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序言

《立法前沿》 （第三辑）

【立法专论】

·专论I 设区的市扩容立法研究·

1.地方立法主体扩容原理研究

作者：王凤（中国人民银行镇江市中心支行）

内容提要：我国地方立法主体的扩容，是受社会经济环境和历史条件等因素变化之影响的结果，同时也是中央与地方关系发生变革和转型的重要表征。随着中央与地方关系的变化以及“管理型社会”向“自治型社会”的转变，地方在权力体系中的地位日益凸显，地方立法主体在社会转型中的作用和价值日益提高。地方立法主体扩容意味着我国的中央与地方的关系不再是单向的依赖，而是逐渐走向双向互动、相互依赖。然而，我国地方立法主体权力行使面临备案审查的难题、立法趋同以及权力滥用的问题。为保证地方立法主体权力的有序行使，发挥地方立法主体对央地关系法治化的积极意义，需要在坚持维护法制统一、促进治理现代化、发挥地方积极性的前提和理念下，构建并完善相应的承接机制。

关键词：地方立法；主体扩容；中央与地方关系；法治化 ；承接机制

2.新《立法法》实施背景下设区的市地方环境立法研究

作者：黄宇（湖南天地人律师事务所）

内容提要：2015年3月，新《立法法》颁布施行，赋予设区的市地方立法机关环境立法权。自新《立法法》施行至2018年底，全国各设区的市共出台了236部地方环境法规，在一定程度上改善了地方环境治理混乱的现象，也弥补了中央环境立法的不足。本文以236部设区的市地方环境法规为样本，综合运用理论和实证分析的方法，剖析我国设区的市地方环境立法现状和趋势，挖掘地方环境立法中存在的问题及其成因，进而探讨解决问题的机制和路径。

关键词：立法法；设区的市；地方环境立法

3.设区的市地方性法规审查批准制度研究

作者：游婉琪（中国国际航空股份有限公司天津分公司、河北大学政法学院）

内容提要：设区的市地方性法规审查批准制度属于我国地方立法制度的主要内容，对于我国的法治现代化具有重要意义。通过梳理设区的市地方性法规审查批准制度的概念、发展历史、基本内容，可发现其存在的意义与价值。从法规审查批准制度存废之争的支持与反对这两个不同角度进行比较分析，可得出设区的市地方性法规审查批准制度存在的重要作用。但目前设区的市地方性法规在审查制度建设中仍然存在诸如审查批准标准不详细、审查程序不健全、审查后处理方式不明确等问题。面对这些不足之处，应当围绕报批法规是否超越权限、是否与上位法规定相抵触、是否违反法定程序等方面制定明确的审查标准；从报请批准、提前介入、沟通协调、合法审查、公众参与、批准公布六个方面制定明细的审查程序；分类处理与上位法不抵触、与上位法相抵触、与省级政府规章相抵触的不同抵触情形的报批法规。力求提高设区的市审查批准制度的可操作性，使设区的市地方立法在法制社会发展中能够发挥长期有效的作用。

关键词：设区的市；审查批准制度；审查标准；审查程序；审查结果

·专论II 政策性立法研究·

4.主动适应型地方立法研究

作者：曹惠晴（广东电网能源发展有限公司、华南理工大学法学院）

内容提要：目前，地方立法在社会发展和社会管理方面具有更大的独立性。以往立法服从于改革的模式已经难以满足现实需要，没有法律的有力支持，改革可能会停滞不前，难以突破。因此需要重新看待改革与立法的关系，新时期的立法应该引领改革和社会发展方向。从地方视角分析，地方立法应该形成主动适应型的立法模式和类型，才能保障地方发展，为中央立法提供经验，推进科学立法、民主立法、依法立法，促进改革与法治的衔接，最终推动法治文明的成熟。

