焦点：揭开印太经济框架启动的面纱（附美印太战略文件）

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战略与国际研究中心（CSIS)在2022年5月23日发布，拜登总统和12位地区同行在东京举行的一次公开活动中，以联合声明和与会领导人的混合会议正式启动了印太经济繁荣框架（IPEF）。在美国退出跨太平洋伙伴关系（TPP）五年后，IPEF旨在重申美国在这一重要地区的经济参与。尽管在这一框架下，东京没有做出新的具有约束力的承诺，但期待已久的发射正式启动了美印太战略的核心经济举措。

该版本除了政府已经发出的信号外，几乎没有提供有关该框架的新细节。相反，它在很大程度上引导了美更广泛的贸易议程的主题，该议程优先考虑至少在口头上公平和包容的贸易、可持续性以及数字民主蓬勃发展的必要性。

国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）在关于启动该倡议的新闻发布会上表示，IPEF是美国在该地区努力的“基础”。他还强调了政府对经济接触的新方法，他说：“事实是，过去的模式没有解决这些挑战 或者没有完全解决它们并正面应对它们 - 使我们的工人，企业和消费者更加脆弱。因此，相信我们需要一种可以快速前进的新模式，事实上，我们可以直面这些挑战，这就是IPEF将要做的事情。

如前所述，IPEF将专注于四个政策支柱，现在有新的名字，每个名称由一个单独的机构领导：

1. 互联经济，涵盖公平和有弹性的贸易主题，包括劳工、环境和气候、数字经济、农业、透明度和良好监管实践、竞争政策和贸易便利化（由美国贸易代表或USTR领导）这七个子主题;

2. 弹性经济，涵盖供应链弹性主题（由商务部或DOC领导）;

3. 能源经济，涵盖基础设施，清洁能源和脱碳主题（由DOC领导）

4. 公平经济，涵盖税收和反腐败主题（由DOC领导）。

各国可以选择加入四大支柱中的任何一个，但应致力于它们所加入的每个支柱的所有方面。

总体而言，目前尚不清楚拜登政府与地区伙伴如何合作，计划如何追求或实现这些目标，或者本届政府将能够提供哪些具体激励措施，作为激励伙伴之间更密切合作和跟进的讨价还价方法。此外，尽管有12个国家签署了IPEF的启动，但目前尚不清楚哪些合作伙伴将加入哪些具体的政策支柱。目前还不清楚哪些国家最初决定不加入，但最终可能会被说服参加谈判。

澳大利亚、文莱、印度、印度尼西亚、日本、大韩民国、马来西亚、新西兰、菲律宾、新加坡、泰国和越南宣布了对IPEF的兴趣并签署了启动仪式，尽管目前尚不清楚每个国家计划参与哪些支柱。

虽然人们普遍预计日本、澳大利亚、新西兰和新加坡等紧密发达经济体伙伴将加入IPEF的启动，但其他七个印太国家包括东南亚国家联盟（ASEAN）、亚太经合组织（APEC）成员国以及韩国和印度的加入意义重大。

有几个国家仍然被排除在IPEF的启动之外。鉴于政治和人权问题，缅甸没有参加。老挝和柬埔寨是该区域的两个国家，鉴于能力方面的挑战，它们也没有参加。参加TPP谈判的美洲环太平洋国家：加拿大、墨西哥、秘鲁和智利没有被邀请。

相反，美国官员计划利用即将举行的美洲峰会作为与这些国家讨论IPEF涵盖的许多问题的场所。虽然台曾表示有兴趣加入IPEF，并且有250名国会议员呼吁将其纳入，但该岛最终被排除在框架之外。太平洋岛国也明显缺席了IPEF的启动。

在2022年4月的一份简报中，CSIS经济学计划发现，区域合作伙伴认为“IPEF的成功取决于美国在多大程度上能够吸引东南亚、南亚和太平洋地区的发展中国家。在吸引其他12个初始国家参加IPEF启动时，美国已经成功地实现了这一指标，为美国在该地区的经济参与和领导地位提供了明确的需求信号。

