陈 兵｜科学构建数据要素交易制度
作者简介
陈兵，南开大学法学院副院长、教授、博导，竞争法研究中心主任，数字经济交叉科学中心研究员。研究方向为竞争法学、数据法学、人工智能法学。主要著作有《数字经济时代法治观澜》《新基建与数据治理法治化》《法治推进下的数字经济规范发展》《数字经济多维治理的逻辑阐发》等。
摘要
我国的数据要素蕴涵着巨大的潜在价值，亟需通过安全、顺畅的流通交易过程来将潜在价值转化为现实价值。目前，阻碍我国数据要素价值实现的问题可以归结为数据要素流通体制机制不畅，具体表现为：数据产权制度待完善、数据交易体系不健全、数据多元权益配置规则需明晰、数据安全治理亟待规范等多个方面。基于此，数据要素价值的实现需要配套的法治体系作保障。数据要素交易法治体系的构建，要贯穿数据要素确权、流通与交易、权益分配的全过程，以平衡数据要素交易安全与发展两者间的关系。具体来看，构建与完善实现数据要素价值、保障数据要素交易安全的法治体系，应以问题为导向，解决数据要素交易制度运行中数据权属界定不明晰、交易规则不统一、保护体系不完善等问题，以数据要素权益的确认、实现及保护为主线和抓手，推动数据要素流通与交易的健康发展。
背景与问题
随着经济社会数字化转型步伐加快，万物互联时代已经到来。从各类终端设备聚集而来的信息逐渐汇集为海量数据群，这种体量庞大、内容丰富的数据群又形成了一种新型生产要素。2019年10月31日，党的十九届四中全会首次肯定了数据的生产要素属性，在土地、劳动力、资本、技术等传统生产要素之外，将数据增加为新型生产要素，并且提出要“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制”。若数据要素的价值能得到充分释放，必将对社会经济发展起到重要推动作用。但数据要素之所以被视为新型生产要素，是由于其具有不同于传统生产要素的特点，数据的收集、利用离不开信息技术。因而，数据要素价值的实现也需要在信息技术的加持下，经过安全、畅通的流通与交易，才能最终进入权益分配阶段，遵循“潜在价值—价值创造—价值实现”的演进形态。
数据具有要素价值已经成为不争的事实，数据要素的流通与交易是其价值实现的关键环节，是数字经济高质量发展的保障。赋予数据作为生产要素的定位，其意义在于更好地推动数据的开发利用与流通交易，实现数据价值，使数据更有效地助力社会经济发展。基于此，党和国家高度重视数据要素市场化体制机制建设，陆续出台法律政策，推动数据的流通利用和价值实现。2020年3月，中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中提出，要“加快培育数据要素市场”，明确了“市场决定，有序流动”等基本原则，提出了推进政府数据开放共享、提升社会数据资源价值、加强数据资源整合和安全保护等三个方面的具体推进举措。2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（后文简称“十四五”规划）进一步提出要“建立健全数据要素市场规则”，强调统筹数据开发利用、隐私保护和公共安全，提出要加快建立数据产权、交易流通、跨境传输和安全保护等基础制度和标准规范。
2021年9月1日，我国数据安全领域的首部基础性立法《中华人民共和国数据安全法》开始施行，它诠释了数据安全与发展的关系，明确了国家要建立数据分类分级保护制度，规定了开展数据处理活动应当履行数据安全保护义务，提出了政务数据的开放原则。2021年12月21日，国务院办公厅印发《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，从完善公共数据开放共享机制、建立健全数据流通交易规则、拓展规范化数据开放利用场景、加强数据安全保护四个方面，对数据要素流通规则的建立给予了较为明确的指引。
2022年10月，《国务院关于数字经济发展情况的报告》再次明确，要加快出台数据要素基础制度及配套政策，推进公共数据、企业数据、个人数据分类分级确权授权使用，构建数据产权、流通交易、收益分配、安全治理制度规则，统筹推进全国数据要素市场体系。2022年12月印发的《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，提出要探索建立数据产权、数据要素流通和交易、数据要素收益分配、数据要素治理四项基础制度，规划了数据基础制度的保障措施，为政府、企业等相关主体提供了较为明确的行动指引。
