论野生动物管理法律机制之完善 | 南京工业大学学报（社科版）202004

　　新冠肺炎疫情的发生，与非法滥食野生动物密切相关，是自然风险与制度风险相互交织、相互作用的后果。由制度风险角度观之，追本溯源地发现“原点性”问题，就尤为关键。基于重点保护思路的野生动物分类管理制度，在很大程度上可以视为制度层面的一个“原点性”问题。

　　我国《野生动物保护法》所保护的野生动物可分为两类：重点保护野生动物，以及有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物（下文简称“三有”动物），其中重点保护野生动物又分为国家重点保护和地方重点保护两级。这种以珍稀性和价值性为基础的定义方式，本质上反映了“重点”保护而非“全面”保护的思想，在此基础上形成的法律机制亦延续了这一思路。

　　目前，我国立法允许的野生动物利用方式主要包括科学研究、公众展示展演、药用以及食用四种。依据不同利用对象和利用方式，采用分级分类管理模式。首先，针对国家重点保护野生动物，其利用仅限于科学研究、公众展示展演等公共目的和药用等特殊用途。无论是利用野生种群还是人工种群，均需经相关主管部门野生动物保护主管部门批准，取得相应的专用标识并进行检疫检验后方可利用。对于人工繁育技术成熟稳定、列入《人工繁育国家重点保护野生动物名录》中的人工种群，可凭人工繁育许可证、专用标识及相应检疫证明出售利用。自今年2月24日全国人民代表大会常务委员会《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》（下文简称《决定》）出台后，人工繁育的《人工繁育国家重点野生动物名录》中的野生动物也不可食用。其次，针对地方重点保护野生动物以及“三有”动物的利用。对此类动物的科学研究、公众展示展演以及药用，法律规定应以人工繁育种群为主，需具备狩猎、进出口等合法来源证明和检疫证明即可利用，但药用还应遵守药品管理的相关法律法规。再次，非珍稀、非“三有”之外的一般野生动物，由于不在《野生动物保护法》的保护范围内，因而对于此类动物的利用限制更为宽松。《野生动物保护法》还对野生动物利用的宣传和交易场所作出较为严格的限制，禁止为违法利用野生动物进行广告宣传以及提供交易场所，这也符合《野生动物保护法》的“保护优先、规范利用”的基本原则。

　　野生动物分类管理模式在实践中发挥了重要作用，但在实践中也发现至少存在三方面的问题。第一是保护范围过窄。《国家重点保护野生动物名录》（以下简称《名录》）之外的一般野生动物未纳入《野生动物保护法》的保护范围，导致无法对一般野生动物的非法利用进行有效监管。另一方面，由于《名录》更新不及时，难以及时反映野生动物的种群情况和物种保护的实际需求。《野生动物保护法》十条虽规定了每五年更新《名录》的定期评估机制，但仅限于国家重点保护野生动物名录，地方重点保护野生动物名录以及“三有”动物名录都缺乏相应的制度安排。《名录》自1989年颁布至今，仅在2003年作过一次调整，将偶蹄目麝科麝属所有种由国家二级保护野生动物调整为一级，除此之外再未作调整。而在此期间，许多未列入《名录》的野生动物进入濒危状态，但却无法得到充分保护。受此影响，一些管理措施在实施上也存在适用范围过窄的问题。例如，专用标识是野生动物溯源的重要手段，若有效实施，既可保证野生动物的利用过程有迹可循，也便于执法人员确认违法责任的归属，提高执法效力。但在目前，专用标识制度仅适用于国家重点保护野生动物以及人工繁育野生动物的利用；对于地方重点保护动物以及“三有”动物，仅强调合法来源证明。在此情形下，查清此类动物的来源就变得困难重重，由此也为野生动物的非法利用留下空间。

　　第二是商业性利用管理不规范。无序的商业性利用是导致野生动物滥食滥用的重要原因。无论是科学研究、公众展示展演还是药用、食用，都有可能以商业利用为目的开展，或最终成为商业性利用的手段。例如，对于科学研究结束后淘汰或剩余的野生动物，若没有合理的回收制度和相应的配套措施，就有可能非法流入市场，成为商业性利用的对象。

　　第三是可操作性有待加强。现行立法对野生动物利用所采取的管理措施主要包括许可证制度、专用标识制度以及检疫制度。在许可证制度方面，目前的立法未对颁发许可证的后续管理措施做出详细规定，使得利用已经颁发的许可证（特别是人工繁育野生动物许可证）进行野生动物非法交易的现象屡禁不止。尽管《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》规定了定期查验制度，但是并未规定具体的查验期限，导致不少以人工繁育为名、行野生动物非法交易之实的现象存在。专用标识制度也存在类似的问题。我国虽然规定国家重点保护动物应当适用专用标识制度，但是对于具体的管理程序未作详细规定，仅在2003年国家林业局、国家工商总局出台的《关于对利用野生动物及其产品的生产企业进行清理整顿和开展标记试点工作的通知》中规定了标识的技术服务、管理以及认定的负责机构，对于其他内容未作规定。在野生动物检疫制度方面，由于检疫标准和程序不明，加之缺乏专用的疫苗和免疫程序，制度实施情况也不容乐观。许多野生动物未经检疫就流入市场。

　　如吉登斯所言，“在各种现代制度的范围中，风险不仅作为脱域机制的不良运作所导致的损害而存在，而且也作为封闭的、制度化的行动场所而存在”。为了解决这样的制度异化及其在实施过程中面临的问题，就需要针对造成特定的制度性风险的特定的因素采取应对措施。从上述三方面因索出发，可分别从保护范围、利用规制和管理措施三个层面入手。