国际贸易和经济政策仍然是拜登政府面临的一个有争议的问题。过道两边的批评者继续反对政府延长特朗普时代的关税，不愿谈判新的贸易协定，以及其不断发展但仍不明确的多边贸易体系改革战略。

由于IPEF不是传统的贸易协定，政府将不需要寻求国会批准，从而避免了国内批准的政治化斗争。虽然其参与每个支柱的分散方法降低了印太伙伴加入该框架的障碍，但追求一项不需要国会投入的协议向其他国家发出信号，表明美国不打算做出重大让步。

然而，IPEF不是一个传统的贸易协定仍然存在缺点。如果没有扩大美国市场准入的承诺，区域合作伙伴同意美国高标准的重要动力就会消失。缺乏执行机制也限制了美国在该框架内确保其利益的能力。

参与新的印太经济框架的国家地图

在印太地区及其他地区，美致力于采取多边贸易和经济方法，利用与盟国和伙伴的关系。在以美国为首的另一个经济安全参与论坛——美国-欧盟贸易和技术委员会（TTC）内，与会的跨大西洋盟国已经有着共同的目标、谈判复杂目标的强大制度历史，以及就IPEF涵盖的主题领域达成联合协议的记录越来越多。

如果美国能够在印太地区复制这种程度的合作和势头。鉴于该地区的多样性和缺乏明确的激励措施，这还不能确定IPEF可能会成为更广泛的合作伙伴中同样雄心勃勃的框架。

对于美国是否应该寻求单独的数字贸易支柱存在分歧。CSIS Economics和东南亚项目在两篇论文中指出，打破一个单独的数字支柱可以提供一个“早期收获”的数字贸易协定，协调关键发达经济体伙伴之间的数字规范和标准，而不会用对发展中经济体的高标准要求压倒现有的贸易支柱。

然而，CSIS Scholl国际商务主席认为，打破一个单独的数字支柱将消除吸引发达经济伙伴加入贸易支柱的关键报价。目前，政府已明确表示，它不打算打破一项单独的数字贸易协定，因为它将其视为区域参与更广泛贸易支柱的激励措施。换句话说，除了市场准入之外，数字部分仍然是IPEF最吸引人的部分之一，政府官员不愿意将这种激励与其他贸易目标分开。

 IPEF不是一项多边贸易协定，即将在框架的每个支柱下进行的谈判可能会按照自己的节奏进行。与传统的贸易协定不同，IPEF将是一项（或多项）不需要国会批准的行政协议，CSIS经济学计划和Scholl国际商务主席在之前的白皮书中批评了这种方法。

预计在今后几个月中，表示有兴趣加入国际知识产权博览会的国家将选择它们将进入谈判的支柱。到仲夏，政府的目标是与参加启动活动的所有国家召开部长级峰会，以确定整体谈判的范围，按支柱分成小组，并开始谈判。在12-18个月内，政府希望完成每个支柱下的谈判。将于2023年11月由美国主办的亚太经合组织（APEC）领导人会议被许多人视为最终确定IPEF协议的非正式截止日期。也就是说，“早期收获”获胜是有希望的，特别是在贸易和供应链问题上。

正如CSIS此前所说，IPEF是政府在关键地区经济政策的关键，失败将是对其目标的重大打击。在一场充满希望的发布会之后，人们的注意力现在转向政府如何有效地进行正式谈判，并为该地区的主要国家继续参与并做出有意义的承诺提供激励措施。

2022年2月美国白宫发布《2022年印太战略》文件，该文件指出将该地区视为自由开放、联系更紧密、繁荣、安全和有韧性的地区。人们更加关注与盟国和伙伴的合作领域、接触方法以及美国对它们的期望。《2022年印太战略》文件规定了五项目标和十项核心工作线，这些目标和十项核心工作将用于实施该战略。尽管有一个复杂的网络将目标与核心工作线连接起来，但表1试图指出，哪怕只是简单地指出，哪些目标可以直接支持每个既定目标。这可能会更好地了解美国将如何与各国接触，反之亦然，因为该战略正在逐步实施。

完整《2022年印太战略》中英文已上传至情报学院知识星球

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