多的中情局局长，再之前只有六年国会众议员的经验，作为蓬佩奥反华战略的幕后推手，余茂春也仅仅是一名美国海军学院的历史教授，甚至连一流学者也谈不上。相反，从拜登新政府构成中不难看到如安东尼.布林肯、杰克.苏利文等人甚至早在克林顿时期就开始与中国打交道。即将上任的美国贸易代表凯瑟琳·戴(Katherine Tai，中文名戴琦)，不仅是华裔，曾在华学习工作，在美国贸易代表办公室工作期间，主要负责针对中国的法律工作。新获任命的白宫中国事务资深主任劳拉·罗森伯格(Laura Rosenberger)曾在奥巴马时期的国家安全委员会担任中国和朝鲜半岛事务主任。为拜登竞选工作过的埃利·拉特纳曾在奥巴马时期的国务院负责中国事务。拜登任副总统时的副国家安全事务助理杰弗里·普雷斯科特（Jeffrey Prescott）曾是复旦大学的客座教授、北京大学访问学者，是耶鲁中国中心的创始人。

2. 美国政治现状

　　2.1选民对立，两党分歧，政治社会极化，民粹主义困局短期难以扭转

　　从11月2日大选到1月7日美国国会才最终确认拜登当选第46任美国总统，这一届总统的选举产生刷新了历史记录。拜登名义上以306张选举人票，历史最高的普选票数（8100万）成为白宫新主人，民主党又因佐治亚州参议员复选“翻蓝”而获得参议院多数席位，拜登政府将迎来民主党一统白宫-参众两院的格局。然而，1月6日发生的国会山暴力事件显示，拜登和民主党的胜利是一场“惨胜”，胜选并不意味着特朗普势力的终结，两党对立态势的缓和。皮尤研究中心2020年6月民调显示，将投票给拜登的选民群众中有67%是因为反对特朗普；相反，将投票给特朗普的选民中真正支持特朗普的占到76%，反对拜登为由者仅占24%。从11月的数据来看，只有2%的拜登选民认为特朗普选民能够理解自己的看法，同样地，另一方的数据也很接近。21%的拜登选民和23%的特朗普选民在调查中恶语攻击了对方。尽管败走麦城，特朗普依旧获得了比美国历史上任何一位寻求连任的总统都多的选票（普选票超7400万）。盖洛普公司（Gallup）近期的一项民调显示，美国总统特朗普以18%的支持率击败奥巴马（支持率15%），当选2020年美国最受尊敬的男性。据YouGov对随机抽取的1397位选民的调查，45%的共和党选民对“暴徒”冲击国会的行为表示认可。

　　冲击国会的“抗议者”队伍中不乏州一级议会的共和党州议员参与，骚乱之后，仍有近140名共和党众议员和8名共和党参议员继续支持特朗普挑战总统选举结果。

　　自上世纪90年代以来，民主党人和共和党人的分歧和对立达到了历史最高点，政治极化已经愈发明显，“先否决、后治理”成为两党执政效率低下的一个重要因素。超过三分之二的共和党和民主党人都认为，两党选民不仅在政策上存在分歧，而且在基本事实上也无法达成一致。可以说，受身份认同和民粹主义叙事结构的影响，政治极化在社会层面更多开始向部落主义发展。2016年大选中特朗普的崛起很大程度上是美国党争、族裔、阶层等各层次矛盾叠加爆发的结果，在美国人口结构变化加速的趋势下，族裔冲突与身份政治所导致的政治困境是历史空前的。拜登的胜选只能说是一次缓冲，甚至说，带有明显“白人至上”特征的国会暴乱支持者，很有可能不会善罢甘休，在未来民主党执政四年中不断寻衅滋事。骚乱背后，真正加剧美国国家和社会间结构性张力的因素并非特朗普和拜登在政策层面的具体差异，而是差异所折射的价值层面的巨大鸿沟。

　　国会山之乱将近年来美国民粹主义推向一个新的高潮，过去四年的社会撕裂在这一天登峰造极。1月20日宣誓就职的拜登可谓是临危受命，他的政府承载了美国今后能否重整旗鼓，恢复社会稳定，在全球政治和经济的竞争中立于不败之地的希望和使命。由于党派的极化，越来越多的温和派人士选择彻底退出国会，不参加竞选，两党都是如此。拜登要面对的，首先是民主党内部的分裂，表现在以桑德斯为代表的激进派和以拜登为代表的中间派之间。在玛西亚·富奇（Marcia Fudge）等三名众议员进入内阁后，民主党在众议院控制的席位将暂时降至219席，仅比规定的多数218席多一席。考虑到激进派和温和派在一些问题上的意见大概率会不统一，更不乏象西弗吉尼亚州的参议员乔·曼钦（Joe Manchin）这样的“摇摆派”，民主党要有立法上的大动作就注定要获得一些共和党的配合，在参议院里也是一样。

　　而对于共和党，特朗普在任的四年让温和派共和党近乎销声匿迹。特朗普极其厌恶党内有反对之声，共和党内近年的新秀大多更保守，更好斗，更福音，更特朗普主义。就在认证大选结果的国会联席会议召开前，特朗普的儿子埃里克·特朗普（Eric Trump）就公开威胁共和党议员，声称如果他们不和特朗普站在一起，就必须面临初选中失败的命运。特朗普的基本盘票仓对任何一位有政治野心的共和党议员来说都有很强的吸引力，吸收这部分庞大的选民，接过特朗普主义的大旗，2024年参选总统，或许是不少右翼政客的计划。虽然特朗普在国会骚乱后被社交媒体平台封号禁言，个人能否逃脱法律的制裁还是未知数，但也还不能排除他在2024年卷土重来，尤其在拜登治下疫情控制的预期落空，经济恢复缓慢的可能情景下。

　　而另一派观点则认为，所谓的“特朗普魔力”并不是绝对的，特朗普及其支持者，尤其是共和党领导人，可能把抗议大选结果的游戏玩过火了。民主党同时控制参众两院，将使他能够毫无阻力地确认内阁及法官提名人，并且提高推进立法议程的机会。而鉴于民主党在参议院并不具有多数，在众议院的多数只有小的优势，加上温和派民主党参议员如西弗吉尼州的乔.曼钦和蒙大拿州的乔恩.德斯特（Jonathan Tester），外界所担心的过于激进的左派议程（如针对富人、企业大幅度的加税）将无法得到推进。此外，拜登与特朗普不同，后者从政长达三十年，拥有深厚的华盛顿政治资源和资本，善于团结。众议院议长南希·佩洛西 （Nancy Pelosi）与拜登有长达三十年的工作关系。华尔街日报评论说：“这两人在一起立法的历史之久让同事认可了他们之间的相互信任”。拜登所任命的政府高层有大批他时任副总统时的亲信和奥巴马政府元老，这一批人将很快在工作中展现出默契。拜登与民主党激进派伯尼·桑德斯（Bernie Sanders）的私人关系貌似也不错，桑德斯在2020年4月把民主党党内提名让给了拜登。拜登在接受采访时说，他曾慎重地考虑了要不要让桑德斯作为劳工部长加入内阁，但在两人讨论此事后决定维持桑德斯作为佛蒙特州参议员的现状，以确保民主党是参议院的多数党。拜登承诺他与桑德斯将“在两人有共识的方面保持紧密合作”。有理由相信，拜登有能力说服象阿拉斯加州的丽莎·默科夫斯基这样的共和党温和派参议员在一些议题上的摇摆。

　　可以理解，拜登的当选似乎给厌倦特朗普执政的人们带来某种对“新时代”的期翼，而未来在拜登的领导下，美国与世界能否回到正轨，在很大程度上取决于拜登能否有能力去认真解决族群冲突、社会分裂、民粹主义所掩盖的绕不过去的系统性问题 – 收入差距，或者说，在过去几十年间由于全球化经贸结构而导致的国内经济结构的失衡，但这个问题往往牵一发而动全身，涉及到关键领域的利益分配，不是一朝一夕就能得到缓解，对拜登及其政府的能力和意愿都是巨大的考验。