综上所述，随着数字经济的持续发展，作为数字经济核心要素的数据具有的潜在价值也越来越大，促进数据价值的实现，培育成熟、完善的数据要素市场已成为时代的必然要求。数据要素的合理利用与高效流通是促进数字经济发展的关键，而科学合理的数据交易制度是确保数据交易顺利开展的基础。为实现数据价值，合理分配数据红利，亟需建立安全、可信的数据交易机制。虽然中央和地方都十分重视数据要素市场建设，但我国数据要素市场的发展水平仍处于初级阶段，数据交易制度及实践情况仍存在较多挑战，数据交易的发展尚未实现预期效果，在数据权属、交易定价、流通规则等机制设计方面遇到诸多难题，对数据的流通利用造成阻碍。
第一，在数据权属方面，我国尚未建立明确、统一、完整的数据产权制度，导致数据权属不清，无法平衡数据市场发展和个人权利保护，严重阻碍了数据要素价值的实现。要充分实现数据价值，应首先明确数据的所有权、使用权、分配权等，然而，目前学界尚未形成系统化理论支撑，法律缺乏明确规定。数据权的内涵和外延尚不清晰，数据本身的复杂性加大了确权难度，数据形成过程中参与主体多元且互相之间存在权利张力。业内各类主体各持观点，导致各方难以产生充分的信任，因交易边界不清对数据交易望而止步。
第二，在交易定价方面，我国缺少关于数据交易的立法，数据要素流通成本居高不下。在确立数据产品交易合法化的前提下，基于数据本身的可复制性、共享性、价值因人而异性等特点，对数据进行价值评估非常困难，进而影响了数据定价模型的确立。在实践中，数据要素定价对于数据要素市场建设和市场化配置至关重要，但因数据交易平台的设立条件、运行主体、监管职能以及法律责任等方面规定缺位，数据交易潜在的法律风险难以消解，数据要素价格机制难以形成和完善。
第三，流通规则方面，我国没有统筹建立统一的数据流通交易规则，数据流通交易不畅。虽然数据交易机构在设立时都确立了符合各自实际的交易规则，但是从实操层面来看，几乎没有哪种交易规则在推动数据交易发展上发挥了实质性作用，且形形色色的交易规则反而不利于在全国范围内建立数据要素流通交易大市场。现有的数据流通交易规则主要由大数据交易平台主导，各平台之间的交易规则难免存在差异，且有关规则难以完全契合大数据交易的特性，存在交易主体、交易标的、交易方式等核心规则不明确的问题。此外，当前地方自发建设数据交易平台的模式，还可能使地方在构建规则时偏重本地区的利益，造成对数据流动的不合理限制，加剧地方保护主义以及地方政府滥用行政权力不正当干预市场的风险。总之，数据市场的交易规则缺失难以使数据充分流通并发挥其最大价值。
当前，我国经济发展正处在转换增长动力、转变发展方式、优化产业结构的攻关期。为应对新经济形势下的新挑战，以数据要素为引擎推动数字经济的持续健康发展，成为“十四五”时期做强做优做大我国数字经济所需迫切完成的重大任务。在此基础上，纵观数字经济的发展实践，推进数据要素市场化，构建系统、完善的数据权属制度、数据流通交易制度、数据权益分配制度、数据安全治理制度框架，从而实现数据要素价值，不仅是党和政府的重要工作规划，也符合相关企业及广大人民群众利益的现实需要。
任何一种要素在市场发展的初始阶段，都难免面临制度供给的欠缺，会经历一段自治摸索的过程。在这一过程中，往往由行业协会或大企业引导先行先试，探索行业规则的制定，形成相关的行为准则。如何保障数据交易制度的规范化发展，如何指引我国数据要素市场由“自治”走向“法治”，成为当下理论、立法与监管等领域的共同使命。从研究现状来看，相关文献大多对数据交易制度的法治建设表示认可，认为我国应构建以降低数据处理成本和充分实现个人信息、隐私保护为核心的数据源供给主体结构法律制度，建立实现数据交易平台数据供给最大效用和数据潜在价值的全国数据要素空间结构法律制度，保障数据要素市场的培育。但部分学者、经营者及监管者对制度构建保持谨慎的态度，指出在确立数据确权登记制度、健全数据资产定价机制、完善数据交易法律法规等方面存在有待克服的监管和治理障碍，需要在今后的发展中逐步解决，对法律和政策层面都提出了新的挑战。
从实际情况来看，构建规范化、法治化的数据要素交易制度仍存在一定难度。数据确权、交易定价、流通交易规则等任何一个方面出现问题，均可能对数据流通交易制度的构建与完善造成阻碍，使其难以充分完成实现数据要素价值的任务。为准确把握数据流通交易过程中的堵点问题，平衡数据市场发展和个人权利保护，本文首先梳理数据交易制度的发展现状，结合现实考察推进数据交易制度建设的法律困境，以及数据流通和交易实践过程中触碰到的障碍，从中提炼出妨碍数据流通和交易的症结所在；其次，把握数据要素流通和交易制度的关键基础，在保障数据安全的基础上，有序推进数据要素市场化配置；最后，针对存在的问题，在关键基础之上提出逻辑展开的推进对策，在明确数据产权、构建合理的数据权益配置制度的基础上，推动数据要素的开发利用，推动数据交易制度运行，以期在法治保障下，充分激发数据要素的潜在价值，助力我国数字经济高质量发展。
数据要素交易制度的关键基础
