引言

十九大报告提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”。随着长租公寓政策的相继出台，一幅“形成渠道多元、总量平衡、结构合理、服务规范、制度健全的住房租赁市场”的美好蓝图展现在人们眼前。但如何才能最大限度的使租赁住房的供给与市场需求相匹配？如何在增加供应量的同时稳定租金价格，避免舒适安全的租赁住房成为普通人继买房之后又一个可望而不可及的梦想？这也是近期长租公寓政策在努力回应的问题。

”

根据华菁证券研究所的调研分析，目前国内典型品牌公寓公司成本费用主要包括：拿房成本、装修摊销、人员成本、获客营销成本和税费成本。其中拿房成本为重中之重，占到整体收入的50%左右。而土地价格无疑直接影响了房屋价格，因此相关政策也在长租公寓用地供给侧改革上下足了文章，试图通过增加土地供给渠道、限定土地出让条件等方式在扩大供给的同时避免炒地现象、平抑租金价格，形成良性供应。

根据土地性质的不同，建设用地可分为国有建设用地和集体建设用地，在开展集体建设用地入市流转试点与利用集体建设用地建设租赁住房试点后，两类建设用地均可用于长租公寓建设。其中国有建设用地根据土地用途的不同，在出让并用于建设长租公寓时具有不同的法律特点；而集体建设用地改革方兴未艾，在完善长租公寓用地供给的问题上也极具特色。

一、国有建设用地

在开展集体建设用地入市试点以前，一般的商事主体如果需要从事非农建设，都需要取得国有（而非集体）建设用地使用权，并且该地块需具备与其从事商事活动相匹配的用途，常见的如住宅、商业、工业、娱乐、旅游、综合等。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下称“《城市房地产管理法》”）的规定，土地使用权人必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途进行房地产开发。以下分别分析用途为“住宅”、“商业”及“工业”的土地在建设、改建、经营长租公寓中的相关法律问题。

（一）住宅用地

根据2007年8月10日发布并实施的《土地利用现状分类（GB/T 21010—2007）》（下称“《土地利用现状分类》”），住宅用地包括城镇住宅用地和农村宅基地，其中城镇住宅用地指：城镇用于生活居住的各类房屋用地及其附属设施用地，包括普通住宅、公寓、别墅等用地。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（下称“《土地使用权出让和转让暂行条例》”）的规定，居住用地的土地使用权出让最高年限为七十年。可以说，住宅用地是最为标准的可建设居住性房屋的土地。现行政策主要通过要求“企业自持”、“配建租赁住房”的形式以增加新建住房中的租赁住房比例。

1.企业自持

2016年5月17日《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（国办发[2016]39号，以下简称“39号文”）指出“鼓励地方政府盘活城区存量土地，采用多种方式增加租赁住房用地有效供应。新建租赁住房项目用地以招标、拍卖、挂牌方式出让的，出让方案和合同中应明确规定持有出租的年限。”2017年7月18日，住建部会同发改委、证监会等八部委印发《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（建房[2017]153号，以下简称“153号文”），其中也规定“鼓励各地通过新增用地建设租赁住房”增加新建租赁住房供应。

为对企业自持商品住房的租赁加以规范，北京、杭州、上海等地均已出台相关通知。以北京市住房和城乡建设委员会、北京市规划和国土资源管理委员会于2017年4月14日印发的《关于本市企业自持商品住房租赁管理有关问题的通知》为例，土地出让文件明确要求企业自持商品住房出租的，应当符合以下要求：