关键词：地方立法；主动适应机制；改革与法

【立法评析】

·评析I 文化立法·

5.设区的市历史文化保护立法权限范围的界定

作者：朱志昊、卢作峰、赵靓楠（华南理工大学法学院）

内容提要：准确认识和界定设区的市历史文化保护立法权限范围，是有效维护法制统一、保障设区的市立法质量的重要一环。对此，首先需要深入把握“历史文化”的基本属性，从对“文化”一词的理解、地方知识与历史文化、普通语言学与民族语言文字三个维度进行剖析。而在“历史文化”具体范围的界定思路方面，可先从规范分析层面探讨现行法律体系中历史文化保护的范围，再从事实的角度归纳总结现行有效的市级历史文化保护地方性法规。进而，可确定“历史文化”保护的具体范围应包括的七个方面：一，以《文物保护法》第二条为标准，被官方认定的可移动文物与不可移动文物；二，尚未被官方认定但符合“历史文化”性质的文化遗存；三，以《非物质文化遗产法》第二条第一款的前五项为标准，被官方认定并纳入名录内的非物质文化遗产；四，其他与“历史文化”性质相符的非物质文化遗产；五，物质形态文化遗存与非物质形态文化遗产的综合形态；六，民族语言文字；七，地方史志。

关键词：文化立法；立法权限；设区的市；历史文化保护

·评析II 乡村振兴立法·

6.促进乡村振兴地方立法若干重难点问题探讨

作者：王友健（浙江大学光华法学院）

内容提要：促进乡村振兴地方立法是推动乡村振兴战略高质量实施的重要法律保障之一。在地方“乡村振兴促进条例”制定过程中，包括篇章结构如何设计、“党的领导”如何体现、地方特色如何融入、立法权限如何把握，以及省市立法如何分工等重点难点问题，应当予以着重关注。这些问题能否得到妥善解决，较大程度上决定了促进乡村振兴地方立法质量的高低。

关键词：乡村振兴；地方立法；促进立法；立法质量

【立法动态】

·动态I “设区的市地方性法规审批指导”专栏主持人语·

7.法规审查指导工作主要做法、存在困难及对策建议：以浙江省为例

作者：许迎华（浙江省人大常委会法工委法规审查与指导处）

内容提要：经过多年的设区的市法规审查批准与指导工作的实践，浙江省形成了以提前介入指导、落实主体责任、整合各方力量、分类处理报批法规、健全工作机制、加强交流培训为主要措施的设区的市法规审批指导工作方法，有效地维护了法制的统一、保障了地方立法质量。与此同时，目前的设区的市法规审批指导工作仍然存在审查标准不统一、立法释义较欠缺、上下沟通不便捷、立法权限难把握、设区的市主导作用不充分、工作力量不充足等诸多困难。建议从国家层面制定统一的合法性审查标准，出台相关指导意见，建立经常性请示咨询机制，加强立法释义工作，加大备案审查力度。

关键词：设区的市；地方性法规；批准；指导

8.关于设区的市法规审查批准基准的思考

作者：杨慎红（安徽省淮南市人大常委会法制工作委员会）

内容提要：从《立法法》规定来看，设区的市地方性法规的审查批准核心基准是“不抵触原则”，这既包括对其是否符合上位法具体规定的合法性审查，也应包括对其是否符合中央有关精神、国家有关政策、公民权利保护原则等的必要合理性审查。在合法性审查方面，审查实践着重关注设区的市法规与《行政处罚法》《行政许可法》和《行政强制法》规定相抵触的问题。在必要合理性审查方面，包括信用制度、负面信息公示制度、行政处罚授权在内的重大制度规定的必要性、适当性，应是审查的重点。同时，关于省市两级人大立法事项，省级人大的立法事项应当有所侧重，给设区的市保留必要的地方立法空间。

关键词：设区的市；地方性法规；审查基准；不抵触；批准；指导

9.基于实践需要对设区市地方立法理论问题的简析

作者：刘立可（浙江省人大常委会法工委法规审查与指导处）

内容提要：从地方立法实践的发展和需要来看，省级人大常委会对设区的市人大及其常委会立法所享有的批准权性质应属于“半个立法权”，而非“立法监督权”，这是讨论设区的市法规审批指导实践问题解决方案的理论前提。基于“半个立法权”定位，省级人大常委会在审批指导设区的市立法工作中应遵循严守合法性审查和不包办、不越位的双重工作原则；市级人大则应及时总结相关经验，坚持合法性问题不妥协、重要复杂问题提前沟通、立法求精不求多的工作思路。此外，设区的市法规审批指导实践中存在的省市立法如何协调、立法责任追究制度是否可行等问题值得深入探讨。