　　2.2 疫情下拜登的“治愈”之路短期内难以矫正贫富差距

　　美国这些年因为民粹主义盛行而面临日益严峻的治理危机，国内问题不断发酵，是全球治理落后于全球实践的结果。民粹主义在欧美国家并不是一时兴起，其根源是几十年来中产阶级的缩水和贫富差距的扩大。今天，美国收入不平等问题处于五十多年来最严重的时期，这是特朗普民粹主义的社会基础。在美国，1980年代初，1%的巨富人群财富占全国总量的比例为23.6%，已经远高于收入底端50%人群的财富总占比3.7%。在2011年年初，收入底端50%人群的财富总占比一度只有0.4%，而1%的巨富人群财富占比攀升至约30%。美国跨国公司在经济全球化的过程中实现了最低成本与最高效益的最佳组合，成为最大赢家，但大量的跨国公司在海外寻找避税天堂，其母国并未收获相应税收、就业等社会经济效益。2016年的美国GDP是1979年的三倍，而实际工资的中位数几无增长；美国大公司CEO的薪酬与普通工人工资的比率，从1965年的21:1上升到2019年的320:1；1978年至2019年，美国CEO的薪酬增加1167%，普通工人的工资仅增加13.7%。美国前400名富豪家族1950年的平均税收接近70%，这一税率半个世纪来不断下降，直至今天的20%左右，而处在收入底端50%的人群平均税率则一直维持在20%，甚至稍有增加。而过去四年，在特朗普民粹主义主导下的美国，因为2017年通过的税法，最富有的400个美国富豪的总税率低于其他所有收入阶层。

　　截止2021年1月7日在美国确诊的2140万累计病例让美国经济举步维艰。哈佛大学的专家卡特勒和萨默斯（David Cutler & Lawrence Summers）预计此次疫情最终将会让美国损失16万亿美元，约一年GDP的四分之三。疫情的代价约是2008年金融危机的四倍。在2020年四月份，美国本土失业率一度高达14.8%，为二战时期以来最高。然而，许多科技公司却在股市屡创新高。美联储的数据显示，2020年第三季度后1%的巨富们财富占比已经升至31%。亚马逊的CEO杰夫·贝佐斯从2020年3月份至今身价翻了近乎一番。

　　要改变这种情况，拜登必须出台有效的政策，在分配政策上向社会弱势群体和底层倾斜的同时，推动对富豪加税。而在分蛋糕之前，拜登政府的首要任务是做大蛋糕，在控制疫情的前提下恢复和改善经济，他的竞选承诺是在四年内投入2万亿美元用于基础设施建设，未来十年内支出1.7万亿美元联邦资金，大幅提升清洁能源在交通、电力和建筑领域的使用。拜登于1月14日宣布将推出一项1.9万亿美国的纾解疫情和提振经济的计划。从现实来看，拜登的经济治愈之路不可能一蹴而就，更不可能平坦。首先，2021年能否遏止新冠疫情还是一个未知数，据约翰霍普金斯大学1月19日发布的最新统计，美国累计确诊病例超过2千4百万例，死亡人数超过40万，位居全球之首。拜登政府上台后在疫情防控上的强化必然不利于重启美国经济，而某些共和党州坚持重启经济的话又会导致疫情加剧，拖累经济的恶性循环。其次，在拜登经济学的刺激政策下，美联储短期不会改变当前的政策方向，保持量化宽松，那将意味着更多的债券发行和更长期限债券的更高收益率，有利于美国银行和金融界的收益。有文章指出，疫情经济将“进一步加剧愉快大赚的华尔街与苦苦挣扎的‘主街（main street，意指普通民众）’之间的巨大脱节。并且，新冠病毒新变种不可避免的会给经济和社会互动带来更大的压力，如果各国央行再次感到有必要向市场注入流动性，那么富人很可能再次受益，有渠道进入资本市场融资的大公司同样将再次受益”。

3. 拜登政府面临特朗普对华旧政影响

　　3.1 特朗普卸任前进一步塑造“中国挑战”，为对华关系进行框限

　　2020年11月，在国务卿蓬佩奥的主导下，美国国务院政策规划办公室发布《中国挑战的方方面面》报告，力图进一步塑造所谓的“中国挑战”，为下一届政府处理美中关系进行框限。该报告延续了蓬佩奥对华刻板的印象描述，称中国为“建立于马克思、列宁主义模式上的独裁者”，而美国的任务是“守卫自由”。发布于美国大选的敏感之际，这篇报告在民主党与共和党间左右逢源。特朗普在他上任后的第一份《国家安全战略报告》中就明确定义中国为“战略对手”，指责中国为“修正主义国家”及“试图塑造一个与美国价值观和利益相对立的世界”。2018年初，特朗普政府以“不公平贸易行为”和“知识产权盗窃”为由对华发起贸易战，设置关税和各种贸易障碍。现在，美国依然对中国2500亿美元商品征收25%的关税，对中国1200亿美元商品征收15%的关税。2020年特朗普在疫情问题上大肆抹黑中国，制造仇恨情绪。皮尤研究中心10月份的报告显示，73%的美国人对中国持负面态度，一年间增加了13个百分点，为历史最高。美国国务卿蓬佩奥9日宣布美国自即日起解除所有与中国台湾的交往限制，此举挑战中国政府“红线”。特朗普政府在卸任前对华强硬加码，恐怕是抓紧有限时间固化中美意识形态之争的动员，意图把美国的对华政策锁定在对抗的趋势，限制拜登政府的调整空间。

　　3.2 政府交替前夕频繁出台针对中国企业的制裁

　　2020年12月18日，美国商务部工业和安全局（BIS）将中芯国际（SMIC）列入实体名单，加入了华为、中兴、大疆、海康威视等高科技中国企业的“阵营”。半导体行业是中美竞争的重要领域。美国出口商必须申请许可证才能向实体清单上的公司销售产品，从而限制这些公司获取美国技术的能力。官方的理由通常是这些实体的行为违反了美国的国家安全或外交利益。截止2020年底，中国被纳入清单的实体超400个，排名第一，其中甚至包含“国防七子”等大学和研究院。2021年1月5日，即使身陷败选风波，特朗普也不忘签署了一项总统行政命令，禁止与包括微信支付、蚂蚁集团旗下的支付宝在内的8种中国应用进行交易。该禁令很可能无法在特朗普任期结束前实施，被广泛认为成特朗普表达的对华立场。他在2020年8月签署的针对微信和Tik Tok的行政令，由于遭到运营商和用户起诉，被美国法院叫停。Tik Tok被要求出售至今无果。1月14日美国政府又将包括手机制造商小米及飞机制造商中国商飞等九家中国企业列入“中共军工企业清单”的黑名单中，禁令要求美国投资者在今年11月11日前出售所持“黑名单”公司的股份，在特朗普任期的最后几日加紧对中国施加更大压力。

　　通过对拜登团队组成、美国大选背后的深层次国内矛盾和政治生态、以及特朗普卸任前为下届政府设置的限制这三大维度的分析，可以预见的是，拜登的执政将呈现以下特点：一、理性、专业、建制派的回归与奥巴马时期纲领的延续；二、优先国内议程，执政中心将围绕抗疫、经济和民生、以及弥合社会裂痕；三、身份政治主导下的民主党价值观重回政治中心，具体体现在国内重视民权、环保、社会平等，国际上追求价值同盟为基石的多边主义；四、政治体系短期内难以消除全球化带来的国内冲击，政治/安全考量重于经济/效率；五、对华遏制仍是两党共识，甚至可能得到强化。