我国数据要素流通和交易制度的建设，应当以数据要素及其市场体系的特征为根据，平衡好数据要素市场治理和数据要素市场运行的关系，保障数据要素市场平稳运行。《中国数据要素市场发展报告（2021-2022）》显示，2021年我国数据要素市场规模达815亿元，预计“十四五”期间市场规模复合增速将超过25%，整体将进入群体性突破的快速发展阶段。
国家工业信息安全发展研究中心发布的《2022年数据交易平台发展白皮书》指出，截至2022年8月，全国已成立40家数据交易机构。我国数据交易平台发展经历了两个阶段：2015年，党的十八届五中全会正式提出“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享”，以贵阳大数据交易所为代表的数据交易机构如雨后春笋般涌现，是数据交易平台探索的第一个阶段。2019年，党的十九届四中全会提出将数据作为生产要素参与分配，数据交易再度成为热点问题；2021年，北京、上海、深圳等数据交易平台的成立，标志着数据交易机构迎来了第二轮探索期，平台建设浪潮方兴未艾。从发展趋势上看，我国数据要素市场发展的受关注程度日益提升，然而，数据要素的价值实现仍处于较低水平，数据要素市场现状整体上可概括为“供给旺盛、流通不足、价值远未实现”。
因此，把握数据要素交易制度的关键基础成为中国数据交易制度建设的当务之急。亟需在把握关键基础的前提下构建制度体系的基本框架，规划制度建设的重大举措，制定制度实施的具体方案。从我国数据要素交易市场发展中所呈现的问题来看，应从保障数据安全和推进数据要素市场化配置两方面着重发力。一方面，数据安全是底线，是发展数据要素市场、实现数据价值的重要保障。因此，在数据要素的流通和交易过程中，必须守住数据安全和隐私保护的底线。另一方面，推进数据要素市场化配置是数据要素交易机制运行的重要基础，应通过加强数据要素市场化配置激励和调动数据所有者进行数据交换、交易和共享。数据要素市场化的核心是通过市场机制激励数据投入并提高数据与其他要素的结合水平，应从推动数据互联互通、数据分类分级、政府公共数据开放三方面展开，充分调动各经济主体不断生产、交换数据要素，充分释放数据的潜在价值。
数据要素安全治理法治化。数据作为一种新型生产要素，不仅对于数字经济来说是不可或缺的，同时已经融入了实体经济的运行，因此，数据要素也可以被看作是一种基础性战略资源。数据要素安全更是直接关系到中国经济，是数字经济高质量持续发展的关键点和压舱石。为打牢数字经济持续健康发展的基石，必须强调对数据要素安全的有效保护，妥善处理数据要素安全与合法利用的关系。从根本上看，保护数据要素的安全与促进数据要素的使用、流通和交易并不矛盾，保护数据要素安全是为了更好地推动数据要素的开发和利用，通过数据流通与交易来释放数据的潜在价值，简单来说就是以安全促发展。当前，在数据交易过程中存在诸多安全风险，更有不法分子利用数据安全漏洞扰乱数据要素流通交易秩序。要实现数据要素价值，就需要直面这些数据安全治理问题。
数据中本身蕴涵着可以被解读和分析的国家政治、经济、军事等各方面重要信息，覆盖面广，影响范围极大。因此，保障数据安全不仅要重视个人数据的保护，也要扩展到对机器自动生成的、并不与具体个人直接联系起来的数据的保护。目前，数据安全面临的风险主要来自两个方面：一是带有获利目的的外部威胁与对抗的持续升级，加之新兴技术演进带来不可预知的安全风险；二是来自内部的安全风险，即传统安全体系存在着固有的问题。只有数据安全得到切实保障，数字经济才可能持续健康发展。在关注数据价值的实现与增长的同时，也不可忽视数据要素价值的稳定性与可持续性。对数据要素的安全治理有必要防范静态与动态两个方面的风险。所谓数据静态安全风险，主要是指数据泄露；所谓数据动态安全风险，主要是指流通交易中的安全问题。
近年来，在数据要素的安全治理方面，我国已经陆续颁布实施了《中华人民共和国网络安全法》（以下简称《网络安全法》）、《中华人民共和国数据安全法》（以下简称《数据安全法》）、《中华人民共和国个人信息保护法》（以下简称《个人信息保护法》）等法律法规，为数字经济的发展提供了底线保障。《数据安全法》全方位地搭建了我国数据安全治理领域的基本法律框架，但《数据安全法》中规定的数据安全保护、重要数据保护、数据安全审查等制度和措施与其他相邻法律领域，特别是《个人信息保护法》《网络安全法》《网络安全审查办法》等法律法规中相关制度措施的衔接仍有待进一步明确。不过相关法律法规的出台意味着各地方、各部门要以法律为准绳，平衡经济发展与数据安全的关系，以科学合理、包容审慎的监管态度，积极防范与有效化解数据价值实现过程中可能出现的安全风险，在推进数据要素全面深入融合到社会经济各领域的过程中，保障数据要素安全，使数据要素价值在安全可控、规范有序的环境中得到充分释放。
