加拿大防务政策的未来

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此前，加拿大国防部和美国国防部（DoD）就北美航空航天防御司令部（NORAD）的现代化发表了联合声明。该声明概述了两国实现NORAD现代化的优先事项：投资于态势感知（通过升级北部预警系统（NWS），改善指挥和控制系统，进行研发，以及发展“威慑并在必要时击败对北美不断变化的航空航天威胁的能力”。

美国将军泰伦斯·奥肖内西（Terrence J'Shaughnessy）和美国准将彼得·M·费斯勒（Peter M. Fesler）的报告中已经提出，随着战略竞争加剧，技术进步和气候变化破坏了北美防空司令部提供的保护，更具攻击性的北美防空司令部的想法继续获得重视。NORAD现代化再次重新点燃了关于加拿大参与弹道导弹防御（BMD）的辩论，也提出了几个问题。此外，如果这份联合声明看起来雄心勃勃，它并没有表明哪个成员国将投资于哪个优先事项。加拿大是投资于所有已宣布的优先事项，还是应该确定自己的优先事项？

首先，加拿大必须确定在北美防空司令部现代化中使用导弹防御系统的立场。其次，加拿大需要考虑其战略利益，并确定其优先事项和威胁，以选择其希望采取行动的地区。无论如何，北美防空司令部的现代化不能再等待，以提供足够的大陆防御新威胁。

几年来，北美大陆一直面临着加拿大和美国对手的武器现代化。例如，旨在穿透北美大陆防御的高超音速导弹的创新使导弹防御工作复杂化。为了应对这些新的国防挑战，NORAD过时的设备使现代化变得过于必要。

NORAD现代化有两个主要组成部分。第一个组件本质上是防御性的，由态势感知和相关传感器组成。考虑到目前用于态势感知和检测的设备即将过时，对其设备进行翻新并安装新的传感器将有可能在不久的将来在所有领域实现态势感知。NORAD现代化的这一组成部分是大陆防御的基石，可实现威慑，探测和对策。例如，核武器的升级以及购买新的战斗机和舰艇是这种信息优势观的一部分，但北美防空司令部的现代化努力不能仅限于升级冷战时期的装备，而牺牲更适应当代挑战的战略愿景。

第二个组成部分在性质上更具攻击性，包括拦截针对北美领土的导弹的能力，以及打击这些导弹发射平台的能力。这些能力的发展意味着通过区域拒止能力扩大威慑，使大陆防御更具进攻性。NORAD的现代化将需要这两个组成部分来成功应对新的威胁。

面对众多的威胁和各种互补的现代化途径，加拿大在实现北美防空司令部现代化方面应该优先考虑什么？在当前的国际背景下，关于加拿大参与北美防空司令部进攻能力的辩论是不可避免的。

咨询专家认为，加拿大将而且应该把重点放在北美防空司令部的防御方面，即多领域威胁监视和检测。如果政治精英之间没有达成共识，而公众舆论更赞成防御性贡献，这一点尤其重要。事实上，一些人认为，参与弹道导弹防御系统的进攻部分可能会使加拿大过于依赖美国的决定，而这些决定可能不符合加拿大的价值观和利益。鉴于加拿大人说加拿大应该促进其价值观而不是其利益的可能性要高出三倍，并且加拿大自2000年代初以来一直支持战略稳定而不是BMD，因此参与NORAD的进攻能力是值得怀疑的。

另一方面，加拿大可能需要在某些领域采取进攻性威慑措施，例如网络或防空，在这些领域，犯罪具有优势，才能成为防御来自对手的进攻性威胁的可靠伙伴。这种参与并不一定意味着加拿大必须拥有拦截器设备，但也不一定排除这种情况。加拿大可以探索动能和非动能角色，无论是想在某些地区执行进攻任务，还是专注于弹性和损害控制。换言之，加拿大即使不直接参与进攻性中立化机制，也可以为导弹防御作出贡献。

除了大陆防务之外，还出现了重新思考加拿大防务政策的问题，特别是考虑到美国防务战略的重新定位到亚太地区。加拿大的国防政策缺乏战略方向，即对该国国际优先事项的指导。

加拿大正面临重大的国际动荡，包括大国竞争的复苏，尤其是日益对抗的中美关系——这些因素在2017年的国防政策声明中没有。事实上，美国提前从阿富汗撤军的原因之一是要做好更好的准备，以对抗拜登总统认为中国是美国最重要的对手。虽然拜登的目标主要是恢复特朗普领导下的破败现状，从而重新平衡中美竞争，但他现在担心国际体系正处于决定世界民主未来的关键时刻。

一些人认为，虽然拜登政府对美国将如何对抗中国缺乏明确性，但美国将不可避免地寻求包括加拿大在内的盟友的支持。然而，目前尚不清楚美国对亚太地区的要求是什么。然而，加拿大传统上并没有在该地区发挥重要作用，而是通过在东欧和中东的贡献更多地关注跨大西洋安全。

加拿大也不太可能成为亚太地区的主要参与者，因为这个角色被美国其他盟友占据。加拿大的贡献在各个问题上是不均衡的，不可能同时无处不在。加拿大将不得不在它希望作出的贡献中作出选择。如果在所谓的国际主义黄金时代，加拿大建立了维和人员的声誉，那么它现在似乎缺乏强大和可识别的国际身份。

亚太地区日益加剧的紧张局势正在重新带来一个经常被这个国家忽视的问题：识别和优先考虑威胁。2017年的辩护声明是没有国防战略的国防政策的完美例子。该文件未能明确识别威胁行为者，也未能确定威胁的优先级。然而，自2017年以来，国际环境在没有对加拿大国防政策进行审查的情况下发生了变化。