二、拜登时代对外关系展望

　　特朗普执政四年，奉行“美国优先”的单边主义，罔顾全球治理、地区稳定的领导责任，藐视国际规则，置盟友利益于不顾， 可谓“天下苦特久矣”。拜登的当选，也意味着奥巴马时代外交精英对回复往昔（return to normalcy）的渴望在未来四年将得到伸张，正如拜登的誓言，“美国回来了，美国做好了领导世界的准备”。毋庸置疑，拜登政府将以回归多边主义开启其对外政策的新篇章。拜登时代的美国，将在全球治理、地区安全和自由贸易三个领域重新回到多边的舞台。

1. 全球治理

　　2020年初，拜登在《外交事务》（Foreign Affairs）发表题为“为什么美国必须再次领导世界——特朗普之后的美国外交政策”的文章，强调美国面临的全球挑战——从气候变化和大规模移民，到技术破坏和新冠肺炎疫情——都十分复杂和紧迫，而应对这些挑战需要美国重新回到谈判桌前，通过集体行动应对全球威胁。文中还指出“世界不是自己组织起来的，美国在制定规则、达成协议、建立指导国家间关系和促进集体安全和繁荣的国际组织和机构方面发挥了主导作用”。由此看来，新一任政府大概率将转向民主党的建制派传统，修正特朗普政府的“反全球化”和单边主义行径，更加重视制度和规则的重建。

　　2015年12月缔结的《巴黎气候协定》称的上是全球治理实践的巅峰之作，可惜的是，两年不到，执政半年的特朗普就正式宣布退出《巴黎协定》。而气候变化是拜登及其民主党纲领的重要议题，在竞选时他就承诺，将在1月20日宣誓就职后立即宣布美国重新加入《巴黎气候协定》，与世界各国一同应对气候危机。他还提出在执政第一年召开世界主要碳排放国参加的气候峰会，推动各国提升各自的减排承诺并尽快取得实效，减少全球航运业的碳排放。除了他本人的承诺，拜登的外交团队也将显著提升气候变化和清洁能源议题在外交议程中的位置，实现绿色外交，在多边融资、国际贸易等领域陆续引入清洁能源和气候变化标准，如在G7、G20框架下消除高碳项目的补贴，力求引导多边融资流向清洁能源投资等改善气候变化问题的方向。

　　2020年新冠肺炎疫情席卷全球，成为激化矛盾的导火索。在全球化的深入发展的今天，传染病问题早已超越国界成为公共安全卫生事件，对全球卫生治理提出了更高的要求。当前，全球卫生治理呈现出治理主体、治理层次多元化的特点，但与此同时，也存在诸多治理困境。尤其是特朗普当政时将卫生问题政治化，在疫情全球暴发期间，美国以“中国病毒”等标签化的污名妨害中美两国合作，要求世界卫生组织（WHO）调查可疑生物恐怖主义。2020年7月7日，美国向联合国秘书长正式提交了退出世界卫生组织的通知。与此同时，拜登则表明，如果自己当选总统，第一天就要重新回到WHO。

2. 地区安全

　　拜登重返《巴黎气候协定》一方面能恢复美国在气候安全这一非传统安全议题上的领导力，建设美国和拜登政府的政治信誉，另一方面也是修复美欧盟友关系的重要手段。欧洲方面，欧盟委员会主席冯·德莱恩（Ursula Von der Leyen）曾表示拜登的当选意味着这段跨大西洋关系前四年经历的“冰河期”即将结束，欧盟和美国将会推动一系列议题来恢复这段跨大西洋关系。冯·德莱恩赞扬了拜登对美国重新加入气候变化《巴黎协定》的承诺，并强调新伙伴关系的提议也应扩大到其他国家。她说：“这些不仅是欧美问题。” “它（碳排放治理）必须成为新的全球联盟的核心。它是与新兴大国以及从非洲到拉丁美洲，澳大利亚到民主亚洲的志同道合的伙伴合作，甚至更多。”意味着欧盟对于拜登通过气候能源政策来修复美欧裂痕，重返多边主义的赞同。

　　而地区安全不仅是全球治理的关切，同时也是欧洲利益的重要诉求。特朗普执政期间，美国威胁撕毁伊朗核协议，围绕伊朗“试射导弹”、“支持恐怖主义”、“威胁地区稳定”等问题“翻旧账”，把伊朗核问题与该地区复杂的地缘政治矛盾挂起钩来，公开支持沙特为反恐和抗衡伊朗的主要伙伴，他直接坐到以色列一边，宣布承认耶路撒冷为以色列首都，相当于退出了对中东和平进程的管理。拜登选择重拾欧盟一直力挺《联合全面行动计划》（JCPOA，即伊核协议），声明这是对伊朗核计划最有效的约束，如果美国能解除制裁并回到谈判桌前，欧盟恢复与伊朗的外交和贸易关系将变得更具可能性。重返伊核协定可谓是一箭双雕，首先完成了他此前抑制核扩散的许诺，同时进一步拉近了和欧洲盟友的关系，其次重返协议让中东安全问题降温，也反映出拜登愿意借助联合国框架作为多边平台来应对核扩散等安全问题。

　　军控也将是拜登政府实现对地区安全治理承诺，修复盟友关系的一项日程。俄罗斯作为美国外交政策的另一大战略安全地区，对欧洲盟友有着密切影响。早在2010年，奥巴马与时任俄罗斯总理梅德韦杰夫（Dmitry Medvedev）签署了美俄《削减战略武器条约》(START) 的双边条约。随后被特朗普批判为是奥巴马政府留下的一笔“糟糕的交易”，并认为该条约是“单边的”，明显对俄罗斯更有利。1月20日上任后，拜登马上就需要决定是否将2010年美俄《新削减战略武器条约》(New START) 展期，否则该条约将在16天后到期，届时两国将可以无限量部署核弹头以及运载它们的导弹、潜艇和轰炸机。就大选前拜登释放的言辞来看，拜登对军控的态度与特朗普有着明显的不同。首先，对军控条约，拜登竞选纲领提到将会争取延长《新削减战略武器条约》，这为美俄未来继续开展核裁军铺就了积极的路径。同时，纲领也提及将会以此条约为基础开展未来的新军控条约谈判，这也反映出民主党人更倾向于在涉及国家安全利益方面构建规制，拜登政府在未来或会更加重视开展双边、甚至多边的涉核议题谈判。

　　拜登政府要担负起“修补”的重任，即修复特朗普退约、“退群”造成美国在国际军控体系内的“离群”和失信，而拜登政府如果未来寄希望利用条约规制限制对手、谋求美国利益，则需要“回群”，当然这需要一定的时间成本。值得期待的是，拜登团队成员有多位军控领域的专家，拜登深受美国国内军控推崇者的青睐，拜登政府未来的军控政策、乃至安全政策会比特朗普政府、奥巴马政府更加精细。

3. 多边贸易

　　过去四年，特朗普挟保护主义自重，挥舞贸易大棒，不仅对华发动贸易战，对盟友挑起贸易争端，对世界贸易体系造成损害。在特朗普的贸易理念里，美国在世界贸易中吃亏了，在他看来，出口是好事，进口是坏事，双边贸易差额便是输赢的计分表，近几十年的贸易协定充斥着美国以前较为软弱的谈判人员对贸易伙伴做出的妥协。于是，他上任第一天就签署总统行政命令退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），重新谈判北美自由贸易协定（NAFTA），明确表达对世界贸易组织（WTO）的轻蔑并导致其上诉机构停摆。在贸易问题上，与特朗普追求的保护主义不同，拜登政府的重点会放在贸易规则。拜登任命的国家安全顾问苏利文认为仅仅依靠制裁企业，徒增关税和签署双边贸易协定是无法解决美国所面临的经济问题的，过于依赖双边贸易协议的方法会导致“逐底竞争”和碎片化的结果，无法给贸易国家创造共同的公平竞争环境。苏利文主张的美国贸易协定原则强调，美国需要签署基于规则的贸易协定。拜登任命的美国贸易代表戴琦曾负责WTO事务，经验非常丰富。