从当前现实情况来看，在数据要素流通交易的过程中，还需进一步加强对数据要素安全和个人隐私数据的保护。数据交易中心基本上是在互联网云端进行交易操作，面临着数据被恶意篡改、数据泄露等诸多风险。此外，数据要素的需求方和供给方在利益驱使下，有可能会采取强制授权、过度采集等手段，对个人信息权益造成损害。因此，个人隐私保护也应当成为数据要素安全保障的一项重要内容。
从国际贸易的角度来看，数据跨境流动也伴随着较大的安全风险。数据跨境流动可能会引发用户数据被泄露、滥用，甚至会被其他国家用于分析挖掘重要战略信息。以某打车软件为例，其掌握的交通大数据包含我国真实坐标的地理道路数据、道路交通流量、人员流动轨迹等重要敏感信息。其中部分数据直接涉及重要设施、敏感区域的地理位置，一旦数据跨境传输被境外国家掌握利用，他们运用大数据分析等高科技手段，可能对我国社会状况进行精准刻画，进而开展有针对性的情报收集和间谍破坏活动，危害我国数据主权和国家安全。
综上所述，在智能化阶段，数据已成为社会政治经济发展的新动能，各类新技术、新产业的研发正是建立在海量数据的开发利用之上，“数据治理”和“数据管理”则是实现安全性和可利用性之间平衡的关键。在此逻辑下，保障数据安全的关键在于能够实现最大限度地利用数据与风险最小化之间的平衡，在数据交易、数据跨境传输等具体场景中，应遵守法律法规，并在此基础上实现良好的数据保护与数据开发利用的有机统一。
推进数据要素市场化配置法治化。推进要素市场化配置的过程就是以制度或技术促进市场化交易的过程。目前我国数据要素市场化配置尚处于起步阶段，规模小、成长慢、制约多。数据要素价值的实现面临着确权难、开放共享难、自由流通和交易难以及数据安全保障难等诸多问题。特别是近年来，一些大型互联网平台企业采取的封锁、屏蔽、强制“二选一”等行为，究其根本是通过阻碍数据的流通和共享，来取得或者维护自身的竞争优势，这种行为限制了数据要素的开放共享和自由流动，对数据要素交易产生了负面影响。
推进数据要素市场化配置是构建完善的数据要素交易制度的重要基础。对数据要素进行市场化配置，离不开治理能力的现代化发展，需要政府创新治理理念与治理工具，有利于政府管理和社会治理模式的升级。通过对数据资源进行整合与筛选，畅通数据要素的流通与交易渠道，能够缓解“信息孤岛”现象，有助于数字化办公模式的更新换代，甚至可以推动市场治理走向现代化与高效化。立足于当前我国数据要素市场化配置的现实状况，应充分认识到我国的数据要素市场尚处于起步阶段，规模较小，成长速度相对缓慢，在数据确权、开放、流通、交易、监管等方面仍存在诸多瓶颈制约，数据互联互通、数据分类分级与政府公共数据开放是推进数据要素市场化配置的重要路径，将有助于形成共建共治共享的社会治理格局。
1.数据有序有效互联互通。如今，数据已经成为一种公认的新型生产要素，成为带动数字经济发展的重要“能源”，数据要素的市场化配置也已经成为我国数字经济深化发展的重点所在。然而，企业尤其是超大型平台企业，为获取或维持数据优势，通过封锁、屏蔽等行为建立“围墙花园”，致使大量存储于平台的数据要素无法实现优化配置。
推进数据有序有效互联互通，有助于消除平台间的数据壁垒，能够提升经济发展的效率，促进社会资源的集成共享和创新应用，加速资本、劳动和数据等生产要素的流动和配置。数据要素的价值需要通过流通和交易来释放，分散在政府机构、企业乃至个人手中的数据只有在流动起来的场景下，才能最充分地发挥其潜在价值。因此，只有在开放有序的市场中，在市场需求的导向作用下，经受市场竞争的优胜劣汰，数据要素配置效率才能达到最优，从而进一步激发市场活力，树立创新发展的市场秩序。只有促进数据要素合理的互联互通，使数据要素在各网络平台间有序地自由流转、整合和配置，才能最大程度地开发数据要素价值，推出更好的商品和服务。简言之，要实现数据的社会化利用、释放数据要素价值，就要使数据能够在市场中流通和交易。
2021年11月，国家互联网信息办公室发布《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》，其中第四十八条规定，提供即时通信服务的互联网平台运营者应当支持不同即时通信服务之间用户数据互通。一方面，数据有序有效互联互通能够打破少数平台对数据资源的垄断。虽然数据要素一般具有非竞争性、可复制性等特性，但是平台通过封锁、屏蔽等行为，以及购买独家数字版权资源等方式，也可以实现对数据要素的垄断。通过平台互联互通打破数据封锁和数据壁垒，才能使其他平台有机会以公平合理的方式，获取数据资源。同时，通过对数据要素进行互通与共享，还能够更充分地优化资源配置、激活闲置资源，提高资源利用效率。