加拿大不能再依靠美国来捍卫自己的利益。那就是美国可能会成为加拿大国家利益的威胁。美国强烈的党派两极分化有可能在未来几年内重新组建一个唐纳德·特朗普般的政府。因此，在不背弃美国的情况下，一些战略自主权对加拿大来说很重要。例如，澳大利亚选择在亚太地区与美国和英国联手。

美国国防专家怎么看？咨询专家一致认为，加拿大是一个不可替代的伙伴，特别是由于其地理位置，但必须确定威胁它的因素。通过这样做，美国和加拿大可以对北美安全面临的威胁形成共同的观点，从而决定一项更有效和协调的联合战略。

大国竞争对美国专家观点的影响是不可否认的。在美国转向亚太地区以及与俄罗斯和中国的战略竞争日益激烈的背景下，美国认为加拿大是一个可靠的盟友，但在优先考虑和确定其战略利益方面有些松懈。面对美国强硬的立场，这必然是有问题的。

因此，美国专家不仅希望加拿大更加明确，还希望加拿大更加开放。加拿大致力于实现北美防空司令部现代化的重要性被视为与对新传感器技术和基础设施的开放程度相匹配。然而，对于加拿大参与导弹防御系统（尤其是弹道导弹防御系统）尚未达成共识，因为在大国竞争的背景下，其范围有限。一些人认为，应优先考虑态势感知，特别是考虑到北极核武器的危急状态。

在外交层面，美国专家认为，加拿大拥有非常强大的声音，特别是与美国的声音相结合时。加拿大和美国在北极的统一声音的影响不容忽视。虽然两国必须处理其国家主权的限制，但共同努力符合它们的最佳利益。加拿大和美国在北极和亚太地区问题上的立场保持一致显然是两国的最佳选择。

在所有情况下，加拿大都必须明确查明构成威胁的问题和行动者并确定其优先次序。这种确定和优先排序将使加拿大能够根据其对加拿大利益的重要性以及盟国的期望来定位其可以做出的贡献。虽然加拿大长期以来一直分为大西洋主义者（北约），大陆主义者（美国）和国际主义者（联合国）的立场，但我们现在是否应该优先考虑北极，亚太地区或世界另一个地区？改进其立场并减少其各种国际姿态之间的分散符合加拿大的利益。事实上，加拿大再也不能在世界所有地区发挥其能力：它必须把重点放在它具有优先战略利益的地区。加拿大不能完全独立于其盟友。因此，加拿大必须优先考虑支持加拿大所选择的道路的伙伴关系，无论那是什么。

作为一个主权国家，鉴于北极的战略重要性，加拿大必须以某种方式优先考虑北极，这意味着在北方存在。无论是通过军事力量、经济发展、服务提供、土著人民、气候变化还是国防，加拿大都必须关注北极。从这个意义上说，使核武器现代化是一个优先事项。因此，加拿大不应很快参与导弹防御系统的进攻部分，而应将其时间，资金和专业知识投入到监视和威胁探测技术上，特别是在北极地区，因为美国已经依赖加拿大在这方面的援助 。

在亚太地区，加拿大必须找到一种方法，以中等强国的有限能力为该地区的发展做出贡献。这可能涉及加强加拿大的外交存在，并增加与地区盟友的伙伴关系。加拿大可以在不参与军事的情况下在该地区建立声誉。加拿大可以继续成为亚太地区的次要参与者。

作为一个中等强国，加拿大无法承受在任何地方都有大量的存在。它必须谨慎选择自己的贡献，这样才能增加价值。为此，加拿大决不能满足于到处都提供少量捐款，而应针对优先区域或问题。因此，必须考虑将资源集中在加拿大已证明具有专门知识的利基领域，例如冷战期间的维持和平。

这可以是亚洲和非洲的能力建设和军事培训，也可以是自然灾害应对能力。如果有足够的资源，与东欧国家合作，网络空间也可以成为一个有趣的利基市场。但是，关注利基领域有两个限制。首先是找到一个具有象征性力量的利基市场，可以对加拿大产生国际影响并团结加拿大人。第二个限制是，选择一个利基市场存在危险：一个拥有更多资源的国家可能会使加拿大在这一领域隐形。因此，当利基市场自然地从特定公认的国家的经验和专业知识中衍生出来时，它们就会发挥最佳作用。

关于加拿大与美国的结盟，很难想象加拿大的立场至少与国防部的立场没有最低限度的一致性，特别是在NORAD方面。然而，加拿大再也不能成为搭便车者了。加拿大与美国的关系必须成为问题。这并不是说美国不再是加拿大的第一个也是最重要的盟友。相反，这是关于认识到并接受美国不再一定将加拿大视为其主要盟友。美国也可以对加拿大的利益构成重大威胁。对于南部的邻国来说，可能恢复政治不稳定是不容忽视的。

由于北美安全受到威胁，国际环境动荡不安，加拿大和美国一样，再也无法推迟北美防空司令部的现代化进程：现在是采取行动的时候了。北美防空司令部和救国阵线的现代化在加拿大自由党和保守党的纲领上，表明了对北美防空司令部防御性现代化的共识。然而，由于没有关于这种现代化的公开辩论计划，并且各方对这种现代化的实质和形式几乎没有提供任何细节，当这种不可避免的现代化的性质和实际代价最终知道时，NORAD问题可能会在加拿大人民中掀起波澜。

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