关键词：设区的市；地方性法规；审查批准；指导

10.省级人大常委会审批、指导设区的市人大及其常委会法规的实践经验、主要问题及对策分析调查问卷与座谈论纲

作者：郑磊（浙江大学光华法学院）

内容提要：自设区的市扩容立法以来，市法规审批指导工作的重要性，随着陡增的市法规数量而增强，在原有较大的市法规审批工作基础上，各地进一步摸索审批工作前置的指导机制。在初步了解学习东部各省份设区的市法规审批指导工作基础上，设计本问卷，以求教一线的省市立法工作者。问卷由两个部分组成：“调查问卷部分”，相对概括，由5个左右的开放性问题组成，供受访人书面受访、开放性回答。“座谈论纲部分”，较为详细，由4大部分43个具体问题组成，试图以问卷形式呈现审批指导机制的结构并细致梳理审批指导工作的各项环节。这部分不仅为书面受访者提供参考问题；在课题组专题召开的“设区的市法规审批指导”调研研讨会（2019年7月5日，杭州，9个省20多个设区的市立法工作者到会支持，会议“全程记录”参见本书“附录”部分）上，此部分也充当了座谈会论纲。基于两部分问卷，课题组通过调研研讨会、问卷调研、访谈等形式收到了诸多反馈，这些反馈客观全面地呈现了《立法法》修改4年以来的市法规审批指导一线的实践感受，也检验了问卷结构与内容恰当性。为此，分享问卷于此。

·动态II 备案审查·

11.合宪性审查与对地方人大备案审查工作的监督

作者：赵计义（浙江大学光华法学院）

内容提要：全国人大常委会法工委第二份备案审查年度报告勾勒了“备案审查全覆盖”的格局，其他备案审查机关尤其是地方人大常委会将承担大量的备案审查工作。面对备案审查主体分散化的格局，如何保证审查基准、审查结果的统一是个无法回避的话题。全国人大常委会现有的备案审查制度难以承担这一重任，而广义上的合宪性审查则可以为全国人大常委会监督其他备案审查机关的相关工作提供强制力保障。但是，合宪性审查应当坚持补充性的原则，充分发挥地方人大常委会尤其是省级人大常委会的过滤筛选作用，以尊重地方人大常委会的职权，同时也可以减轻全国人大常委会合法性审查以及合宪性审查的压力。通过合理分工最终有效地实现法制统一的制度功能。

关键词：合宪性审查；备案审查；全国人大常委会；省级人大常委会；法制统一

12.论地方性法规抵触上位法的认定及解决

作者：张瑞、刘宗帅（中原工学院法学院/知识产权学院、华东政法大学，解放军郑州军事法院、华东政法大学 ）

内容提要：在我国单一制国家结构形式下，地方性法规抵触上位法标准的设定，应该以有利于实现维护中央立法权威、保障法制统一和发挥地方积极性、主动性之间的平衡为原则。而目前实务部门适用的标准，在一定程度上抑制了地方立法积极性、主动性的发挥，也不利于提高地方治理的能力，有必要加以审视并重新确定。全国人大常委会应该在维护法制统一的前提下，以保障地方立法空间，提高地方治理能力为标准，来判断地方性法规是否抵触上位法。法制统一并不意味着绝对无差别的整齐划一，也不是指具体问题的统一。考察我国立法实践，法制统一是内在包含着复杂性的统一。结合我国地方立法的实际需求，完善立法程序，适当借鉴法律赋予经济特区等立法主体的立法变通权，是解决保障地方立法空间和维护中央立法权威平衡的途径之一。

关键词：地方性法规；抵触；法制统一；中央立法

【附录】

13.“设区的市法规审批指导”调研研讨会全程记录

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