另一方面，有序有效互联互通对数据要素市场化配置的增进，还体现在消费者用户数据方面。因为平台互联互通为消费者自由选择和切换平台提供了保障，消费者可以基于需求，根据商品服务的价格和质量进行选择，由此形成对平台企业的创新激励。平台企业只有通过不断创新，提供质优价廉的商品与服务，满足消费者需求，才能真正吸引消费者，并源源不断地获取用户数据资源。
总之，数据有序有效互联互通有利于激发市场主体活力。目前，平台经济领域商业模式创新的资本回报率要远远高于核心技术创新。这种现象容易导致“重市场、轻研发”的问题。与美国、欧盟等国家相比，我国互联网百强企业所拥有的关键核心技术十分有限。通过互联互通，推动数据共享和用户多归属，能够更好地激发数据的创新潜能。虽然数据的共享可能会在短期内削弱我国“超级平台”在数据方面的优势，但是长期看来，中小企业的创新发展，能够倒逼国内超级平台加大对关键技术创新的研发投入，通过技术创新来稳固竞争优势，实现平台高质量发展。
同时，数据有序有效互联互通还有利于建设全国统一的数据要素市场。从中长期来看，平台企业与消费者均可从数据要素科学合理的互联互通中获利。当前，全国统一大市场的建设正在加快推进，在此背景下，需抓紧数据要素市场培育，充分释放数据要素的潜在价值。应平衡数据权益与数据互通，指明平台互联互通的制度方向与功能定位，使相关主体能够积极响应并推进互联互通，促成平台间数据的合理开放，建构良好的数据生态体系，激励市场的竞争创新。
2.数据分类分级。在数字经济和科技变革浪潮下，数据保护利用需求更加多元，数据流通处理场景日益复杂，传统的“整齐划一”数据安全保护模式力有不逮，传统的信息安全保护范式在应对数据要素大规模流通交易场景下的新型数据安全风险方面也显得捉襟见肘。若不对数据进行科学的分类分级，会增加数据要素流通与交易的不确定性，造成买卖双方难以对数据进行合理定价，阻碍数据要素价值的实现。因此，科学合理地做好数据要素的分类分级是构建数据要素基础制度的必要环节。
数据分类分级是对数据要素进行市场化配置的前提条件，是促进数据要素公平有序、安全有效流通的基础保障。所谓数据分类分级，是数据分类与数据分级的合称。数据分类是指，根据属性特征将数据划分成一定的种类，将杂乱无章的数据梳理成有逻辑可循的系列集合；数据分级是指，根据一定的原则、标准、规律将数据划分出具有层次的级别，不同级别的数据遵循各自对应级别的规则。《数据安全法》第二十一条也明确对数据分类分级作出了规定，提出要根据数据在经济社会发展中的重要程度与其所能带来的危害程度，对数据实行分类分级保护。
数据是社会现实的映射，是对纷繁复杂的客观世界的数字化表达。《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》将数据分为公共数据、企业数据和个人信息数据，并以此为基础建构了数据利用的权利义务体系。公共数据、企业数据、个人信息数据是以数据生成来源为标准所进行的分类。其中，公共数据是各级政府部门、企事业单位在依法履职或提供公共服务过程中产生的数据，既可以支撑公共服务主体的公共管理活动和公共服务决策行为，同时也可以为整个社会提供公共、可重复使用的数据资源，成为重要的数据要素供给来源。企业数据是企业在生产、经营、管理过程中生成并控制的、不涉及个人信息和公共利益的业务数据，可以支撑企业智能决策，促进创新，具有明显的经济价值。个人信息数据是依据数据集中是否包含个人信息所进行的分类，个人信息承载着人格权益和个人信息权益，保障这些权益不受侵害是一切数据利用行为的前提。
数据分类分级保护制度的特点在于按照重要性和风险等级对数据进行区分，采取具有针对性的个性化管控措施。可以说，数据分类分级制度实现了数据安全保护理念的转变，更新了数据安全保护范式。个性化管控措施能够应对数据大规模流通、处理下的新型数据安全风险，平衡数据的安全保障需要与开发利用需求。对数据进行分类分级是保障数据全生命周期安全的前提条件，只有落实科学、合理的分类分级，才有可能实现数据风险管理成本与利用效益的平衡，助力数据产业的持续、健康发展。应以网络安全等级保护作为制度衔接与启示，总结数据分类分级保护的实践经验，明确数据分类分级的基本理念和关键要素，在遵循国家安全原则、顶层设计原则、数据资产化原则、最小范围原则的前提下，建立数据分类分级标准和相应的安全保障制度，以平衡数据安全与利用，释放数据要素价值，促进数字经济发展。
总之，数据分类分级是数据领域的基础工程。只有对数据的业务归属和重要程度形成明确认知，才能详实地把握数据情况，从而有针对性地采取不同策略保护和管理数据。数据分类分级有助于组织间的数据共享和开放，使数据交易更加有序。清晰的数据分类目录可供交换双方查阅海量复杂的数据，根据数据分级制定共享条件可以保证数据在流动或交易中的安全性。可见，数据分类分级既是数据安全治理过程中的重要环节，也是数据精细化管控的依据。