 i. 用途与自持期限

企业自持商品住房应全部用于对外租赁,不得销售。企业持有年限与土地出让年限一致；

 ii. 租期

对外出租单次租期不得超过10年；

 ⅲ. 租金

企业自持商品住房租赁活动实行市场化机制，不限定承租主体，租金价格由租赁双方按照市场水平协商确定；

 ⅳ. 运营

企业可成立租赁管理部门开展自持商品住房租赁经营；也可与住房租赁企业、房地产经纪机构合作经营；

 ⅴ. 整体转让

企业破产、重组等特殊情形需转让的，须经项目所在区政府同意后整体转让；转让后，不得改变自持商品住房规划用途，并应继续用于出租；

 ⅵ. 不得变相销售

企业“以租代售”或通过其他方式变相销售的，将被纳入“黑名单”，并被取消后续参与土地招拍挂资格，开发资质也将被降级或者注销。

根据各地目前的政策和实践来看，在土地出让过程中要求企业自持租赁住房一般通过两种途径实现：竞拍企业竞自持租赁住房面积和明确要求企业100%自持租赁住房。

1.1 竞拍企业竞自持租赁住房面积

如《广州市加快发展住房租赁市场工作方案》（穗府办〔2017〕29号）规定，“以招标、拍卖、挂牌方式出让商品住房用地的，土地溢价率超过一定比例后，由竞价转为竞自持租赁住房面积”，以此增加租赁住房用地的有效供应。杭州、南京、武汉等地试点方案中均有类似表述。此举意在遏制地价上涨的同时，向社会提供更多的租赁住房。

自2016年10月北京市推出首批4宗试点地块以“限地价、竞自持”的方式出让以来，北京、上海、杭州等地已有大量“竞自持”的土地完成出让。以北京市首批4宗试点地块为例，“限地价、竞自持”的竞价规则是指，地块设定合理土地上限价格，当竞买报价达到合理土地上限价格时，则不再接受更高报价，转为在此价格基础上通过现场竞报企业自持商品住房面积的方式确定竞得人。企业自持的商品住房将全部作为租赁住房，不得销售。

但在租赁住房市场前景一片大好的情况下，自持也未能阻止开发商的拿地热情，如北京推出首批4宗试点地块均被开发商竞至100%住宅自持。在此情况下，北京市国土局提出在上限价格和该宗地居住用途建筑面积的100%建设企业自持商品住房的基础上，转入高标准商品住宅建设方案投报程序；高标准商品住宅建设方案经评选委员会评定，确定综合评分最高的竞买人为竞得人。事实上是将挂牌形式中“价高者得”的规则与招标形式中“综合利用条件最佳者得”的规则相结合来确定最终竞得人。当然，转入建设方案评比并非所有“限地价、竞自持”地块的最终规则，当竞买人争相投报100%自持时，根据不同地块的特点会有不同的竞买规则；例如杭州某地块竞至100%自持时转入了投报配建养老设施保障用房的程序，南京某地块竞至自持全部住宅面积时转为在本地块内投报保障性住房（含租赁住房）建筑面积（需无偿移交政府），北京某地块则转入投报商业用途建筑自持面积。

除上述不设自持比例上限导致开发商可竞拍至100%自持的情况外，也有地块在出让文件中对自持比例预设了上限，例如北京平谷某二类居住用地（“挂牌编号：京土整储挂（平）[2016]032号”）采用“限地价、竞自持”方式出让的同时，设置了70%的自持比例上限。此种为开发商预留一定比例可售房屋的做法有利于降低开发商资金压力。

1.2 明确要求企业100%自持住房

除“竞自持”的方式以外，部分地区直接在土地出让条件中明确要求受让方应当100%自持住房。但此方式在各地政策描述和实践操作中也可分为两类：①将“租赁住房用地”直接明确为土地用途进行出让；②土地用途仍采“住宅用地”或“居住用地”等表述，但在出让条件中明确“在出让年期内全年期自持”。

如南京试点方案规定选取符合住房租赁市场需求的新建商品房项目，在出让时土地用途直接明确为“租赁住房用地”，所建住房全部由房地产开发企业自持，用于长期租赁。《深圳市住房租赁试点工作方案（征求意见稿）》（以下简称“深圳试点方案征求意见稿”）规定应于2018年6月底前至少供应一宗地块用于全部建设自持租赁住房或商务公寓，租赁住房自持年限为70年，商务公寓自持年限为40年。而广州、杭州等地试点方案则简单规定“将租赁住房用地供应纳入年度土地供应计划”。

