适度超前布局能源基础设施 | 2022年能源工作指导意见解读

eo记者 姜黎 黄燕华

编辑 冯洁

审核 陈仪方

2022年是落实“十四五”规划和碳达峰目标的关键一年。3月17日，国家能源局发布《2022年能源工作指导意见》（国能发规划〔2022〕31号）（下称《指导意见》）指出，适度超前布局能源基础设施，加大储备力度，保持合理裕度，化解影响能源安全的各种风险挑战。

eo对比2021年、2020年两年的能源工作指导意见发现，2022年文件对煤炭、煤电的发展方向描述发生了较大变化，从连续两年“优化产能结构”变为“加强兜底保障能力”。2022年《指导意见》将“加强能源形势分析和需求预测”列为“增强能源治理能力”首条工作要求，此外，还用独立段落阐述了“积极推进输电通道规划建设”“提升能源需求侧响应能力”等内容。

新增顶峰发电

及“西电东送”输电能力建设目标

电力方面，《指导意见》指出，2022年电力装机达到26亿千瓦左右，发电量达到9.07万亿千瓦时左右，新增顶峰发电能力8000万千瓦以上，“西电东送”输电能力达到2.9亿千瓦左右。相比2021年，新增顶峰发电能力和西电东送输电能力为新增目标。《指导意见》要求风电、光伏发电量占全社会用电量比重达到12.2%左右，发电利用率持续保持合理水平，而2021年这一目标为11%左右，并强调利用率保持较高水平。同时，意见指出跨区输电通道平均利用小时数“处于合理区间”，2021年则明确了具体数值4100小时左右。

一次能源方面，《指导意见》提出全国能源生产总量达到44.1亿吨标准煤左右，原油产量2亿吨左右，比2021年的目标1.96亿吨稍有增加。2022年全国能源工作会议曾预计2021年原油产量为1.99亿吨，原油产量重回2亿吨的增产目标较易实现；天然气产量2140亿立方米左右，较2021年目标增加115亿立方米。《指导意见》要求煤炭消费比重稳步下降，未提出具体的下降目标值，非化石能源占比提高到17.3%左右，2021年则明确煤炭消费比重下降到56%以下。

能耗方面，《指导意见》提出能耗强度目标在“十四五”规划期内统筹考虑，并留有适当弹性，2021年则明确降低3%左右，这也是随国家能耗“双控”政策调整后做出的改变。

煤炭煤电：

从“优化结构”到“加强兜底保障能力”

《指导意见》提出，有序核准一批优质先进产能煤矿，加快推进在建煤矿建设投产。深化煤矿安全改造。科学规划建设先进煤电机组，并明确按需安排一定规模保障电力供应安全的支撑性电源和促进新能源消纳的调节性电源，保持装机合理余量。

2021年文件也提到夯实煤炭“兜底”作用，但强调坚持“上大压小、增优汰劣”，按照产能置换原则有序核准一批具备条件的先进产能煤矿。持续优化煤电布局和装机结构，督促属地制定关停整合方案，稳妥有序推动输电通道配套煤电项目建设投产，从严控制东部地区、大气污染防治重点地区新增煤电装机规模，适度合理布局支撑性煤电。

2020年则指出，坚持煤炭产能置换长效机制，要求在确保电力、热力供应的基础上，继续淘汰关停不达标的落后煤电机组；从严控制、按需推动煤电项目建设。

在经历了2021年煤炭供应紧张，局部电力短缺的巨大挑战之后，2022年《指导意见》再提“有序核准”先进产能煤矿，同时不再强调“以产能置换为前提”，还指出要“保持合理（煤电）装机余量”。

油气方面，《指导意见》提到持续提升油气勘探开发力度，压实年度勘探开发投资、工作量，坚决完成2022年原油产量重回2亿吨、天然气产量持续稳步上产的既定目标。2021年文件仅提出要“确保勘探开发投资力度不减”，2020年相应表述则为：大力提升油气勘探开发力度保障能源安全，狠抓主要目标任务落地，进一步巩固增储上产良好态势。