3.政府公共数据开放。数字经济时代，政府部门在具备条件的情况下应当有序开放其掌握的公共数据资源，供社会公众使用。开放政府数据的主旨在于支持数据创新，促进经济繁荣。开放政府数据同时也是政府提高服务保障能力与治理能力的表现。国务院在2015年印发的《促进大数据发展行动纲要》中就明确提出，要大力推动政府部门数据共享。由此可见，政府数据开放已成为数字国家发展的一项重要内容，更是推进数据要素市场建设过程中的关键举措。
政府数据开放力图实现责任政府建设与公众赋能，为社会创造商业价值。现实中，海量的政府公共数据一直处于沉睡状态，政府公共数据开放可以促进数据要素市场建设。“十四五”规划也提出要加强公共数据开放共享，建立健全国家公共数据资源体系，确保公共数据安全，推进数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用。
数据要素在能够实现安全流通的前提下，才能真正成为我国数字经济发展的活水之源。公共数据是数据要素的重要组成部分，数字经济的持续健康发展离不开良好的公共数据基础。各级政府部门掌握着规模巨大、内容丰富的信息数据资源，在保护国家机密、商业秘密及个人隐私的前提下，应当最大限度地开放数据资源，实现公共价值。从国际视野来看，加快政府公共数据开放已成趋势。各国政府为提升公共数据的资源利用率，相继通过推进数据资源市场化配置，来促进数据的流通与交易。当然，在政府公共数据开放过程中也需同步推进数据的全生命周期安全保障工作，确保数据在各主体间有序、安全地流动。
数据要素交易权益的逻辑展开
数据要素市场化是数据基础制度的重要实现机制，如何保障数据权益，如何配置与其相适应的法律制度，是当下亟待研究解决的问题。目前，我国的数据要素交易制度仍存在一系列尚未解决的难题，集中体现为产权界定尚不明晰、缺乏统一的交易规则、数据要素权益配置的具体路径不清晰等。在推动数据要素市场化的大背景下，唯有让数据要素高效、有序地流转起来，才能激活生产力，从而达成更优的社会经济价值。数据要素市场化要求在法律层面积极构建一系列基础制度，对数据交易等问题在权益上予以充分保障，在制度上予以合理回应。
探究平衡数据权利静态保护和数据要素动态交易激励间冲突关系的合理路径，是我国现阶段推进数据法治必须直面的现实问题，既不能采取静观其变、过于放任、不加干预的消极态度，也不能采取威权主义的管制理念来过度干预。应当尽可能在权利的静态保护和效益的动态促进之间寻求一个相对合理的平衡点，在保障合法投入收益的基础上，推动数据要素的流通和交易。因此，数据交易制度建设应在保护数据安全、推进数据要素市场化配置的关键基础的前提下，明确数据产权，构建合理的数据要素权益分配制度，鼓励对数据要素的开发利用，完善数据流通和交易制度，实现我国数字经济的高质量发展。
明确数据要素多元权益的属性与表现形式。当前，我国数据要素市场面临场内交易狭小、数据垄断、政企数据对接不畅和个人信息保护难等问题。“权属未定，产业迷茫”更已成为目前数字经济发展的命门，明确数据产权归属、建立数据产权制度迫在眉睫。《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》着重指出，我国要建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。
目前，我国与数据确权相关的主要问题可以从三个方面来加以阐释。其一，数据所有权主体不明晰。有关数据所有权的争议主要集中在企业与个人之争，即数据所有权应当归属于收集数据的企业还是应当归属于产生数据的个人。若将数据所有权界定给个人，可能会导致较高的流通与交易成本，从而影响数据资源的优化配置；若将其界定给收集数据的企业，一方面可能导致“大数据杀熟”“二选一”等数据垄断行为，另一方面容易侵犯个人隐私。其二，数据交易的合法性不确定。数据持有者不确定自身是否有权从事数据交易活动，导致交易意愿不强。其三，数据产权缺乏法律规定。我国尚未出台权威的数据产权法，这就预示着数据交易活动的适法性风险，不利于提振数据交易主体的信心。
若要激活数据要素的流通与交易，必须明晰数据产权。需建立数据要素确权体系，明确可交易数据的范围。可从数据作为生产要素的角度出发，以保障个人数据权益不被侵犯为底线，明确数据所有权、使用权和收益权等相关权利。在确权的基础上，合理分配数据要素权益，激励数据价值增值的最大化。
