拿什么晋升？基层年轻干部有了新认识
在新时代下，全国各地基层年轻干部的思想状况向更积极健康的一面发展，逐渐形成了干事创业的大好局面，但同时也存在因工作压力过大而滋生了一些自我保护和避责的消极思想。
无论是积极方面还是消极方面，都表现在基层年轻干部的一些重要的“新认识”上。
文 | 杨华 武汉大学社会学院教授
编辑 | 谢芳 瞭望智库
本文为瞭望智库书摘，摘编自中国人民大学出版社2022年4月出版的《县乡中国：县域治理现代化》，原标题为《年轻干部职场里那点事：“努力就有机会”》，原文有删减，不代表瞭望智库观点。
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从“晋升主要靠关系”到“努力就有机会”
基层年轻干部对职位晋升的认识和看法，直接影响到他们的自我定位、工作状态和职业发展规划，是基层政治生态的风向标。基层年轻干部对职位晋升的认识存在一个逆转过程，即由十八大之前“晋升主要靠关系”的主导认识，转变为十八大之后“努力就有机会”的主导认识。
基层正是通过将治理机制与人才培养机制有机结合起来，在基层治理工作中培养锻炼年轻干部，让真正有能力的年轻干部脱颖而出。图 | IC photo
基层干部普遍声称，在十八大之前，只要听说身边哪个干部获得了提拔重用，就立马联想到他与主要领导有关系，给主要领导送了礼，或者他“朝中有人好做官”，而不会联系到他的工作能力和工作业绩。当自己没有得到提拔重用时，不是反思自己的工作态度和为人处世的方式，而是认为自己没有关系和背景、没有给领导送礼、没有请客吃饭和不会溜须拍马。
在这种主导认识和思维方式的导向下，“关系”被认为是晋升的第一位的要素，工作能力、业绩及态度则被摆在次要位置。尽管这种认识不一定是事实，但是它所带来的负面影响却会使得裙带思想、小圈子观念满天飞，基层年轻干部更注重“搞关系”“走后门”和跑官买官，而不是干好工作本身；也会使得那些真正干事创业的干部因为没有得到提拔重用而产生委屈之情，失望和抱怨情绪较浓。
十八大以后，党中央的一系列举措重塑了党和国家大的政治气候，选人用人导向重新走上正确轨道。大的政治气候转变之后，各单位的小环境也发生了根本性变化，年轻干部成长发展的环境有了很大改善。
主要表现在：
一是单位领导主动搭建年轻干部干事创业的平台。
年轻干部的成长及提拔重用，不是其个人的事情，而是单位整体的事情，与单位的整体氛围息息相关。“凤凰一出就出一窝”，就是这个道理。一个单位（部门、乡镇、科室）内形成领导与班子、普通干部团结协作，共同干事创业的氛围，这个单位的精神风貌就会改变，工作业绩就会突出，在与其他单位竞争中就有优势，也就更容易进入领导的视野及形成普遍公论，那么，该单位的领导及普通干部就容易得到成长和提拔重用。
在中部地区某乡镇，“60后”党委书记与“80后”镇长合作默契，共同团结班子成员，用三年时间将一个落后小乡镇建设成小城镇建设的示范乡镇，在县域政治中有很好的风评。不仅其党委书记晋升为副处级干部，镇长转任更重要乡镇的党委书记，其他班子成员及多位中层干部都得到了提拔或重用。
经济发展水平在全县排中下位置的某农业乡镇，近五年连续为其他乡镇输送了八位乡镇党委书记或镇长。原因就在于该乡镇班子成员形成了团结干事的传统，行政村的班子也较为稳定团结，乡镇整体上政治稳定、风气良好、治理有效。
所谓“平台”，简而言之，就是在大的风清气正的政治气候下，在单位内部营造的团结干事创业的氛围。具有这种氛围的单位就是年轻干部干事创业和成长发展的最好平台。
二是单位领导有意识地构建年轻干部成长和脱颖而出的体制机制。
在年轻干部的培养上，许多基层单位领导不仅主动营造好的氛围、搭建好的平台，而且在单位内部有意识地构建相关的体制机制，让年轻干部在其中得到锻炼和成长。
在山东，乡镇与行政村之间设置“管区”层级，每个“管区”负责包干管理数个行政村，“管区”书记是一把手和第一责任人。按规定，乡镇干部晋升必须有三年“管区”书记的任职经历，从而激励年轻干部争相下去任“管区”书记。“管区”书记作为一把手，既要独当一面，又直接接触复杂的农村事务，因此很能锻炼乡镇年轻干部的综合能力。