　　这意味着美国有可能在拜登治下开启重组WTO，正如WTO前总干事帕斯卡尔·拉米（Pascal Lamy）在一次CCG会议中表示，WTO面对蓬勃发展的的数字经济，贸易规则有待公平化，WTO改革聚焦在软设施改革部分，也就是制定健全的WTO规则蓝本，在保证各国利益、公平公正前提下规范国际贸易，此举亦涉及国家补贴改革和市场准入制度改革。“总体来看，尽管特朗普政府试图让WTO陷入瘫痪，我们有理由期待拜登政府能够促进美国重回WTO谈判桌” 。欧盟委员会贸易司总司长萨宾·韦扬（Sabine Weyand）表示，在WTO改革问题上拜登与欧盟联手已经达成共识。具体事项包括选择新的WTO总干事，为WTO下一次部长级会议制定基于改革的议程等， 这些也将为跨大西洋关系的进展带来立竿见影的效果。韦扬表示，确定新的WTO总干事，然后共同商定明年部长级会议的议程是当务之急，并称应发挥欧盟和美国在该领域的主导作用。在上诉机构问题上，拜登政府也可能会更具建设性，同意接受选拔出来的新官员，尽快恢复WTO的职能。

　　TPP是奥巴马政府的政治遗产，随着拜登及民主党的胜选，和一批奥巴马时期外交政策精英回归华府中心，外界不免对美国未来是否会重返TPP，或者说，对“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”(CPTPP）持什么样的立场产生推测。从奥巴马政府推进TPP的艰难经验和拜登内政要务来看，CPTPP大概率不会出现在执政初期的民主党政府的日程里。然而，拜登团队在未来重新审视CPTPP的可能性是存在的。2020年11月15日，包括中国在内的15个亚洲国家签署了《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)，12月30日，中国与欧盟完成《中欧全面投资协定》的谈判，对这些进展，拜登政府不可能不倍感压力。亚洲协会政策研究所副所长、美国前TPP首席谈判官温迪.卡特勒（Wendy Cutler）在2020年9月发布的报告《重新参与亚太贸易：下一届美国政府的TPP路线图》中写道，“鉴于国内的反对和诸多的挑战，许多人会质疑重返CPTPP的价值，值得吗？然而，亚太地区对美国利益的重要性是过去二十多年来历届美国政府的共识，贸易正是于亚太地区的经济增长和区域经济融合的引擎，重返CPTPP是美国能够塑造这个地区最有影响力的方式之一”。

　　拜登政府的竞选口号是“构建更好未来（Build Back Better）”，为了让“美国回归（America is Back）”，回归多边主义，重回国际组织和多边协定是重要举措，也是美国重建国际社会对其信任的重要方式之一。这一回归有深刻的现实意义，当美国试图推卸多边主义制度的约束和责任时，世界上大多数国家和国际社会主流并没有放弃。欧洲国家认为，在美国破坏、削弱多边主义体系的情况下，支持多边主义和联合国符合欧洲的利益和价值。同一时期，以中国、印度、巴西等国为代表的新兴国家正在整体崛起，经济实力的迅速增强促使它们积极参与全球事务，具备变革多边主义制度的强烈意愿和充足实力。这就意味着，美国多边主义的回归并非一蹴而就，其政治诉求以及回归之后会面临的挑战和责任都是其考量的因素。

三、拜登时代，中美关系的下一站

　　中美关系是特朗普任期内最具争议的话题之一，短短四年间，双边关系的恶化被专家形容为“自由式落体”，中美关系“已经永久改变”。美国布鲁金斯学会名誉主席约翰·桑顿在一次CCG会议上称，美国外交政策思想家和行动家或多或少达成了对中国的七点共识，美国对华战略的竞争性倾向是基于两国实力对比的必然变化。当前美国面临国内民粹主义的严峻挑战和一个日渐强大的中国，对华遏制的主基调不会因为政党的执政交替发生根本性改变。但是，假设特朗普胜选连任，他的新一届政府会有怎样的对华行为？北京大学国际战略研究院院长王缉思认为，“这是世界上最简单的问题，几乎没有悬念”，加码货物关税、加快科技脱钩、加剧军事对抗、最后到几乎全系列的更激烈的军备竞争。

　　与特朗普不同，拜登本人更符合建制传统，规则意识和底线思维使得他的政策延续性、可预判性更强，同时他还有较为丰富的对华经验，因此国内外诸多学者对拜登政府对华态度较为乐观。美国前驻华大使马克斯·鲍克斯(Max Baucus)认为，中美关系“将会重置” 。复旦大学美国研究中心副主任信强在接受《环球时报》采访时表示，拜登上台可能会为中美关系带来一个“喘息期”。全球化智库主任王辉耀在“未来四年中美关系会怎样”的闭门座谈会中也提到，“如果拜登执政，中美合作将更好”。本节将分析拜登政府或将对中美关系利好的具体表现。

1. 对华政策趋于理性

　　特朗普或许是最不可预测的美国总统，但建制派的拜登或将重新回到传统轨道，再度重视规则和经验。在近几任美国总统中，拜登是最熟悉中国的一位，他曾四次到访中国，见过中国的四代领导人，和中国的学界、政界、商界保持了密切联系。约翰.桑顿表示，拜登政府中外交政策专家素质很高，“我称他们为‘理智的中间派(sensible centrists)’”；拜登从政48年，在外交有很深造诣，本人气质和性格可以团结众人，爱好和平，摈弃仇恨，他想成为建设性的参与者，并与任何国家合作，尤其是中国。格雷厄姆.艾利森相信，拜登政府将会恢复井然有序的工作，而不是“推特治国”或“我醒来突然有了一个想法”来制定策略；拜登性格谨慎、深思熟虑，会与中国保持相互尊重，象奥巴马政府一样，有许多层次的对话并将试图规划出清晰的路线图*。过去四年，传统建制派精英要么抵制特朗普政府要么不被信任，国务院、国家安全委员会很大比例的重要岗位出现长期空缺，在这背景下，原本非常边缘的如余茂春、蒋潇等鹰派识分子登堂入室成为策划者，在拜登任期内，这个群体大概率将被清除出去。

　　拜登及其团队认为美国目前的任务是提升自身、解决好自己的问题，认识到美国自身的问题不能通过在中美关系上大做文章来解决，这完全不同于特朗普的通过改变外部来解决内部问题的“本土主义“思路。即将走马上任的国家安全顾问杰克·苏利文和亚洲事务主管科特·坎贝尔曾于2019年9月在《外交事务》上发表了题为《避免灾难性竞争：美国如何挑战中国又与之共存》的文章，指出两国之间纵然存在诸多分歧，但彼此对抗绝非最佳选择。美国的目标应该是在军事、经济、政治和全球治理等关键领域上，在与中国共存的基础上维护自身的利益。因此，美国虽将中国视为“战略竞争者”，但在竞争过程中，还需要保持警惕，尝试与之共存而不是彻底颠覆中国。当前，在新冠肺炎疫情仍旧严峻、族裔矛盾日益激化的美国，稳定疫情、恢复经济、弥合社会分裂是拜登阵营上台后的第一要务。在这种情境下，重心向外、将对华竞争冲突化，显然不是一个理性政府的理性选择。这将意味着中美之间的紧张将得到缓解，拜登当局将更注重两国高层间的外交沟通与对话，两国之间发生军事冲突的可能性将大为降低。