　　首先，扩大保护范围。实行“一般保护与重点保护相结合”的原则，将非珍稀、非“三有”的野生动物纳入法律保护范围；对于原有的“三有”动物，仍然可以以原名录制进行重点保护。同时，建立科学的重点保护野生动物名录的动态调整机制。在调整时，应当根据生物多样性保护的要求，在充分考虑生态系统、物种和生物遗传资源等因素后，在现有的定期评估机制的基础上，缩短评估周期，原来规定的五年可以调整为二至三年，确保能够更及时地反映野生动物的种群状况，并将评估结果作为调整名录的重要依据。同时，还应对现行的国家和地方重点保护野生动物名录进行整合，解决名录间物种交叉重叠的问题，最终形成全国统一的重点保护野生动物名录，并基于名录动态调整机制及时更新和公开。

　　其次，加强对商业性利用的合理规制。应严格限制野外种群的获取，只有在没有人工繁育种源的情况下，方可允许利用野外种源。对于因科学研究等用途利用野生动物，应当建立淘汰野生动物流向监督机制，完善实验动物管理，防止实验剩余野生动物非法流向市场。对于公众展示展演，则应严格限制商业性野生动物园的审批，规范野生动物展示的商业利用行为。对于医药用途，鼓励采用替代原料入药；对于没有替代材料的中药，可以建立允许药用人工繁育野生动物清单，一旦发现可替代原料，即移出该清单。同时还应建立相应的监管制度，防止此类人工繁育转变成非法利用野生动物的“洗白”手段。

　　再次，完善管理措施。一方面是健全专用标识制度，应当及时出台专用标识颁布程序和标准，公布不同环节中不同专用标识的使用样式，确保有法可依。另一方面，由于《决定》已禁食包括人工繁育和饲养在内的重点保护动物、“三有”动物以及其他陆生野生动物，因此检疫的重点应当放在家禽家畜以及水生野生动物的检疫上。卫生健康部门应当进一步完善这两类动物的检疫标准和程序。同时还应建立相应的监督机制，严防未经检疫的野生动物及其制品输入市场。

　　在一个运行正常的社会系统中，经由科学论证构建的制度，其初衷均指向“善”的目标。目前饱受诉病的野生动物人工繁育制度的初衷之一，是减少对野外种群的需求、推动物种保护。为了实现这一目标，野生动物人工繁育制度主要包括许可证、种源管理以及经营利用制度等三方面内容。目前，除物种保护目的之外的人工繁育国家重点保护野生动物均需要获得许可，许可的机关为省级野生动物主管部门。同时法律规定了例外情形，省级主管部门可以委托同级有关机关进行审核。申请人工繁育许可需要具备相应的场所、设施、人员、技术和饲料来源，如果存在野生动物资源不清、不足以及人工繁育技术水平低的情况，则不得发放许可。获得许可后，应当严格依证繁育，不得超越许可证所规定的野生动物数量和种类。许可证由县级以上主管部门定期查验，若发现违反相关规定，可以注销其许可证。在种源管理方面，立法要求使用人工繁育的子代种源，并建立物种系谱、繁育档案和个体数据。立法原则上禁止采用野外种源，出于物种保护目的的可以允许，但应符合特许猎捕的相关规定。人工繁育野生动物的经营利用，需经有关部门的批准并取得专用标识。对于国家一级保护野生动物及其制品，需国家林草局或授权单位批准；对于国家二级保护野生动物，则需省级林草部门或授权单位批准。

　　然而在现实中，原初的目标与实现的结果并非总是能够按照既定安排达成一致。由于目前的人工繁育制度本身内容上的瑕疵——由此导致吉登斯语境下的“被制造出来的风险”(Manufactured　Risk)，以及实施过程中存在诸多问题，导致野生动物利用方面乱象丛生。一是未区分目的地鼓励人工繁育，导致商业目的人工繁育产业成为非法利用野生动物的重灾区。目前，野生动植物贸易已成为全球第三大走私行业。在我国，庞大的市场使人工繁育野生动物能够攫取高额利润，吸引越来越多的人以商业利用为目的从事野生动物人工繁育产业，这显然与《野生动物保护法》的立法目的和“保护优先”的基本原则相冲突。二是对野生动物人工繁育的种源管理规制不足。《野生动物保护法》规定，因物种保护的确需要采用野外种源的，经国家林草局或省级林草部门颁布特许猎捕证后可以猎捕野外种源。但仅以目的作为利用野外种源的条件，并不足以遏制非法利用野外种源的现象，法律并未明确规定物种保护目的的证明要求以及后续监督等内容，这为野外种源的非法利用留下可乘之机。三是未建立人工繁育野生动物的全方位监管体系。对于人工繁育野生动物的产地、繁育方式、专业标识的颁发以及具体流向等事项，目前均未作明确规定，使得对非法利用人工繁育野生动物行为的规制力度大打折扣。

　　整治人工繁育乱象，应从生态系统保护、物种保护和生物遗传资源保护的角度，对人工繁育野生动物的行为实行区分目的的全方位管理。应限制商业目的的人工繁育，强化对人工繁育野生动物野外种源利用的管理。只有在不存在人工繁育子代种源或是因技术等客观原因无法获得人工种源的情况下，方可允许凭借相应许可获取野外种源。同时，还应当对因管理而受到影响的、已经取得人工繁育许可证的相关产业人员的补偿以及遗留野生动物的收容问题做出具体的规定，尽量减少相关产业者的损失。可以根据人工繁育野生动物的属性将其分配至有需求的科研机构、动物园，在不引发生物入侵的前提下，可在科学评估后放回自然。养殖产业如需转型的，应当逐一合理确定转型的时间表，必要时应给予相应的技术援助和资金援助 。