在许多乡镇，新进的公务员首先要在党政综合办待一年半载，以熟悉乡镇和行政村的全面工作，然后驻村工作一两年时间，有一定的农村工作经验后再调至乡镇其他站办工作。经过多岗位锻炼，年轻的公务员很快就可以成长为合格的乡镇干部。
基层的这些机制，既是治理工作机制，也是人才培养机制。基层正是通过将治理机制与人才培养机制有机结合起来，在基层治理工作中培养锻炼年轻干部，让真正有能力的年轻干部脱颖而出。
三是单位领导经常关心年轻干部的工作、生活、学习和成长。
单位领导的关心和关注，是年轻干部工作干劲的重要源泉，是他们成长发展的关键。调查人员询问多地的乡镇党委书记：为什么他们会关心年轻干部的成长，主动培养年轻干部？
乡镇党委书记们认为，首先，培养年轻干部是党中央的要求，干部的培养、推荐和任用，党委书记负第一责任和终身责任，因此需要选好、用好、培养好年轻干部；其次，基层事务需要有人来做，不培养好人才，事情就做不了、做不好，责任最终都要落到党委书记头上；最后，有培养前途的年轻干部的发展空间在全县、全市乃至全省、全国，把他们培养好了，也是乡镇和党委书记的荣耀。
领导对年轻干部的关心和关注，主要有四种方式。
其一是个别谈话谈心的方式。
领导经常找年轻干部谈话谈心，既了解了年轻干部工作、生活和学习的动态，把握他们的思想动向，及时解决他们的问题和困惑，又能具体地给他们指路子、出点子，给予他们经验指导和精神动力。
比如，中西部某乡镇“80后”镇长，经常手把手地指导党政综合办新进公务员写材料和改稿子。
某乡镇党委书记根据自己的成长经验，及时准确地了解年轻干部在不同阶段、不同岗位遇到的问题和困惑，并有针对性地给予解决。
某乡镇党委书记认为“会写材料是晋升的捷径”，他自己就是典型的案例，于是他要求新进公务员必须先在党政综合办或组织办学会写材料，然后再到其他岗位历练。
其二是集体座谈会的形式。
这种形式既能够综合把握年轻干部的整体状况，解决年轻干部工作、生活中普遍存在的问题，又能够在单位营造年轻干部受重视的氛围，达到动员年轻干部、给他们打气鼓劲的效果。
其三是交办事情的方式。
领导把一些难以分下去的、临时的、重要的或带有保密性质、私人性质的事情交给年轻干部去办，既锻炼年轻干部的办事能力，又让他们感觉到领导对自己的重视。
其四是压担子的方式。即把年轻干部放到关键岗位上、复杂事务处理中去锻炼。
四是基层选人用人以能力和态度为唯一导向和原则，形成了“努力就有机会”的新认识、新氛围、新思维方式。
基层过去干部晋升是“有关系”的认识逐渐被“努力就有机会”所取代，“能力”和“态度”成了基层单位选人用人的导向和原则。在乡镇，那些态度好、能力强、业绩突出的年轻公务员容易得到领导赏识和单位推荐；在提拔重用县管干部、配备乡镇班子成员时，乡镇党委书记的推荐及意见至关重要。
据调查，在基层，所谓“能力”包括业务能力、写材料能力、群众工作和群众动员能力、综合协调能力、政治领导能力、全局掌控能力等，对普通干部的基本要求是要有业务能力、写材料能力、群众工作和群众动员能力等，副科级领导干部还需要有综合协调能力，乡镇正职必须要有政治领导能力和全局掌控能力。
所谓“态度”，包括政治态度和工作态度，前者主要是要有“四个意识”，后者是指服从领导安排和工作努力认真负责踏实。既然态度好，工作能力又强，一般都能够把工作干好，在单位群众风评就会不错，领导也会满意，那么提拔重用的机会就大。
当然，能力和态度是选人用人的前提和基础，并不排除“关系”仍会发挥一定的作用，但是其不起决定性、关键性、基础性作用。有关系的人要被提拔重用，前提也是要有能力和态度。
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头顶“达摩克利斯之剑”
在基层，“80后”“90后”年轻干部已经走上了领导岗位。笔者调查的乡镇中，“80后”已经占了班子成员的大部分，其中一个乡镇班子成员九人中有七个是“80后”，两个是“70后”。另一个乡镇，党委书记是1987年的，副书记是1990年的。
在调查中笔者感受到，这些年轻的领导干部有思想、有经验、有活力、有抱负、有干事创业的闯劲，但同时也深刻感受到他们身上背负着一股沉重的压力，他们似乎在负重前行。