2. 贸易谈判有望重启

　　特朗普执政以来，民粹主义和贸易保护主义抬头，以“301调查”为借口挑起了中美贸易战。这场经贸摩擦随着在双方几番互相加征关税后逐渐激化，成为特朗普时代中美关系的关键词。经过23个月、13轮、20余次的谈判，美东时间2020年1月15日，中美双方终于在美国华盛顿签署了作为第一阶段贸易协议。此后，由于特朗普“中国病毒”说，两国外交关系迅速恶化，关税战不但没有结束，反而不断蔓延到人文交流、投资和科技领域，深入到中美之间的全方位冲突。特朗普政府发起的贸易战，主要内容是对约3700亿美元中国对美出口产品加征7.5%至25%的关税，针对华为和半导体芯片实施禁令，以及一个加长的实体清单，其最终目的是与中国脱钩。但事实证明收效甚微。美国税收基金会的研究显示，截至2020年9月，特朗普政府已从世界各国加征了800亿美元的关税，而中国占了其中的709亿。该研究认为增加的关税实质上是征在了美国人的头上，且已造成了美国近18万个全职就业岗位的流失；如特朗普威胁要加征的关税全部被实施，最终美国将为此损失近40万个就业岗位。美中贸易全国委员会刚刚发布的最新数据则显示，中美贸易战已导致约24.5万个就业岗位的流失。若双方逐步降低关税，将提振经济增长，在2025年前可增加补回14.5万个工作机会；若贸易争端持续升级，可能将导致未来五年美国国内生产总值(GDP)缩水1.6万亿美元，并导致美国2022年就业岗位减少73.2万个。

　　有观点认为，拜登当选靠的是铁锈带“翻蓝”，铁锈带在美国选举政治中的地位进一步上升，拜登的民主党政府必须回应特朗普基本盘选民的利益关切，而铁锈州的诉求总体支持贸易保护主义。对拜登当局来说，这应该是国内利益平衡的考量，而不是解决美国贸易失衡的手段。由于美元的国际储备货币地位决定了美国的贸易赤字，事实证明，特朗普的贸易战打下来，美国总体对外贸易赤字在继续上升，根据美联储最近研究发现，2020年美国贸易逆差超过6000亿美元，仅次于2008年，更何况，受到贸易战影响的群体还包括特朗普的基本盘-中西部农民。贸易战“杀敌一千，自损八百”，美国商界早就一再抗议对华关税，哪怕这些公司对中国在市场准入、知识产权保护方面有不满和抱怨。2020年9月，包括特斯拉、福特、沃尔沃、思科在内的3500多家美国公司向美国国际法院起诉美国政府，称加征关税是非法的，并要求利益补偿。据《华尔街日报》报道，代表美国约200家最大企业CEO的美国经济咨商会已经呼吁拜登取消关税，修复与中国的贸易关系。

　　拜登曾经多次表示，对中国商品征收高关税，实际上是给美国的消费者和公司加征税，在知识产权和技术转让方面与中国对抗的最好方法是与盟友和伙伴结成联盟，而不是通过单边关税。他在最近的采访中透露，他会暂时维持与中国的第一阶段贸易协议，不会立即采取任何行动，包括取消关税。并且，他将首先对第一阶段协议进行全面审查，并征询盟友的看法以便制定一致的战略，而不是过早作出个人判断。拜登的贸易代表提名戴琦因华裔身份而备受瞩目，更值得注意的是，和特朗普时期的贸易代表莱特希泽相比，“他们两人都在处理中国贸易行为上有很长的经验，戴琦的不同之处在于她擅长利用WTO的体系和盟友关系迫使中国作出改变”，前白宫国际贸易高级顾问克莱特.威廉姆斯如此评价。戴琦2017年起担任众议院筹款委员会贸易顾问，期间促成了《美墨加协定》的签订，受到共和党人的推崇，她的提名，在目前民主党在参众两院的优势下预计不会遇到阻碍。中国国务院于1月13号任命俞建华为商务部国际贸易谈判代表。中美在贸易谈判方面的人事调整似乎预示，中美恢复贸易接触可能比预期更早。

　　根据美国商会推测，中国将在拜登上任后不久派高级官员访问美国，为改进双边关系、扩大贸易合作铺路。未来中美贸易谈判的方向，将有可能首先聚焦调整施加于中国的过分巨大的美国出口量，使之符合中国的需求和履约能力；其次，实质性削减针对中国输美货物的高关税；最后，加快启动第二阶段协议的谈判。

3. 多边合作领域扩宽

　　世界正处于百年未有之大变局。从国际层面来看，传统安全和非传统安全威胁层出不穷，国际形势不稳定性不确定性明显上升。全球性威胁和挑战需要全球性应对，而多边主义正是应对这些挑战的关键。中国始终主张推动全球治理国际合作，拜登政府回归多边主义的趋势，将促进中美至少在四个领域的合作对话。首先，两国共同应对气候危机的合作空间巨大。在拜登任副总统的奥巴马时期，中美之间已经就气候变化及清洁能源合作等领域达成共识。哥本哈根会议后，中美与国际社会携手推动后京都时代的气候谈判，最终于2015年促成《巴黎协定》落地。当前美国方面，新政府新能源政策转向明显，对内以建设100%清洁能源经济为目标，系统谋划能源与气候议题；对外以回归《巴黎协定》为契机，回归全球气候治理，掌控国际气候合作进程。中国方面，2020年9月国家主席习近平在第75届联合国大会上提出我国将争取在2060年前实现“碳中和”。这表明在气候问题上，中美两国存在共同的利益目标。作为世界最大的两个碳排放国，中美合作对于实现联合国可持续发展目标意义重大。拜登任命的气候特使约翰·克里，在奥巴马政府担任国务卿期间推动了中国加入巴黎协定，在2020年2月慕尼黑安全会议CCG主题晚宴上，他发表演讲，主张中美新冷战没有必要，合作是更好愿景。

　　其次，抗疫合作是当前中美合作以及全球多边治理复位的最大契机。控制疫情是拜登新政府的第一挑战，而中国在这方面已经积累了丰富经验，两国开展对话进而推动全球抗疫情意义重大。在1月5日世卫组织新冠肺炎例行发布会上，总干事谭德塞强调应避免疫苗民族主义，共同抗击新冠肺炎疫情。过去中美曾共同抗击SARS、埃博拉等疫情，积累了成功经验，两国医疗卫生界形成了良好的合作关系。如果美国重返世界卫生组织及加入COVAX，中美可通过多边构架开展全球疫苗分配和防疫合作，联手帮助卫生体系薄弱的国家，这对全世界都将是一大利好。

　　此外，推进全球经贸规则的完善需要中美合作。2019年，美国开始着手推动WTO改革，在《2019年贸易政策议程和2018年年度报告》中提出对WTO改革的总体意见。中国作为世贸组织成员中最大贸易国和最大的发展中国家，始终是多边贸易体制的积极参与者、维护者和贡献者。中国支持对世贸组织进行必要改革，增强其权威性和有效性，增加其在全球经济治理中的重要性。此外，拜登主政后，美国可能在某一个时期寻求加入CPTPP，而中国也表示对加入CPTPP持积极乐观态度，并欢迎美国加入RCEP，共同商议构建亚太地区经贸规则。作为最大的发展中国家和最大的发达国家，中美两国的合作对维护世界贸易秩序不可或缺。

　　最后，从国际经验来看，每当国内民众对民生需求增大时，军备发展和社会民生投入的平衡就会被重新审视。拜登和奥巴马的军控思想一脉相承，疫情当下经济优先的治国方略将为两国通过军控合作提升双边关系提供了机遇。在朝核问题上，中美两国有共同的利益基础，美朝对话在特朗普执政后期陷入僵局，在拜登政府的半岛无核化日程中，不排除中国、朝鲜、韩国和美国四方会谈的可能性。此外，中国常驻联合国副代表耿爽在上月22日安理会伊核问题会议上表示，美国单方面退出伊核协议，持续对伊朗极限施压，破坏各方维护伊核协议努力，是造成伊核问题当前困境的根本原因，他敦促美方早日重返协议。王毅国务委员兼外长在去年10月安理会海湾地区局势部长级会议上倡议，成立一个海湾地区多边对话平台，启动包容性对话进程，就地区安全问题开展讨论。中方的呼吁与拜登当局在伊核问题上重返多边的立场一致，为未来中美合作扩宽空间。