首先，根据交易角色来确定数据权利归属。数据要素不同于传统的生产要素，其具有无形性，不能通过占有或登记的方式彰显其所有权。按照我国民法原理，数据产权应以权利的起点为原点，以确定谁控制数据、谁有权接入数据、谁有权交易数据和谁有权分配数据价值为核心。在数据交易过程中，应根据个体、企业以及政府扮演者的不同角色，明确个人和数据交易主体的数据所有权、使用权和收益权等数据权利。
其次，合理分配数据要素生产过程中各参与主体的权益。一个完整的产权理论应当包括从生产到分配的全部环节，无论是对展示性数据进行确权以及赋予数据主体携带权，还是单纯保护数字架构，都不能很好地解决用户从自身活动中获益或者集合性价值在平台和用户之间公平分配的问题。为了确保数据安全和交易秩序稳定，需要尊重各参与主体所拥有的分配权利，推动完善适用于不同主体多元共治的治理体系，明确不同类型数据的权责主体，完善不同场景下数据的使用规则，对于不适于流通交易的数据，制定合理的开放和保密准则。在过程中充分调动和发掘传统社会网络和实践中的治理要素与保障机制，使社会主体积极参与数据要素市场化建设。
再次，保障个人数据权益不被侵犯。厘清个人数据中存在的值得法律保护的个人利益，是准确定位个人数据保护立法的目的基础。个人数据既区别于个人信息又与个人信息具有紧密联系。个人数据属于财产权范畴，个人信息则基于个人隐私和人格权意义而受到保护。但是，通过注册使用各种APP，个人信息就可能转化成个人数据。基于个人信息的隐私权保护属性，《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）在总则部分第一百一十一条规定，“自然人的个人信息受法律保护”，另外在第六章“隐私权和个人信息保护”中专门对个人信息保护作了规定。《个人信息保护法》也对个人信息权益保护作出了规定，在数据要素市场化建设中保障个人数据权益尤为重要。
此外，还需关注数据生产链与交易链中的数据增值。在我国整体经济结构从要素投入增长向要素效率增长转型的宏观背景下，数据的增值性利用成为了激发此种要素价值潜力的关键机制。因此，必须在立法层面厘清数据增值性利用的权利基础，依循法律逻辑构建数据增值性利用制度，对不同主体的合法利益诉求作出妥善安排，从而达致数据“流动自主有序、配置高效公平”的理想效果。
构建合理的数据多元权益配置法律制度。数据权益配置是数据要素价值实现的关键环节，对推动数据交易制度落地、促进数据要素市场化发展都有着重要影响。数据生产要素的流动能够带来巨大的经济价值，意味着数据要素面临二次分配的问题，这就需要形成较为清晰、合理、高效的数据要素配置框架和规则体系，明确数据要素市场中不同主体的数据权益。我国《民法典》第一百二十七条明确了数据的财产性质；《数据安全法》第八条也规定，开展数据处理活动不得损害个人、组织的合法权益；但二者仍未对数据的权属问题给出明确的答案。当前，数据权属及其权益分配规则不清，已成为掣肘数字经济发展的最大制度障碍。
近年来，我国从政策层面高度关注数据权益配置。2020年4月，中共中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，提出要“研究根据数据性质完善产权性质”。2020年5月，中共中央、国务院印发《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出要加快培育发展数据要素市场，完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施。2021年3月，“十四五”规划也提出了“数据资源产权”“数据产权交易”等关键议题。
为进一步平衡数据权益，应在明晰平台互联互通、数据分类分级、政府公共数据开放等基础制度的前提下，构建合理、共赢、协调的数据权配置制度框架。数据权属制度只是促进数据产品迭代更新、数据服务精准融合、数据产业健康持续的治理“钝器”，只有把数据权属与数据采集、数据共享、数据流动、数据安全结合起来考虑，相关政策建议才有可行的依据。
第一，坚持以市场为主导，以政府监管为辅的原则，实现有为政府与有效市场的良好结合。建设数据要素交易市场，应充分发挥市场配置数据资源的决定性作用。大数据产业市场规模庞大，需要紧跟数据要素资源发展趋势，优先发展数据要素产业，将数据要素资源使用过程映射到大数据产品在企业、市场、公众之间的生产、流通、消费过程中，形成大数据产业先行的产业链格局，不断推动数据要素资源相关产业链的升级再造。相关部门需要建立明确的数据要素交易规则与监管制度，纠正交易过程中的不正当行为，并在此基础上推进买卖双方的公平交易，不断提升数据流通效率。
