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中伦观点 | 发改委PPP新规带来的八喜八忧 ——点评《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》
笔者通读《导则》，发现通篇六章二十五条内容中存在多项亮点，解决了目前实践中的一些困惑，但同时也因本《导则》仍属于较为宏观性的政策指导文件，所以在实操过程中或将遭遇若干难点。本文中，笔者将结合自身对《导则》的理解以及PPP项目实践的经验及现状对《导则》加以评述。
《导则》中这一规定，无疑解决了实践中已存在多年的操作难题，为PPP项目实施阶段厘清管理体系、划清管理责任提供了可能。但是，项目公司能否依据该《规定》变更除立项文件（项目建议书）之外的其他相关建设审批文件，如环评报告、土地预审、规划选址、用地许可等文件的主体，还有待相关细则以及相关主管部门操作规则的出台。
本次导则中明确“配套建设条件落实协议”可作为PPP项目主合同的附属合同，从政策层面要求政府谨慎、积极履行其对社会资本的建设协助义务，避免政企双方在项目工期进度上的互相推诿扯皮，将促使政企双方更有效地履行各自职责，发挥各自优势，共同努力保证项目建设的顺利、按期推进。
在此前由财政部、国土资源部等十九部委（笔者注：其中未包括国家发改委）联合发文的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）第五条中明确“PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续。在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式：……（三）依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地和地块……可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。”由此可见，在土地招拍挂程序与PPP社会资本招选程序的衔接问题上，各部委已基本达成共识。
则“特许经营”和“政府购买服务”两者在内涵上仍有交叉重合之处，其本质上都是由政府按照一定方式选定社会投资人，代替政府向公众提供公共服务。唯一细微的差别在于，“政府购买服务”强调了由政府付费的内容，而“特许经营”虽然在概念中未加以明示，但在实践中项目收益来源通常会包含全部或部分由使用者付费的内容。
两部委对进入各自项目库中的项目给予的政策倾斜和政策保障措施对社会资本而言都是PPP项目推进过程中急需，且不可或缺的政策保障。但在实践中，由于两个项目库各自独立、并行存在，且在部分地方，两个项目库之间存在壁垒，即由财政部门主导推进的PPP项目纳入财政系统项目库，由发改部门主导推进的PPP项目纳入发改系统的项目库，两个项目库只能择其一而入。这势必将造成政府实施机构及社会资本在项目实施推进过程中的入库选择困难和大量的重复劳动，不利于项目长期合作和顺利实施。因此，需要进一步建立跨部门协同的项目库以及制定多部门联动的政策保障机制，以降低PPP项目实施中不必要的成本，提高项目入库效率。
同时，第一款还明确规定“拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的，必须按照《招标投标法》的规定，通过招标方式选择社会资本方。”该项规定虽与现行《招标投标法》及其实施条例保持了一致性，但与此前财政部颁布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（财金(2016)90号，以下简称（财金(2016)90号）第九项“对于涉及工程建设、设备采购和服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标”的内容相冲突。
两份文件的发布时间仅相差13天，却可能造成实践层面再次陷入两个困惑：
在目前国内尚无统一的PPP项目标准合同文本的情况下，实践层面的PPP合同文本也尚无统一版本。此次发改委通过《导则》进一步对适用本部门制定的《合同指南》做出了明确要求，但仍不能解决与财政部《合同指南》的条款不一致的问题。
另外，发改委《导则》中明确了项目实施机构应会同地方发改委共同向市政府报送项目合同，从行政程序意义上加强了地方发改部门对本地方PPP项目合同的监管力度和参与程度。但《导则》中并未明确，若经过谈判、公示程序后的PPP项目合同文本，在政府审核阶段被政府单方面要求修改部分条款内容的，是否应经过重新谈判及公示，以避免对社会投资人的合法权益造成侵害。
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