4. 人文交流预期恢复

　　中美建交之初，邓小平提出向美国派5000名留学生，时任美国总统卡特回复“请派10万人来”，两国自此拉开了互派留学生的序幕。中美之间曾每天平均1.4万人往来，每17分钟起降一个航班，建立了50对姐妹省州和231对姐妹城市关系。从2008年到2016年，中国游客在美消费总额增长了6倍，接近189亿美元。中国已连续10余年成为美国国际学生第一大生源国，根据IIE《2020年门户开放报告》，2019-2020学年，中国在美留学人员为37.25万人，占在美国高校国际学生总数的34.6%。留学生为美国社会的经济发展注入活力，2018-2019学年，109.4万名国际学生为美国经济贡献了410亿美元，支持了45.83万个就业岗位，每七名国际学生入学就会为美国创造或支持三个就业岗位。这意味着中国留学生为美国社会带来130亿美元的GDP。

　　特朗普执政时期，美国社会民粹主义盛行，新一轮“文明冲突论”论调沉渣泛起，美国收紧签证政策，学者、青年学生甚至民众旅美都受到了政治身份和专业等各方面的限制。2017年，占美国国内总留学生人数三分之一的中国学生在美国的教育和相关支出为139亿美元。皮尤慈善信托基金数据显示，这大致相当于联邦政府2017年为大学提供的研究经费的一半。如果美国政府切断两国教育联系，联邦政府就要拨出更多资金用于基础研究，并投入更多经费用于科学和数学教育，填补资金缺口，这意味着美国政府可能要提高税收。根据马可.波罗智库2020年6月发布的研究报告，27%的美国顶级人工智能人才来自中国。80%中国理工科博士都留在美国，硅谷公司员工20%都是华裔，中国STEM学科学生给美国高科技产业带来相对廉价的劳动力，美国多年来一直在收割中国人才，如果没有这些劳动力，美国科技公司运营成本增高也有可能会降低竞争力。

　　美国国务院数据显示，过去四年中，F1学生签证的签发数量从2016年的502,214份减少到2019年的388,839份。2020年4月到9月间，叠加疫情因素影响，拿到F1签证的中国留学生仅有808人，比2019年减少了99%。拜登新政府执政后，留学生政策的理性回归，人文交流止跌回升成为广泛预期。在当今世界科技竞争十分激烈、人才争夺异常的普遍背景下，中美开展人力资源合作与科研项目合作，特别是教育交流合作、科技目合作，对两国都意义重大。在民间层面，专家学者、民众出国游以及智库等非政府组织都能为健康的中美关系注入活力。

　　在即将到来的拜登时代，中美关系的下一站将往何处去？可以肯定的是，中美之间的大国竞争本质有其结构性动因，对华遏制的战略从奥巴马时期就开始形成，并不会由特朗普-拜登政府交替而发生改变；相反，拜登当局面临的国内治理危机，控制疫情和恢复经济的急迫，奥巴马时代多边结盟的外交方针和民主党价值观的回归，为未来的中美博弈增加了更多的复杂性。尽管如此，拜登治政的国内优先和多边主义的对外政策倾向仍将创造中美关系改善，促成“合作性竞争”关系的重要机遇。

四、对策与建议

　　2020年11月15日，《区域全面经济伙伴协议》正式签署，表明了在新冠疫情和逆全球化两大背景下，亚太国家通过加强区域经济一体化来支持多边自由贸易体系的决心。2020年12月30日，中欧领导人共同宣布如期完成《中欧全面投资协定》谈判，体现了中国推进高水平对外开放的决心和信心。在充满不确定性的2020年，这两大重大经贸合作的达成为全球自由贸易和多边主义注入了新动力。中美关系是全球化和未来国际秩序的决定性关系，拜登的当选意味着 “中美关系已经来到新的十字路口，也有望打开新的希望之窗”。未来四年，拜登政府如能立于全球治理和多边主义，重拾理性，逆转中美外交脱钩，使两国关系重回正轨，将是全球化重启的新机会。如何在当前的窗口时期抓住机遇，采取主动，为中国全球化谱写强音，CCG提出以下十二条建议迎接拜登时代：

（一）中美适时恢复及创建双边高层次多渠道对话交流机制

　　中国政府历来主张中美两国应在相互尊重的基础上管控分歧，在互惠互利的基础上拓展合作，推动中美关系健康稳定发展。中美加深交流有利于双方正确看待差异，妥善处理分歧，寻求共同利益。在拜登政府上台之际，中美双方应加强沟通对话，使中美关系重回正常，至少能够停止近年来断崖式下跌趋势。

　　首先，两国在官方层面不同层级与界别的交流平台和合作机制应当得到恢复或重新建立。中美应争取恢复一些高层对话机制，两国政府高层人员可就经济和战略关系的共同利益进行对话，可建立一个由专家组成的常设秘书机构，在有共同利益的领域就风险和政策进行持续的讨论和交流。还可建立新的中美欧对话机制，协调应对中美欧关系及一些全球治理议题。其次，智库等非政府组织因其非官方性质具有较高灵活性，又因其专业度可有效沟通中外，向双方传递彼此意图，可在中美二轨外交中发挥重要沟通连接作用。此外，良好的青年联系可为健康的中美关系注入活力，年轻人尤其是青年领袖应在中美交流中发挥更多作用，国际社会应有更多青年交流机制。

（二）中美欧可建立三方对话协调机制，并尽早召开全球疫苗峰会，推动全球抗疫合作及经济复苏

　　随着全球性事务愈发复杂多变，中美欧作为全球三大经济体，应承担起更大的责任并对国际事务加强协调沟通。中欧、中美及美欧之间均有沟通协调峰会，在此基础上建立中美欧峰会有助于中美欧保持常态性、机制性对话，调和中美关系，并就国际事务更高效率达成多边共识。

　　目前，加强国际抗疫合作是中美欧面临最紧迫事项。新年伊始，美欧仍深陷疫情，中国也面临反复危机，多种变种新冠病毒流窜令疫情防控更加严峻。广泛的疫苗接种是控制传染病大流行的最有力武器。尽管目前全球已有近40个国家和地区开始或即将开始疫苗接种，但接种人数仍十分有限，而且在全球发展不平衡背景下疫苗接种鸿沟凸显，一些欠发达国家和地区疫苗可及性和可负担性较低。同时，疫苗产能不足及其对储存、运输的高要求等也使尽快推进疫苗广泛接种面临挑战。

　　拜登此前表示当选后会让美国重返世界卫生组织，此举有助于中美共同推进国际抗疫合作。中美欧可推动建立全球抗疫基金，鼓励各国政府及大型企业等捐款，从而为世卫组织协调下国际抗疫合作及日后预防全球大流行病提供资金支持。同时，中美欧可在世卫组织协调下尽快召开全球疫苗峰会，商议协作疫苗研发产销及分捐等，在世界卫生组织统筹下为欠发达国家疫情防控提供更多资金、物资、技术及人员支持。

（三）可在G7基础上增加中国、俄罗斯、印度，召开G10国家气候变化峰会

　　全球气候危机是21世纪人类面临的最严峻挑战之一。不断加剧的气候危机频频造成重大生命财产损失灾难，制造了大批气候难民并加剧贫困问题。《巴黎协定》提出，要把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内,并为把升温控制在1.5摄氏度内而努力。如今，不少地区和国家都制定了详细减排目标，推出具体举措，中国也提出2060年前实现“碳中和”。作为推行绿色发展的坚定倡议者与行动者，中欧领导人2020年9月会晤时已明确表示将打造中欧绿色合作伙伴。随着国际气候合作共识达成并落实推进，中欧两大经济体的合作，将推动绿色可持续发展从国际政治倡导理念成为市场经济发展模式。同时，拜登政府上台后重回《巴黎协定》也将为全球多边气候治理增添确定性。