事实上，“租赁住房”在此前并非是土地用途的类别之一，在《土地利用现状分类》、《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137–2011）》及各地城市用地分类标准等文件中也未出现该等分类。但根据租赁住房用地的规划条件、实际用途和出让年限来看，“租赁住房用地”应属“住宅用地”的一种。

（1）上海试点实践——租赁住房用地

上海市对于要求企业100%自持的土地采取的是将土地用途限制为“租赁住房”的方式。截至11月26日，上海已成交15块租赁住房用地，均由4家上海国有企业以底价竞得。以上海首个出让的租赁住房用地为例，根据土地出让预合同，该地块用途为“租赁住房”，出让年限为70年，地上建设用地规划性质为“四类住宅组团用地”，并有如下限制性条件：

 i.只租不售

该租赁住房物业仅用于出租，不得出售；受让人应在出让年限内整体持有租赁住房物业并持续出租运营。

 ii. 统一租赁管理

由受让人建立统一的管理及服务平台，对租赁住房进行租赁管理，禁止改变用途使用、转租、群租及其他违反相关规定的行为。

 ⅲ. 租期

租约原则不超过6年。

 iv.租金

租金水平应不高于市场同类房源租金水平，租金价格可根据市场租金水平情况适时调整。

 ⅴ. 配套设施

租赁住房应集中配置10%以内的社区配套设施。

 ⅵ. 土地用途变更

在出让年限内，需要改变本合同约定的土地用途的，由出让人有偿收回建设用地使用权。

 vii.整体转让

不得整体、分幢、分层、分套转让；如遇破产、重组、撤销等特殊情形需整体转让约定自持部分的，应当向出让人提出申请，经出让人同意后执行。

（2）深圳试点实践——100%自持住宅用地

深圳也于2017年10月挂出了2017年度第一幅居住用地，土地用途为“二类居住用地”，出让年限为70年，但出让文件中指明出让条件为“本次出让宗地项目建成后，宗地内租赁住房和商业用房在出让年期内全年期自持，自持年限为70年。”此外，该地块采用“单限双竞”的办法以挂牌方式出让，即：限成交地价、竞成交地价和无偿移交的人才住房面积。

根据中华人民共和国住房和城乡建设部主编和批准、2012年1月1日施行的《城市用地分类与规划建设用地标准（GB 50137–2011）》，二类居住用地指“设施较齐全、环境良好、以多、中、高层住宅为主的用地”，包括“住宅用地”和“服务设施用地”两个子类别。

根据土地出让合同显示，该地块有如下限制性条件：

 i.只租不售

该宗地项目建成后，宗地内租赁住房和商业用房在出让年期内全年期自持；自持是指租赁住房及商业用房限整体登记、不得分户登记，不得转让，允许抵押但抵押金额不得超出合同地价与建筑物残值之和。

 ii. 租期

每次签订房产租赁合同的租期最长不得超过20年，且租赁合同应当约定承租人不得转租。

 ⅲ. 优先租赁

该项目竣工验收后方可租赁，租赁须符合市、区政府关于租赁住房的相关规定，并优先租赁给在深圳市龙华区工作的人员。

 iv.整体转让

因企业破产清算、重组或股权转让、司法强制执行等情况的，竞得的租赁住房及商业用房限整体转让。转让后，自持物业性质不变。

 ⅴ. 人才住房无偿移交

人才住房产权归政府，建成后无偿移交，并由深圳市人才安居集团有限公司代表市政府接收、运营、监管等。

在出让条件中直接明确需要全年限100%自持的地块具有地价相对较低的特点。例如上海已成交的15块租赁住房用地均为“零溢价”成交，成交土地单价为0.72万元至3.83万元，其中首批两幅租赁住房用地成交土地单价为分别为1.11万元和1.49万元，而此前相同地区地块成交的三幅住宅用地的土地单价分别为4.85万元、2.88万元和3.27万元，可见租赁住房用地的成交价格较大幅度低于市场水平。相较而言，虽然“竞自持”方式出让的地块也有土地最高限价，但开发商为竞得此类可建设商品住房的地块往往会竞至限价，而且“竞自持”方式下的企业自持租赁住房的比例也不确定。

