政府补贴的资源错配效应

文丨汪利锬

为什么政府要补贴企业？

这是由于人类在经济活动过程中对除自身以外环境中的物或人产生正外部性或负外部性。如何理解这两个外部性呢？譬如路人A在某一公共场所吸烟，致使附近的路人B被动吸取二手烟。路人B从来不吸烟且认为吸烟严重影响健康。路人B被动吸取路人A产生的二手烟，且路人B认为路人A的吸烟行为构成了路人B健康的伤害。这种由于某个经济行为人的活动没有通过市场价格机制而使他人直接受损的情况，我们称之为路人A吸烟行为具有负外部性。

再譬如企业家A投入一定资金并率先发明一项技术。该技术可以显著降低某一产品的生产成本，从而提升该产品在同类产品市场上的竞争力。企业家B没有购买企业家A的技术，而是根据企业家A的产品逆向拆解，并掌握企业家A的该产品核心技术以及把该项技术运用到本企业生成过程中。这种由于某个经济行为人的活动没有通过市场价格机制而使他人直接受益的情况，我们称之为企业家A的研发行为具有正外部性。

在上述“正外部性”的例子里，我们很容易推断出在一个《专利法》不完善或即使《专利法》完善但无实质性执法的经济体中，因为研发行为具有强烈的“正外部性”，企业家A投入研发的资金并未得到企业家B的补偿。企业家A的研发动机和积极性受到严重的削弱。推而广之，整个经济体的研发活动及其水平将处于一个相对较低的状态。

为了应对较低的研发水平，该类经济体可以采用完善《专利法》并加强执法力度，也可以采用政府补贴的形式激励企业积极研发或技术革新。基于作者的经验观察，中国政府目前主要采用以政府补贴为主，完善《专利法》为辅的策略提升整个经济体的研发水平。在过去接近二十年，中国政府给予上市公司补贴从2003年的4亿元上升至2020年2841亿元，企业年获得政府补贴总额占当年全国GDP的比例从2003年的［0.01%，0.06%］上升到2019年的［0.44%，1.15%］。

数据来源：摘自聂辉华，李光武，李琛，关于企业补贴的八个关键问题——兼评当下的产业政策研究，《学术月刊》，2022年第6期。

如此巨量的政府补贴是否提升了整个经济体的研发水平呢？

从目前文献研究表明，政府补贴虽然能“诱使”企业在下一期增加研发投入，但对专利产出的影响不显著。即说明政府补贴能在短期内提升经济体的研发投入水平，然而不能长期提升经济体研发产出水平。由此可见，现有的政府补贴未能显著解决研发活动的“正外部性”问题。关于这一点，至少在过去二十年的样本已经说明了这一点。

为了回答 “为什么现有政府补贴未能显著解决研发活动的‘正外部性’问题”，作者试图从政府补贴企业的机制角度来分析和揭开其原因。

如果我们理解政府补贴企业是一个事件或者是一个过程，我们会自然而然地想到一系列的问题，如“面对大量的企业，政府如何遴选企业作为补贴对象？”和“遴选的标准是什么？”如果我们搞清楚了这三个问题，我想我们也能搞清楚目前政府补贴企业的内在机制，进而我们可以推断出或者提出可能关于“为什么现有政府补贴未能显著解决研发活动的‘正外部性’问题”的解释。

从现有地方政府公开文件看，申请政府补贴需要以项目制进行，即企业根据地方政府的产业规划目录拟定项目，然后根据这个项目向地方政府申请补贴。当然，大多数政府也对企业获得补贴在政策上给予不同形式的规定，但大多数政策具有两个方面的共性，一方面，申请政府补贴需要企业达到一定的规模；另一方面，接受政府补贴的企业需要根据补贴的额度给予相应的配套资金，具体配套比例一般为1:1。这个政策意味着凡是企业规模达不到政府要求的，将不会获得政府的补贴。因此，面对政府补贴政策，企业的最优策略是“做大”规模，进而满足政府的补贴政策。那么那些能从公开市场中募集到资金的公司将会容易满足政府补贴政策标准，而那些不能从公开市场中募集到资金的公司将会在政府补贴的竞争处于劣势。那些能从公开市场中募集资金的公司通常是上市公司，所以也解释了为什么上市公司更容易获得政府补贴和上市公司获得的政府补贴占政府补贴总额的大部分。

以上是从地方政府公开文件显示政府如何遴选企业作为补贴对象。来自最新一项研究表明，企业规模不仅影响企业是否获得政府补贴，而且企业纳税规模以及政企关系也深刻影响企业获得政府补贴的可能性。这个发现是符合直觉的。地方政府的税收与地方纳税大户有着千丝万缕的关系。扶持地方纳税大户是地方政府的理性选择。当然纳税大户数量众多的时候，政企关系将会在政府补贴过程中扮演至关重要的作用。

面对政府的遴选标准，企业如何应对？

从理论上讲，政府补贴企业研发是为了纠正研发活动的“正外部性”。但是现有的政府补贴机制未能纠正研发活动的“正外部性”，反而是形成了事实上的资源错配。针对目前政府补贴的资源错配，作者认为政府需要建立一个补贴原则并适时修改现有补贴政策的遴选标准。

政府应该建立“市场配置资源为主，政府补贴为辅”的审慎原则。政府确立政府补贴的原则，能通过市场配置资源，应该由市场先行配置；如果出现市场失灵，政府应遵循“审慎”原则介入，并确保不因为政府补贴挤出了市场配置资源的空间。

在确立政府补贴之后，政府应该废除补贴企业的规模要求以及政企关系和纳税规模的隐形标准，而是按照市场机制遴选补贴目标企业。