第二，坚持数据要素开放共享，强化竞争监管，以便民利民为数据要素市场化的发展目标。数据作为生产要素，容易引致垄断现象，掌握系争数据可能达到强化抑或阻碍市场竞争的双刃效果，数据的收集、处理、利用等环节会相互作用和反馈循环，从而对市场竞争产生叠加、聚合影响力。因此，建设数据要素交易制度，构建合理的数据权益配置制度，需要加快建立各主体之间数据开放、共享、交换机制，强化《中华人民共和国反垄断法》《中华人民共和国反不正当竞争法》等法律法规的规制效力和社会效果，加速推动各级各部门落实权力清单、责任清单、负面清单制度，提升公众获得感。
第三，实施数据分类施策，制定数据要素交易制度统一规范。应将数据分为个人数据、企业数据、政务数据等，并在此基础上，对数据要素实施分级安全保护措施，统一数据规范管理制度。在各类应用场景中，设置政府开放数据以及社会数据的安全防护级别，不断丰富数据衍生产品数量。只有从数据交易的现实需求入手，找准数据交易场所的功能定位，探明数据交易场所的运行机理和法律制度需求，系统构建和完善数据交易场所的信任机制、交易机制、治理机制，才能切实发挥数据交易场所对数据流通利用的促进和支持作用，把握数字经济时代的发展红利。
完善数据要素交易纠纷解决机制与方法。随着数据要素逐渐融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，数据要素在市场中的交易频率越来越高，数据要素交易市场新业务层出不穷，交易过程中出现的纠纷也不断增加，并呈现出专业性高、涉众性强、类型多样、情况复杂等特征。面对严重的纠纷，数据交易参与人或选择通过诉讼方式解决，或选择放弃维护自己的权利，使得交易过程中所产生的纠纷无法得到完全解决。因此，在加强数据交易标准建设的同时，亟需从完善制度规则等方面入手进一步完善数据要素纠纷解决机制。如何在处理交易纠纷时避免诉讼方式带来的问题且使其具有高效和快捷等优势，如何保障多元主体在数据交易市场的合法权益，是完善数据要素交易纠纷解决机制的关键。
第一，及时建立健全数据交易安全制度体系，制定数据交易中的隐私保护和安全审查制度，重点加强对政务数据、企业商业秘密和个人数据的隐私与安全保护。与此同时，进一步完善平台类企业数据管理制度，制定平台企业在数据迁移、交易和处置等方面的制度规则，建立规范有序、包容审慎的数据要素生态体系，从源头上遏制数据交易纠纷的发生。
第二，构建纠纷多元化解决机制，充分发挥政府、企业、社会组织等各参与主体的积极性、主动性。纵观数据要素交易市场中的绝大部分消费者，其在经济实力、专业知识、对法律法规的了解程度等方面往往处于弱势，风险识别和自我保护能力不强；当合法权益受到损害时，面临维权意愿不高、维权能力不足、获赔难等诸多困境。面对日益增长、日益复杂的权益救济需求，仅依靠监管部门的力量远远不够。因此，只有整合监管部门、司法机关、自律组织、市场主体等社会各界力量，构建纠纷多元化解决机制，强化诉讼与非诉机制之间、各类纠纷解决机构之间的协调配合，充分发挥各种机制、各类机构的优势，才能更好、更有效地保护各方主体的合法权益。首先，政府应从完善法律法规、优化制度设计入手，对特定行业、产品和服务的数据交易全程实施社会监督，督促企业在数据产品交易服务时提高安全意识，依据法律法规和行业数据标准进行安全交易，提升数据交易的安全可信度。其次，企业应积极承担数据交易的社会责任，在数据安全基础设施建设、日常管理、技术研发等方面积极发挥作用，把握数据交易的关键环节。最后，社会组织作为生态体系中的重要一环，应在数据交易的合规公证、安全审计、算法审查、监测预警、风险评估和人才培养等方面发挥重要作用。
第三，加强科技创新能力，运用新型智能技术，有效破解数据流通中的数据安全等纠纷问题。譬如充分运用区块链、隐私计算等技术，从隐私保护技术、安防监管方面进行化解，有效管控数据计算价值使用的目的和方式，实现数据使用的事前评估和持续监督相结合、风险自评估与安全监督相结合，保障数据使用的安全性与合法性，破解数据滥用、隐私泄露、用户歧视等问题。依托大数据技术建立健全违法线索线上发现、流转、调查处理等机制，提升纠纷解决效率，实现数据交易纠纷解决机制智能化。
结语
综上所述，要构建数据要素交易制度，首先需要把握数据要素交易的关键基础。数据产权界定不清晰、数据权益配置制度不完备是数据要素交易制度顺利施行的“拦路虎”，亟待法律予以回应。在数据交易过程中保障数据安全，保护个人隐私，在数据跨境交易过程中维护国家安全。同时，应从数据互联互通、数据分类分级、政府公共数据开放三个方面推动数据要素市场化配置，以数据要素权益的确认、实现及保护为主线和抓手，来推动数据要素交易制度的构建与完善，提升数据要素的利用效率，充分释放数据要素价值，促进数字经济的高质量发展。
文章来源：《学术前沿》杂志2023年3月下（注释从略）
原文责编：陈璐颖
新媒体责编：梁丽琛
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