2. 配建租赁住房

153号文鼓励各地“通过在新建商品住房项目中配建租赁住房”的方式增加新建租赁住房供应。早在住房租赁试点开展以前，“配建”一词就早已出现在各地的土地出让文件中，但要求配建的多为保障性住房，如廉租房、经济适用房、限价商品住房、公共租赁住房等。在部分地区住房租赁试点方案中，关于“配建租赁住房”的规定保障性色彩仍然较为浓重。

如《杭州市加快培育和发展住房租赁市场试点工作方案》（以下简称“杭州试点方案”）指出要“加大公共租赁住房供应力度，主城区商品住宅项目用地配建公共租赁住房比例不低于总建筑面积的10%。”该规定直接将要求配建的租赁住房限定为了“公共租赁住房”。《南京市住房租赁试点工作方案》（以下简称“南京试点方案”）则指出“面积超过5万平方米的部分新增住宅用地出让时，将配建5%保障性住房（含租赁性住房）纳入出让合同条款，建成后无偿移交给政府指定部门或机构。”

配建租赁住房往往具有如下特点：

 i. 租金

无论是限定为“公共租赁住房”还是要求配建后无偿移交，都是为了便于相关政府部门或机构更好地控制租金，以保障低收入人群的租赁需求。因此，相较市场化的企业自持租赁住房，带有保障性质的配建租赁住房的租金可能会较为亲民。

 ii. 承租主体

不同于企业自持商品住房不限定承租主体，带有保障性质的配建租赁住房的承租主体也将有严格的适用标准

 ⅲ. 运营主体

配建的租赁住房并非一定由开发商或政府持有运营，而可以交由具有运营能力的其他企业或单位持有并运营。例如上海市政府《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》（以下简称“上海实施意见”）在提及“发挥国资国企的引领和带动作用”时便指出，支持国有企业通过运营开发企业配建的租赁住房等途径增加市场供给、稳定住房租金，对住房租赁市场起到“稳定器”“压舱石”的作用；《合肥市住房租赁试点工作实施方案》规定“开展租赁住房配建试点，在土地出让时明确配建比例，配建房屋由国有房屋租赁经营公司或开发企业租赁运营”。

（二）商业用地

39号文指出“允许将商业用房等按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变，土地用途调整为居住用地，调整后用水、用电、用气价格应当按照居民标准执行。”《深圳市人民政府办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的实施意见》（以下称“深圳实施意见”）在此基础上，进一步要求“市住房建设、公安消防等职能部门按照商业用房改建后的实际使用功能开展质量和消防审批工作，改建后的住房仅限租赁或整体转让，不得分割转让或以‘以租代售’等形式变相分割转让。”上海实施意见指出“允许将商办用房等按照规定改建为租赁住房，签订土地补充出让合同，土地使用年限和容积率不变。改建后按照变更许可后的审批要求，进行规划、建设及消防审核验收，可以办理住房租赁合同登记备案。”对于通过商业用房改建长租公寓，如何进行土地用途调整、规划审批及消防验收则是应当关注的重点。

1. 改建审批

根据《土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，商业用地土地使用权出让最高年限为四十年。根据《土地利用现状分类》，商服用地是指“主要用于商业、服务业的土地”，上述“商改租”的规则应当主要适用于商服用地二级类别中的“住宿餐饮用地”（主要用于提供住宿、餐饮服务的用地；包括宾馆、酒店、饭店、旅馆、招待所、度假村、餐厅、酒吧等）和“商务金融用地”（指企业、服务业等办公用地，以及经营性的办公场所用地；包括写字楼、商业性办公场所、金融活动场所和企业厂区外独立的办公场所等用地）。