多地乡镇领导干部这样形容他们身上的压力，“晚上躺下睡着之后，不知道第二天早上自己是躺在床上还是躺在监狱里”。中西部某贫困县有十五六个乡镇，这两三年间有一半的乡镇党委书记被问责免职，有的乡镇党委书记岗位还在空缺中。
在新时代，基层领导干部的压力不是来自腐败害怕被抓、晋升竞争激烈，甚至不是来自事情多、任务重、矛盾复杂，或者是不被群众和舆论理解，而是来自政治问责。在乡镇领导干部中，压力最大的是乡镇党委书记和乡镇长。
政治问责就像悬在基层领导干部头上的一把“达摩克利斯之剑”，随时都有落下来的危险。基层领导干部担心的政治问责主要源于以下五个方面：
一是基层“事权利责”不匹配。
基层尤其是乡镇的事情多、责任大，但是没有相应的职权。乡镇是最基层的政权单位，也是职权不完全的政权单位。上级职能部门以“属地管理”原则，与乡镇签订“责任状”，把工作和责任推到乡镇，自己只监管乡镇做事而不用直接负责，这就会造成事情责任属地而职权不属地，导致乡镇“事权利责”不匹配。乡镇只有管理的权力，而没有执法的权力，就无法真正地将责任落实到位，而一旦出事，它又必须背责。“管行业就要管安全”，各行业安全生产责任成为乡镇领导担心的“达摩克利斯之剑”。
二是基层“一票否决”项泛滥。
在基层考核中，“一票否决”项属于基层党委政府的政治任务，一般有两个来源：一个是中央或省市党委政府重视的事情，如过去的计划生育；另一个是县级层面的重要治理事务。这些政治任务被县级党委政府确定为中心工作，实行“一票否决”制。
该机制对于基层压实责任、落实任务、确保实效具有强激励效用，逐渐成为基层推动工作的重要机制。不仅县级党委政府会将一些重要事务上升为政治任务，以使乡镇领导干部重视起来；各职能部门对于下达给乡镇的业务工作，也千方百计地将其变成对乡镇考核的“一票否决”项。这样，乡镇面对的“一票否决”项越来越多，所有的任务都是“重要”的任务，给乡镇干部的压力越来越大，使他们疲于应付。
三是基层“问责机制”被滥用。
问责的目的不在于问责本身，而在于压实基层责任，更好地推动工作。但是，当前基层“问责机制”中存在的一个悖论现象是，上级领导为了保障自己不出事、不被问责，而对下级领导干部频繁滥用“问责机制”、加大问责处罚程度。
在以下两种情况下，“问责机制”会被滥用：其一，乡镇出的问题被省市发现或知晓，在上级领导追责之前，县级领导会及时果断地加重问责乡镇领导干部，以表明自己对问题的重视；其二，乡镇出的问题被媒体曝光，县级领导会以牺牲乡镇领导干部为代价来平息舆论。
出现这两种情况，普遍的问责措施是给予乡镇主要领导免职处分。这种处分过重，意味着直接中断乡镇领导的仕途。乡镇主要领导生怕这种事情发生，但又防不胜防，倍感压力。
四是基层“容错机制”不健全。
尽管中央提出要建立健全容错纠错机制，宽容干部在改革创新中出现的失误、错误，强调切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲，但是到了基层，基层领导干部担心对下级问责追责不到位，背负纵容下级的罪名而被上级问责，因此，基层不仅难以落实容错纠错的工作机制，反而在问责追责上层层加码。
五是基层“顶格落实”任务不现实。
在强调顶层设计的今天，基层的自主性和能动性越来越弱。上级对下级进行顶格管理，其下达的任务要求下级“顶格落实”。但是，要求基层“顶格落实”任务，既忽视了基层之间的差异性，也忽视了基层资源的稀缺性，使得没有条件给予“顶格落实”的任务也要“顶格落实”。因为不“顶格落实”就可能会被问责，所以必然会给基层领导干部带来压力。
问责高压给基层领导干部带来了一些负面影响，在一些基层领导干部中出现了一些缓解压力的策略行为。比如，以形式主义来应付顶格管理、属地管理和过多的政治任务；以不求有功、但求无过的心态，信奉少干事创业少出错、不干事创业不出错的法则；自我保护和避责意识加强；等等。
又如，上面问责多，担任基层领导干部的风险大。在基层（尤其是乡镇）领导岗位上待的时间越长，风险就越大。这会使得一些有前途的年轻干部不愿意在基层长待，他们一旦有了基层任职经历，就可能转到权力大、风险小的上级单位任职。
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