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前言：司法拍卖，即人民法院在民事案件强制执行程序中，按程序自行进行或委托拍卖公司公开处理债务人的财产，以清偿债权人债权。在日常生活中，当债务人无法清偿债务时，债权人可以向法院申请，将债务人名下的房屋拍卖。在多数情况下，司法拍卖房的最终销售价总会低于市场价，因此受到不少购房者的青睐。

现如今，很多城市都在实行买房限购政策，那么司法拍卖房是否也应当适用此政策呢？

一、案例事实：司法拍卖是否限购，

江苏省高院与南京市房管局各执一词

近日，网络上热传的两份文件引发争议，一份是江苏省高级人民法院办公室在5月31日签发的，其中规定：司法拍卖房产不受地方政府限购政策影响。而另一份是南京市房地产市场综合执法办公室在6月7日签发的，其中明确：因司法拍卖取得的房产，按住房限购政策执行。

为何法院和政府会出台两个截然相反的规定呢？司法拍卖房产到底应不应当适用限购政策呢？

（一）江苏省高级人民法院观点：

江苏省高级人民法院发布的《关于司法拍卖涉住房限购政策有关问题的通知》苏高法〔2017〕91号这份内部文件中措辞强硬：个别地方出台文件，要求司法拍卖也要适用住房限购政策，一些法院执行局机械套用，在拍卖公告中特别提示这一点，严重影响司法拍卖成交率以及司法财产处置工作。该文件中认为，司法拍卖是基于公权力行使的强制执行行为，不同于一般市场交易中的自主买卖行为，只受法律约束，不应受地方性房产限购政策影响。

（二）南京市房地产市场综合执法办公室观点：

南京市房地产市场综合执法办公室在发布的《关于明确<关于进一步加强房地产市场调控>操作有关事项的通知》则明确表示，司法拍卖的买受人是不特定的社会公众，这与一般市场交易中的自主买卖，没有本质差别。而且，司法拍卖的房产竞买人，在取得不动产权证书满3年后，才能办理转让合同备案和登记手续。该办公室工作人员介绍，“调解和判决是针对特定事和特定人，人群范围肯定是特定的，司法拍卖面向所有人，只要符合条件都可以来。比如，外地人到了南京，南京本地执行限购政策，那他要到这边来参加司法拍卖。如果不具备资格，还参加了司法拍卖，就等同于南京的限购政策形同虚设。”

二、焦点问题

（一）地方限购政策的法律性质

在判断司法拍卖是否需遵守限购政策的问题之前，我们应当先定义地方限购政策的法律性质。《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第十五条规定：“法律、行政法规对买受人的资格或者条件有特殊规定的，竞买人应当具备规定的资格或者条件。”那么地方政府出台的限购政策是否属于法律、行政法规？

法律是指全国人大及其常委会制定的规范性文件。行政法规是指国务院、地方人大及其常委会、民族自治机关和经济特区人大制定的规范性文件。从地方限购政策的制定机关、发文文号、发文对象上来看，地方限购政策都不具备法律、法规的属性。且地方限购政策往往以通知、意见等形式下发，因此，显然地方限购政策并非法律、行政法规。

（二）司法拍卖限购是否符合最高院对民诉法的司法解释？

《民事诉讼法》第二百四十二条规定：“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况。人民法院有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。人民法院决定扣押、冻结、划拨、变价财产，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，有关单位必须办理。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百九十三条规定：“拍卖成交或者依法定程序裁定以物抵债的，标的物所有权自拍卖成交裁定或者抵债裁定送达买受人或者接受抵债物的债权人时转移。”即司法拍卖房屋所有权自法院裁定送达买家时转移，相关单位作为产权过户的协助执行单位，必须配合办理相关手续。司法拍卖限购违反了最高院对民诉法的司法解释。

（三）限购政策是否符合物权登记制度？

《物权法》第十条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理；国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”该条规定明确不动产的“登记范围、登记机构和登记办法”要由法律、行政法规作出规定，不能由“政策”规定。《物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”一些地方的限购令作出的“对违反规定购房的，不予办理房地产登记”明显违反《物权法》的物权登记制度。

三、法律分析

（一）法律界人士的看法

北京广衡律师事务所主任赵三平表示，法院受理申请人的申请，对被执行人的财产通过司法拍卖的形式予以执行，是法律赋予法院的司法权。法院行使司法权，使得强制执行申请人的债权得以实现，也就是司法公正的最后一步得以体现。所以，法院在强制执行中委托拍卖的行为本身也是司法权的体现。因为司法拍卖以法院生效的文书作为执行依据来进行拍卖。这种情况下，如果政府机关、政府部门对抗，就是对抗法律，法院有权通过强制执行手段把这个问题解决。

华东政法大学沈幼伦教授表示，国务院是2010年颁布的关于商品房限购的行政命令（即“国十条”）的制定主体，“国十条”具有行政法规效力，而南京市房地产综合执法办公室，其直属领导为南京市房地产管理局，它是南京市主管房屋的行政管理机关，其也是有权在职能范围内，制定落实国务院及所属行业行政规章办法和意见的立规机关。南京市房地产综合执法办公室下发的《关于明确<关于进一步加强房地产市场调控的通知>操作有关事项的通知》也是行政命令的一种，它具有普遍约束力。在法律面前，无人有不守法律的特权，公民没有，法人没有，权力机关也没有。因此，司法拍卖也应该遵守限购政策。

（二）笔者看法

限购政策中缺乏适用于已经成立而尚未履行终结的交易合同的具体处理条款，这说明政府在制定相关规定时没有充分地评估限购政策实施对于既有交易活动的冲击和影响。因此，限购政策导致了三类纠纷的发生：第一类是房屋所有权人(买房者) 和购房者之间的合同纠纷；第二类是相对人和房屋登记机关的房屋登记纠纷；第三类是以分家析产为主要争议的婚姻家庭纠纷。这些纠纷的持续出现，不仅会增加司法实务部门的压力，而且还将影响房地产市场的稳定发展。

另外，笔者认为限购政策具有浓重的计划经济色彩，房价持续高涨的主要原因不在于消费者，而在于土地财政和开发商。但目前的调控措施几乎都将矛头指向购房者，而很少涉及土地财政和开发商。若延续这种调控思维，限购政策必将面临无疾而终的结果。理由很简单，楼市的刚性需求可以被压制，但不可能被消灭，如果不着力从根本上解决制度问题，一旦限购政策终止，市场只能报复性反弹。这是以前历次楼市调控留下的教训。

（三）风险提示

目前，关于地方政府的限购政策，是否影响到司法拍卖领域，在国家层面，没有统一的规定。但是，仍有北京、广州、深圳、佛山、东莞、珠海、厦门、南京、嘉兴、济南、石家庄、三亚等十余个城市规定，要求司法拍卖房屋也得限购。如北京市在2017年4月27日经过市住建委、市高院、市规土委召开联合会议后规定，“法院在公开发布的拍卖公告中应明确，竞拍方为自然人的，其家庭或个人应符合本市限购政策，否则将不予办理产权登记手续。”因此竞买人在竞买前应当充分了解对拍卖的标的物是否能办理过户手续以及办理时间的情况，充分做好风险防范。

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