根据目前国务院的政策可以明确的是“商改租”后，土地用途由商业用地改为居住用地；土地使用年限不变，仍为四十年。但对于是否需要签订土地补充出让合同以及是否需要补交土地出让金，各地政策有所不同。如上海要求签订土地补充出让合同，但未明确是否需要补交土地出让金，而《武汉市人民政府关于开展培育和发展住房租赁市场试点工作的实施意见》（以下称“武汉实施意见”）未提及签订土地补充出让合同，但明确指出“允许通过规划论证将宾馆、酒店、写字楼等商业用房改建为租赁住房，调整后不再补交土地出让金”。

但需要注意的是，《城市房地产管理法》第十八条规定“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”《城市房地产管理法》四十四条还规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，也需按上述十八条规定的流程操作。武汉市政府提出不再补交土地出让金，是在中央指导精神下结合地方特点，在“商改租”具体操作层面先行先试，积累经验，但也有因缺乏法律法规授权而调整之可能。在未明确土地出让金补交问题的地区，若相关地区商业用地与仅允许住房租赁的居住用地地价相差不大，则可能无需补交土地出让金；反之若地价有差别，会出现需要调整土地使用权出让金的情况。

当前由于住宅用地价格较高等原因，各地的集中式长租公寓多通过改造商业办公物业而来，已有部分持有商办用地的企业开始申请改建租赁住房，也已出现不调整土地用途而直接在商办用地上改建长租公寓的情况。而针对“商改租”的审批流程，尚未有具体的实施细则出台，各地区也正处于摸索阶段。根据我们向上海等地相关监管部门的咨询，目前改建租赁住房审批政策尚未出台具体的实施细则，具体的申请、审批流程还未确定。除此以外，“商改租”具体的实施细则出台后是否会溯及已改建完成、投入运营的长租公寓，也是不明确的。

2. 消防验收

从各地的试点方案可以看出，如将商业用房用作长租公寓对外经营，则最大的合规要求应是消防。在近期政策背景下，消防合规显得尤为重要。但全国消防目前只有酒店规范、写字楼规范，没有公寓规范，这也导致消防验收成为不少长租公寓面临的难题。

就长租公寓消防验收标准而言，在全国性的长租公寓消防规范出台前，各地也已陆续出台相关消防安全要求为长租公寓的建设提供参照。例如浙江省于2017年8月1日起施行的《浙江省居住出租房屋消防安全要求》，对出租房屋楼层、疏散通道数量、顶棚及隔墙材料等均提出了明确要求。此外，亦可参照各地在租赁住房试点开展前出台的有关租赁住房消防要求的规定；例如2013年9月3号上海市消防局发布的《租赁式公寓和公寓式办公楼防火设计技术规定》，就对单元之间的隔墙及自动喷水灭火系统、火灾自动报警系统的设置等提出了要求。

就长租公寓消防报验流程而言，目前尚无相关政策对此加以规定。广州泊寓总经理张成皓表示，消防验收的前提是规划与报审用途一致，如规划为商业的项目，报公寓经营用途，很多报验窗口可能根本不予受理。由企业提供集中租房服务的业态出现时间不长，经营过程中物业的使用用途类似住宅，但经营行为又类似商业，和传统的酒店类似；这就导致各地在长租公寓的消防验收中，有的参照住宅，有的参照商办公，有的参照酒店，有的归为“出租屋”不用验收，即便同一个市不同行政区的处理方式都可能差别很大。标准不清给建设和运营都增加了不确定性。