自2014年油价下跌以来，国内原油产量也随着下降。在保障国家能源安全的目标下，2019年国家启动了2019-2025油气勘探七年行动计划，重回2亿吨就是该计划中的关键目标之一。

此外，《指导意见》新增“增强能源供应链弹性和韧性”的提法，其中，巩固跨境油气进口通道安全稳定运行水平；在煤炭消费集散地、铁路运输枢纽和重点港口布局建设一批煤炭储备基地，均为2022年新要求。

《指导意见》对煤油气等一次能源的重视程度达到近三年来最高，产能开发力度将加大。

与过去两年不同的是，加强能源形势分析和需求预测被列为增强能源治理能力的重要内容。《指导意见》将“推进能源供需分析体系建设”要求具体化，提出：组织分省区滚动开展月度、季度能源需求预测，可能出现时段性、区域性供需紧张的地区，要从资源落实、基础设施布局、新建产能等方面提前谋划应对措施，保障能源稳定供应，防止市场供应和价格大起大落。还提到压实能源保供地方政府属地责任和企业主体责任。

相比过去两年，2022年《指导意见》更为详细地描述了需求侧响应发展的目标，除了健全分时电价、峰谷电价外，将储能发展也纳入了需求侧响应的框架当中。此外，还具体提出，进一步优化有序用电及天然气“压非保民”的管理措施，加强可中断负荷管理，梳理业务流程及标准，精准实施用能管理。

清洁能源：

以大型风光基地为基础

《指导意见》明确，加大力度规划建设以大型风光基地为基础、以其周边清洁高效先进节能的煤电为支撑、以稳定安全可靠的特高压输变电线路为载体的新能源供给消纳体系。同时提及海上风电、整县屋顶分布式光伏及矿区、工业园区分布式风电、光伏等方向。

结合以沙漠、戈壁、荒漠等地区为重点的大型风电光伏基地规划开发及电力供需发展形势，明确提出，积极推进规划已明确的跨省跨区输电通道前期工作，条件具备后，抓紧履行核准手续。

此外，《指导意见》提到，鼓励用户投资建设以消纳新能源为主的智能微电网。统筹兼顾和综合利用源网荷储各类主体的调节能力，规划建设一批源网荷储一体化和多能互补项目。

而2021年表述为“大力发展非化石能源”，提到“积极推广就地就近消纳的新模式新应用”。2020年也鼓励可再生能源就近开发利用，进一步提高利用率，还提到积极探索储能应用于可再生能源消纳。

相比过去两年，2022年发展清洁能源的模式更为明确，以大型风光基地+外送为基础，同时发展特定模式的分布式风电、光伏、微网项目。可以认为，2020年到2021年，清洁能源发展处于自主摸索探路阶段，随着“双碳”目标实现路径逐渐明晰，清洁能源的发展也有了更清晰的方向。

国际合作：

杜绝恶性竞争，维护国家利益和形象

对于国际合作，《指导意见》提出，以高标准、可持续、惠民生为目标，巩固能源合作基础，拓展能源合作空间，扎实风险防控网络，努力实现更高合作水平、更高投入收益、更高供给质量、更高发展韧性。具体包括扎实推进能源务实合作；深化国际交流和合作；加强境外项目风险管控。

相比2021年和2020年，能源合作方面，2022年不再强调产能合作，转而增加了“大力支持发展中国家能源绿色低碳发展”的表述；境外项目风险管控方面，2022年特别指出，规范各类企业境外经营行为，杜绝恶性竞争，维护国家利益和形象，而2021年侧重通过多种途径缓解境外中资企业和项目困难，坚定维护中国企业海外合法权益，2020年则提到加强国际能源市场分析和预测，适时研究提出应对举措。

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