　　为加速推进全球减排力度，同时兼顾南北差距下欠发达国家发展需求，可在G7基础上加入中国、印度、俄罗斯，在G10框架下更加高效而紧密地探讨对接国际多边气候合作。中印俄三国加入可使G7的代表权从占世界人口的10%扩大到47%，而G10也将聚集世界碳排放前六大国家。同时，中印俄加入使该集团集合了发达国家与发展中国家代表，可为发展程度不同国家之间架起沟通合作的桥梁，统筹考虑多种绿色发展合作模式，在推动解决气候变化问题同时兼顾各国发展利益。保护生态环境、推动可持续发展是各国共同责任。在各国协作履约、国际绿色多边合作稳步推进下，气候变化问题有望在得到有效应对的同时带来更多发展机遇，如创造新的就业机会、缓解人口压力与各国发展压力、促进国家间新能源新技术跨境合作，及增进国家间友好交往、维护国际社会安全稳定等。

（四）中美积极考虑加入CPTPP，促进全球高水平贸易投资开放和WTO改革，同时可邀请美国加入RCEP

　　美国前总统特朗普2017年上任第一天即宣布退出（跨太平洋伙伴协议）TPP。2018年底，日、加、澳主导的全面与进步跨太平洋伙伴关系协定CPTPP生效。《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）于2020年11月15日正式签署后美国呼吁拜登政府重回CPTPP声音增强，拜登上任后美国或将回到CPTPP。

　　习近平主席在RCEP签署后的11月20日宣布，中国将积极考虑加入CPTPP。RCEP、中欧投资协定的签署为中国加入CPTPP奠定了良好基础。中国可通过升级与相关成员国双边投资协定或达成双边自贸协定的方式，逐步实现与CPTPP标准对接。可以说，中国加入CPTPP既是目标也是手段。在中美经贸及科技竞争加剧背景下，中国加入CPTPP可改善自身国际贸易环境和地缘政治情况，为中国赢得经济发展与合作空间，使中国可深度参与全球价值链、产业链的调整和重构。同时，加入CPTPP也可进一步倒推中国国内加快相关体制机制改革，加大开放程度并深度融入国际经贸体系。

　　此外，中国尽快开启加入CPTPP谈判有望为中美两国增添一个新的对话平台，可促进中美关系回暖，并为中美建立一个解决贸易争端的新平台。世界贸易组织（WTO）决策需164个成员国协商一致，而CPTPP只有十多个国家，相对灵活高效，可以说是一个小“WTO”。中美若在CPTPP框架内达成框架性较高水平经贸协议，不仅WTO改革有望大幅推进，中国及亚太地区经贸发展也有望迎来新一波高潮。同时，RCEP已正式实行，作为当前世界上规模最大、最具影响力的自由贸易协定，其影响力可达到北美自由贸易区和欧盟关税同盟的级别，成员国之间可以降低关税和开放市场。可建议并欢迎美国加入RCEP，共同商议构建亚太地区经贸规则而非趋向形成联盟间排除对抗形式。

（五）中美可相互放宽企业准入及市场竞争限制，美方取消对华为、TIKTOK、腾讯、阿里巴巴、小米等中国企业打压，中方放宽谷歌、推特、脸书等美国高科技企业来华投资经营

　　近年来，中美摩擦由贸易领域延伸至科技领域。为维护美优势地位，特朗普不仅在知识产权领域向中国施压，限制对中国企业的技术出口，还采用非常措施打压中国科技企业。“科技战”反映了中美实力对比变化导致的结构性矛盾，拜登政府上台后或有所缓和，但中美科技竞争加剧依然不可避免。

　　事实上，中美在科技方面优势互补，中美企业在全球价值链、产业链中也联系紧密，美对华遏制不仅促使中国加速相关领域提升自主创新能力，也损害美企业利益。因此，中美可相互放宽企业准入及市场竞争限制，中国放宽美高科技企业来华投资经营，美取消对中国企业华为、TIKTOK、腾讯、阿里巴巴、小米等打压。由此可促进两国高科技企业形成良性竞争，加速高新技术推陈出新，对双方均有裨益。在美国“建墙”阻碍中国企业之时，中方不应对等“建墙”，而应“拆墙”，可以开设试点、部分开放、加强网络监管等方式逐步有限度地在中国大陆开放谷歌、推特和脸书等美国企业，彰显中国开放市场、公平竞争的态度，施惠美国企业界，以缓解甚至解除美打压不断增加的中国海外高科技公司。

（六）中美应取消单边贸易关税，完成第一阶段经贸协议执行，并开启第二阶段经贸协议谈判

　　中美贸易战2018年开打后对中美企业造成了沉重打击。单边加征关税既不符合中方和美方利益，也损害国际经贸秩序。合作和磋商是解决问题的主要途径，中美双方应取消单边贸易关税，在相互尊重、平等互利的基础上开展中美经贸磋商，化解中美经贸摩擦。同时，中美第一阶段经贸协议的达成是双方在博弈与斗争中寻求理性与求同存异的结果，是来之不易的阶段性成果，且符合中美两国人民和世界人民的根本利益。拜登政府上台后，双方应继续完成第一阶段经贸协议的执行，在经贸领域展开务实合作。同时，中美可适时开启第二阶段经贸协议谈判，继续协调巩固中美经贸关系，为拜登时期中美关向好发展奠定良好基础。

　　此外，中国也当继续深化市场开放，利用中国巨大的市场优势为美跨国企业来华投资提供便利，使中美加深“挂钩”。中方可考虑实施零关税，零壁垒和零补贴。中国实施零关税，在制造业、农业、能源矿产、消费品等领域均利大于弊，还能降低国际贸易摩擦；实施零壁垒，将使中国企业“走出去”更方便；实施零补贴，有利于结构调整，倒逼国企改革，减少贸易摩擦。

（七）中美可重启双边投资协定谈判，为中美企业双向投资提供便利

　　中美双边投资协定（BIT）谈判于2008年正式启动，但由于双方在扩大投资开放、安全审查等方面存在明显分歧，迟迟未能达成共识。在特朗普上台后，中美BIT谈判更是陷入停滞。中美达成BIT对中美均有裨益。中国美国商会认为中美BIT有助于解决双边贸易冲突和美国的贸易逆差现象，曾表示希望美国政府推进与中国BIT谈判，使中美BIT能早日达成。拜登政府相对理性务实，中欧投资协定达成也为中美BIT起到示范奠基作用，中美可重启投资协定谈判，在已交换负面清单基础上推进谈判，改进清单质量，缩短清单长度，依据“抓大放小，先易后难，相向而行”的原则早日达成双边投资协定。

（八）中美可加强基础设施合作，中国可发挥优势在美投资设厂助其基础设施建设，美能源产品也可更好出口到中国

　　美国基础设施老化程度非常严重，急需修护更新，保守预测美国至2030年总计需要投资8.2万亿美元。特朗普当政期间曾推出1万亿美元基础设施计划，2017年中美国家元首海湖庄园会晤达成共识，基础设施建设为双边经贸合作领域之一。美国当选总统拜登承诺在未来4年对气候和环境投资2万亿美元，加强美国的清洁能源基础设施建设。特朗普任期内美国国债净增37%，疫情期间量化宽松近9万亿美元，目前美国疫情仍未得到有效控制，经济恢复缓慢无期，拜登的基础设施振兴之路不会平坦。中国的资金和经验将有力助力拜登政府的基建规划，为换届之际的新政府缓解中美关系紧张提供合作机遇。

　　具体来说，中国的金融资本可以组团联合参与美国基建；主权基金也可以牵头建立由国家与产业界、民间私募基金、银行证券金融机构等组成的基础设施投资基金，参与基础设施PPP项目，增加对美基础设施投资，如盛产油气但能源出口基础设施严重老化的阿拉斯加和得克萨斯。双方还可以在企业交流、金融资本合作、政策沟通和政府互动、第三方合作、智库合作建言献策等领域加大力度，借鉴欧洲引进外资和外国企业建设基础设施的成功经验，优化美国国内的 PPP 项目操作环境，以重点项目、标志性项目为突破口。与此同时，中美应加强基础设施方面的交流对话，建立基础设施领域投资促进机制。可由商务部、发改委或驻美领馆使节等牵头进行专项研究和定期磋商，有效推动美国基础设施项目信息推广和有关政策管制议题的深入探讨。