（三）工业用地

153号文指出“鼓励住房租赁国有企业将闲置和低效利用的国有厂房、商业办公用房等，按规定改建为租赁住房；改建后的租赁住房，水电气执行民用价格，并应具备消防安全条件。”其中明确了除商业办公用房外，国有厂房亦可改建为租赁住房；而工业厂房用地一般为工业用地。

根据《土地利用现状分类》，工业用地指工业生产及直接为工业生产服务的附属设施用地。根据《土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，工业用地土地使用权出让最高年限为五十年。相比商业用地，工业用地的价格更低，位置往往距离市中心更远。

在利用工业用地建设或改建租赁住房方面，上海实施意见指出，“鼓励有条件的企事业单位、产业园区利用产业类工业用地，配套建设单位租赁房、职工宿舍等租赁住房”；杭州试点方案规定，“各区可将村集体10%留用地以及存量工业、商业办公用地、用房新（改）建为租赁住房”；沈阳试点方案提出，“引导社会投资主体将城镇中的烂尾楼、闲置厂房、事业单位改制后腾出的办公用房等改造为租赁住房，但不得分割产权出售”。

虽然缺乏具体实施细则，也已有部分企业将厂房改造为公寓出租，类似“商改租”而成的长租公寓，土地用途调整、规划审批与消防验收是其面临的主要法律风险。相比商业用房，工业厂房的消防报批基础甚至更差一些。从北京、上海、广州、深圳、杭州、南京六城市的试点方案来看，此类大城市的政策中更多地明确了商业住房改造的路径，而对工业用地或厂房的改建关注较少。

（四）引申：划拨用地的特殊问题

不少国有企业的厂房和办公用房都是通过划拨途径获得土地，此前国家大力发展的保障性住房用地也多为划拨用地。为增加租赁住房用地有效供应，南京试点方案提出“探索建立通过政府划拨建设……等多种渠道筹集租赁住房的模式，通过划拨方式，加大租赁住房供地力度”；《深圳市人民政府关于完善土地供应管理的若干意见（征求意见稿）》提出产权归政府的只租不售的人才和保障性住房用地以划拨方式供应。以划拨用地建设租赁住房具有公益性、非营利性的特点，面向特定人群，也能够有效控制租金水平。

与通过出让途径获得的土地使用权相比，通过划拨方式取得土地使用权无需支付土地对价、无使用期限限制，可以大大降低建设成本；这也决定了利用划拨用地进行开发建设会在转让、抵押等方面有严格的限制。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《划拨土地使用权管理暂行办法》的相关规定，划拨土地使用权原则上不得转让、出租、或抵押，但符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：①土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；②领有国有土地使用证；③具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；④依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

就划拨用地抵押是否需要审批的问题，根据国土资源部在《中国土地》2016年第12期中的解答，目前划拨的国有建设用地使用权办理抵押登记时无需进行审批。早在2004年国土资源部发布《关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知》（国土资发〔2004〕9号）[1]中就规定：“以国有划拨土地使用权为标的物设定抵押，土地行政管理部门依法办理抵押登记手续，即视同已经具有审批权限的土地行政管理部门批准，不必再另行办理土地使用权抵押的审批手续”。2010年7月4日《国务院关于第五批取消和下放管理层级行政审批项目的决定》（国发〔2010〕21号）（以下简称《决定》）发布，将国有划拨土地使用权抵押审批作为决定取消的行政审批项目予以列明。自此，划拨用地办理抵押登记无需相关部门的批准。

但是需要注意的是，按照《城市房地产管理法》第五十一条的规定，设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价款中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿。

二、集体建设用地

在当前土地资源紧张的情况下，在集体建设用地上建设长租公寓，是完善长租公寓用地供给的有益探索。根据集体土地是否经入市流转，集体土地建设长租公寓可分为如下两种类型。

（一）集体经营性建设用地入市流转后用于建设长租公寓

长期以来，我国对农民集体所有的土地施行非常严格的管理制度，集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是，2013年11月12日中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出：“建立城乡统一的建设用地市场；在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。此后，2015年1月中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》以及2015年2月27日全国人大常委会通过的《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》[2]（以下称“《授权决定》”）等一系列改革文件进一步打开了集体经营性建设用地入市的大门。

入市流转的集体经营性建设用地同国有建设用地一样，可根据不同的土地用途进行不同的建设活动，其中当然也包括长租公寓。目前试点地方农村集体经营性建设用地直接入市不少以底价成交，明显低于同区域国有建设用地出让价格，如用作长租公寓，可有效降低成本。在租赁住房市场蓬勃发展的大背景下，我们猜测，今后集体经营性建设用地将越来越多地被用于长租公寓建设，同时也会出现本文第一部分所述的在土地出让阶段要求企业配建、自持等情况，相关土地出让条件也会趋于类似。

值得一提的是，虽有我国《担保法》第三十七条第一、二项和《物权法》第一百八十四条第一、二项关于“土地所有权和耕地、宅基地、自留地等集体所有的土地使用权，除法律规定[3]可以抵押的外，不得用于抵押”的规定，2016年5月13日，中国银监会、国土资源部印发了关于《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》（银监发[2016]26号）的通知，明确“在国家确定的入市改革试点地区，在符合规划、用途管制、依法取得的前提下，以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市的和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。”此暂行办法使得集体经营性建设用地使用权能够作为抵押物获得融资，更有利于提高集体经营性建设用地的市场价值。

（二）集体建设用地不经入市流转直接用于建设长租公寓

153号文指出，按照国土资源部、住房城乡建设部的统一工作部署，超大城市、特大城市可开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作。2017年8月21日，国土资源部和住建部联合发布了《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发[2017]100号），对试点审批程序、运营机制、监管机制及承租人权利做出了原则性的规定。但早在《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》出台前，北京和上海就已开展集体建设用地建设租赁住房试点，可以说国家层面的方案是京沪两地多年试点的总结和推广。

2009年8月，上海市出台了《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》明确了镇、村集体经济组织可以利用闲置的镇、村企业用地或废弃的其他集体建设用地，建设限定供应的市场化租赁宿舍。但该意见同时明确，集体建设用地建设的租赁住房，主要定向提供给产业园区、产业集聚区内员工租住的市场化租赁宿舍。此外，后来由于部分地区在实施过程中出现了利用集体建设用地变相建设小产权房的问题，相关试点被紧急叫停。

北京也从2011年起先后在朝阳区平房乡、海淀区唐家岭、昌平区北七家镇等5个集体建设用地地块开展了租赁住房项目试点，并主要作为公租房向符合条件的家庭配租，用以扩大保障性住房筹集渠道。北京市国土局联合发改委、规划委等部门于2014年发布了《北京市利用农村集体土地建设租赁住房试点实施意见》（京国土耕[2014]467号）（已废止），对试点项目的准入条件、运营模式、审批程序等作出了明确规定，但该实施意见明确规定“集体租赁住房由农村集体经济组织自主进行开发建设”，同时规定鼓励将建成后的住房“作为我市公共租赁住房房源”，基本排除了市场力量的参与。

随着试点项目的推进及国家层面试点的全面铺开，北京市规划国土委、住建委于2017年10月31日联合印发《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》（市规划国土发[2017]376号）取代了《北京市利用农村集体土地建设租赁住房试点实施意见》，并进一步规范了利用集体土地建设租赁住房项目的各项标准和要求。根据该实施意见，利用农村集体土地建设租赁住房项目应具有如下特点：

ⅰ. 项目主体：

①集体租赁住房建设以镇级统筹为基本原则，以镇级集体经济组织为主体，统一办理相关立项、规划及用地等手续，有条件的村级集体经济组织，也可作为项目申报主体；②集体经济组织以土地使用权入股与国有企业合作开发的，可以集体经济组织为项目申报主体，也可以成立的新企业为申报主体；③农村集体经营性建设用地入市试点区域，也可在项目地块公开入市交易后，由土地竞得者进行开发建设。