（九）中美可就“一带一路”开展合作，促进“一带一路”多边化发展，增进多边开发银行基础设施项目相关合作

　　“一带一路”倡议提出七年多来，从理念转化为行动，从愿景转变为现实，已成为全球最大的国际合作平台。截至2020年11月底，中国已与138个国家、31个国际组织签署201份共建“一带一路”合作文件，并与65个沿线国家中的56个签署了双边投资协定。作为中国向世界提供的一份国际公共产品，使“一带一路”倡议更具包容性要吸引更多发达国家参与进来。条件合适情况下，中国可与美国提出的“蓝点网络”计划对接合作，还可与美国签署第三方市场合作文件，共同拓展第三方市场。

　　“一带一路”建设往往工程浩大、周期长、涉及国家多，面临地缘政治动荡、项目资金不稳定、高成本融资、债务风险、知识产权纠纷、劳工保护等风险和挑战。更好推进“一带一路”建设，亚投行可发挥其国际化、多边透明、专业审慎等优势，对“一带一路”建设发挥更大的引领、示范及支撑作用。如以亚投行为抓手开展多边化金融合作，联合世界银行、亚洲开发银行、欧洲复兴开发银行、欧洲投资银行、伊斯兰开发银行、非洲开发银行、美洲开发银行等打造一个以国际多边开发银行为主的“一带一路”建设项目贷款共同体，形成国际多边开发银行共同贷款、共同发包、共同招标的国际化、规范化、公开透明运作体系，实行共商共建共享。

　　同时，“一带一路”建设涉及巨额贷款，中国放贷如按照国际通行规则，可大大解除国际社会对“一带一路”倡议的疑虑。中国作为新兴的债权大国，尚欠缺有效管控外部债务风险的经验。巴黎俱乐部是主要债权国的常规沟通机制，中国可考虑加入巴黎俱乐部，遵循透明、可行、可持续借贷国际贷款规则，从而获得更多国际认可。此举有助于防范中国所面临的外部债务风险，保障全球金融稳定。

（十）中美可在友好城市框架下加强省州市地方政府间合作

　　在40多年的交往中，中美建立了50个姐妹省、200多个姐妹城市。美国州政府在中国建立了27个代表处，这比在其他任何国家都多。作为联邦制国家，美各州政府拥有极大自主权，也是吸引外资和多数基础设施建设项目的责任主体。因此，即使特朗普任期内中美关系迅速恶化，中美地方政府间交流合作仍取得了一定进展。自2018年中美贸易战开始，到2020年初因疫情暂停国际旅行，美国许多州政府派贸易代表团访问了中国。

　　拜登政府将致力于回归多边合作，维护并提升美中产阶级利益。未来四年，美地方政府作为美外交政策重要利益相关者和推动者，对打造中美关系新支点发挥着重要作用。一方面，地方层面合作直接受益者中中小企业更多，可使两国更广大社会基层民众分享双边经贸发展的利益；另一方面，美地方政府政治领导层相对联邦政府而言更加稳定，有更强的内在动力去维护双边关系。对美地方政府来说，有效的对华政策并不是全面的地缘政治竞争和对抗，而是要在竞争中谋求合作。同样地，对中国来讲，如果没有美国各州和地方政府到中国设立机构招商引资，中国对美直接投资也难以实现快速增长。

　　因此，中美要更加重视发挥两国地方政府在两国关系中的积极作用，推动形成中美经济政治关系稳定而坚实的社会基础。可加强两国省州级政府互动，每年在中美两地轮流举办中美省、州长论坛，共同推动省州级基建项目合作等，以推进美各州与中国加强联结，使美州政府成为中美关系“稳定器”。

（十一）中美恢复并放宽留学、媒体等人文交流，并使其更具民间化、市场化特点

　　人文交流是中美关系中最有活力组成部分之一，为中美关系的持续健康稳定发展作出了重要贡献。然而，2020年以来，在疫情影响下中美人文交流遇到阻碍，两国签证收紧、对等驱逐记者等措施使中美之间出现“文化脱钩”。在中美两国关系紧张的关键时期，更应加强中美间的人文交流，促进理解，通过有效沟通打破中美关系僵局。

　　在美新政府任期内顺利开展民间交流，中美双方可在以下几方面加强合作：首先，放宽对于两国互驻记者的限制，鼓励媒体进行客观、真实的报道；其次，恢复一系列两国间的交流项目，这是两国人民开展对话的重要途径；此外，两国政府与社会应保障游客与留学生的正常活动，减少负面宣传与无端限制，这是相互表达善意的重要手段；最后，中美智库间的交流合作应得到支持与提倡，这可使中美社会与学界领袖发挥交流枢纽作用，为两国关系修复作出贡献。

　　当然，在政治善意及政策宽松之下，中美人文交流要加强民间性及市场化，要深入到更广泛普通民众，并以市场化运作模式增强其联结生命力。中美若寻求更多在以旅游、留学、游学和技术移民等为代表的服务贸易领域的合作，不仅能拉近两国关系，有效提升中美人文交流，满足人民的需求，同时也能有利于平衡中美贸易的差额。因此，孔子学院可尝试私有化、市场化，作为大学自有收费项目。还可鼓励中美合作办学，鼓励中美大学及中学生到彼此国家交流、实习等。

（十二）举办朝核问题四方会谈，增进伊核问题多边协调，加强中美在亚洲及太平洋地区经济安全合作

　　中美在核安全领域合作曾是中美合作重要亮点。特朗普执政四年来，朝核问题在三次“金特会”后陷入僵局，伊朗核问题因美退出《伊核协议》等“极限施压”手段而激化。拜登政府在应对核安全问题上更为务实，其团队成员正与伊朗就美重返伊核协议进行谈判。此前，拜登也强调要通过与中国、韩国之间的多边合作来推动朝核问题解决。

　　维护核安全符合中美及国际共同利益。中方一向支持推进半岛问题政治解决进程，也主张推动美方尽快重返伊核全面协议。在此基础上，就朝核问题而言，在六方会谈失效背景下，中国、韩国及美国可举办四方会谈，推进各方就半岛核问题形成分阶段、分步骤解决共识。在此过程中，美朝可适时重启对话，中美也可在斡旋朝鲜半岛问题中增进政治对话及互信。在伊核问题上，中方也可从中斡旋，与欧盟及中东相关国家等协调推进美伊会谈，为美伊缓和矛盾、美重返伊核协议提出可行建议与支持，从而缓和中东地区核恐怖主义威胁，推进中东无核化。

　　此外，在印太地区，美欲打造美日印澳四国联盟，但印方强调组建美日印澳四国机制是为增强经济合作。对此，在中印加强经贸合作基础上，中美可加强在亚洲及太平洋地区经济合作。在条件合适情况下，中国可加入美日印澳印太机制，共同就地区经贸合作进行协商，以拓展合作空间，增进相互理解与互信。

　　1月20日，拜登在全球瞩目中入主白宫，他的团队也开始国家治理的历程。拜登和他的新政府将面临一个严重撕裂的美国，国力日渐强大的中国，和被国会山之乱重创的美国国际威望，美国政治变局的演化不在这一天开始，也不在这一天结束。大疫情、大变局之下，中国的发展对世界越来越重要，拜登或将是1945年以来最重要的美国总统，无论是应对国内问题、促进经济发展，还是重塑美国信心和全球领导力，应以更加平和理性的心态看待美国和世界正在发生的变化。中美作为两个世界性大国，应共同寻求最大公约数，在正和竞争中展开合作，完善国内治理和全球治理体系，使全球化发展更加均衡普惠包容。

【参考文献】

附录 1 拜登政府要员