ⅱ. 租期

单次租期不得超过10年；除承租人另有要求外，单次租期不低于3年。

ⅲ. 租金：

在符合相关规定的前提下，租金水平可与租赁市场接轨。

ⅳ. 产权管理：

土地使用权权利证书按项目整体核发，并注明仅用于租赁住房建设，未经批准不得出让、转让，不得转租，不得改变土地用途，不得出售；房屋所有权权利证书也按项目整体核发，并注明仅用于租赁住房运营管理，不得出售。

ⅴ. 建设资金：

 ①集体经济组织自有资金，市、区住房保障专业运营机构、园区管理机构或签约租赁的企业支付租金，用于项目开发建设；②由农村集体经济组织以土地使用权入股、联营的方式，与国有企业联合开发建设，但集体经济组织在新成立企业的持股比例不得低于51%，且应有保底分红；③集体经济组织可以建设用地的预期收益，向金融机构申请抵押贷款，及充分利用政策性银行长期、低息政策性信贷资金。此种抵押贷款模式不同于前述集体经营性建设用地使用权抵押，其抵押物为“集体建设用地的预期收益”，将利用集体建设用地建设的租赁住房项目的租金收入与管理费收入等未来经营所产生的持续稳定现金流作为还款保障，同时可确保集体经济组织不失去土地使用权，但这种操作还需夯实法律基础与完善办理方法。

相比前期的试点实施意见，《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》放开了对运营主体的限制，但合作运营模式中的合作方暂时限定为“国有企业”，可以说是有限地引入了市场力量的参与。

事实上《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》提出“村镇集体经济组织可以自行开发运营，也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房”，并未限定集体经济组织的合作方性质；该方案同时还明确提出，要坚持市场经济改革方向，发挥市场配置资源的决定性作用。考虑到开发商有更多的资金和运营的实力，发其展理念更符合市场经济的要求，开发出的产品也更适应市场；相信在各地利用集体土地建设长租公寓的试点中，企业甚至非国有企业的参与会越来越多。

此外，《物权法》第183条规定，乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押，以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的建设用地使用权一并抵押。因此，从本条款出发，若以乡镇、村企业为主体建设的租赁住房项目进行抵押，其占用范围内的集体建设用地使用权也应可实现一并抵押。

结语

从国有建设用地到集体建设用地，长租公寓用地的供给侧改革正逐步深入。无论是企业自持、配建租赁、纯租赁住房用地，还是商改租、工改租，抑或是集体建设用地建设租赁住房，均体现了国家落实“房子是用来住的，而不是用来炒的”这一定位的决心。但由于相关政策尚不完善，对于诸如租赁企业是否需要特殊资质、商业与工业用房改长租公寓的审批流程、长租公寓消防规范等等问题尚无明确规定，因此各地实践也还处于探索阶段。我们期待着立法的进一步明确，以为长租公寓的发展提供指引和保障。

注：

[1] 根据《国务院办公厅关于做好行政法规部门规章和文件清理工作有关事项的通知》（国办发〔2016〕12号），国土资源部对现行有效的911件规章和规范性文件进行了集中全面清理，并于2016年5月27日发布《公告》，公布了315件废止或者失效的规范性文件目录，其中包括《关于国有划拨土地使用权抵押登记有关问题的通知》。将《通知》列为废止或者失效的规范性文件的原因在于：2010年国务院发布的《决定》已经取消了国有划拨土地使用权抵押审批这一行政审批项目，划拨国有土地使用权办理抵押登记时已经不需要当事人提供经过审批的材料，《通知》的规定已经明显与《决定》不符，应当废止。

[2] 2017年11月4日，《全国人民代表大会常务委员会关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》明确《授权决定》施行期限届满后，试点期限延长一年至2018年12月31日。

[3] 其一，抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地承包经营权；其二，以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。

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